我國礦山環境恢復治理制度現狀及對策

張建龍，孔 令，張云國，張 瑩

（1．中色礦業集團有限公司，北京100089；2．中礦資源勘探股份有限公司，北京100089）

1 我國現有礦山環境恢復治理法律制度

礦山生態環境恢復，包括礦區土地的復墾、礦山周圍環境功能的恢復以及各種環境要求的水平恢復，如對當地的空氣質量、水質標準、生態功能的恢復等。

我國現有的國家一級法律法規中，關于礦山環境治理恢復的規定主要有：①1986年 《環境保護法》；②1988年國務院發布的 《土地復墾規定》；③1994年 《礦產資源法實施細則》；④1996年 《礦產資源法》；⑤1991年 《水土保持法》；⑥1999年 《土地管理法》；⑦1999年國土資源部頒布的 《礦產資源規劃管理暫行辦法》；⑧2002年 《水法》。

除此之外，為了保護礦山生態環境，促進礦地復墾和礦山生態環境的恢復，近年來，各地也紛紛出臺地方性法規和政府規章，對礦山環境保護及生態環境恢復治理問題等進行了規定。有些地方，如四川省、山東省、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區等，還專門出臺了該地方的地質環境管理法規和規章，對礦山環境問題進行了專門的規定。在這些地方性法規和規章中，許多地方結合本地區礦業發展和礦山環境恢復治理的實際需要，將我國環境管理的基本制度同礦業生產和礦山環境管理的特點緊密結合，對礦山環境影響評價、礦山環境保護和治理方案的制定和實施、礦山環境監測和報告、礦區土地復墾及生態環境恢復治理，以及土地復墾和環境恢復保證金制度等進行了規定，經過一段時間的實施，取得了一定的效果。

但是，隨我國工業化進程的加快，我國礦山環境反映出來的問題也越來越多。目前，各地國土資源管理部門盡管都積極開展了一些礦山環境治理項目并取得了一定的成績，但還存在著不少亟待解決的問題。我國國民經濟發展正處于快速、持續、穩定的發展階段，對礦產資源的需要將持續增加，由此引發的礦山環境問題日益嚴重。加強礦山環境的保護和治理，制定和完善我國的礦山環境保護治理制度，已刻不容緩。

2 制度實施及應用現狀

自20世紀80年代中期起，我國開始重視礦產資源開發的生態環境問題。20世紀末以來，政府積極推行土地利用評價規劃、環境影響評價和“三同時”、探礦權和采礦權許可證、礦產資源規劃等制度。在一定程度上，這些制度的實施，促進了礦山環境的治理與恢復。但是，隨著我國現代工業化進程的加快，相比之下，對礦山環境保護的重視程度還遠遠不夠。礦山企業在生產過程中，由于過分追求利潤，對環境保護的投入不夠，對環境的污染現象也愈來愈多。

（1）環境影響評價制度。環境影響評價制度指在某地區進行可能影響環境的工程建設，在規劃或其他活動之前，對其活動可能造成的周圍地區環境影響進行調查、預測和評價，并提出防治環境污染和破壞的對策，以及制定相應的方案。環境評價制度在我國現階段的礦山環境保護工作中，起到了非常重要的作用。

（2）“三同時”制度。“三同時”制度在我國礦山環境保護工作中起到了積極的作用，它在礦山企業開發建設之初，就對礦山企業在環境保護方面做了總體規劃。但是，在實施過程中，由于企業不想在建設之初就過分地投入，使得該項制度的實施有了一定的困難，甚至有些礦山企業僅僅是為了應付政府環保部門的檢查，只是辦理一些手續而已。

（3）恢復治理保證金制度。在我國，保證金收取管理使用工作取得了一定的成效，但由于很多地區礦山規模小、效益差，加之少數礦山對保證金收取工作認識不到位，因此在礦山恢復治理保證金制度實施過程中，仍有部分礦山存在繳存積極性不高，以及拖延拒交等現象。

（4）排污費制度。排污收費制度是指向環境排放污染物或超標排放污染物的排污者，依照國家法律和法規以及污染物的排放標準，交納一定費用用于污染防治的制度，其旨在加強環境的監督管理。我國于1982年開始實施這項制度。從理論上講，排污收費制度，將礦產資源開發企業的外部環境成本內部化，一定程度上促進了礦產資源開發利用者重視環境保護，積極預防和治理污染。同時，排污費也為礦山生態環境保護籌集部分資金，可以在一定程度上減少財政負擔。但是，在實踐中，排污收費也存在單純超標收費、單因子收費、標準過低等問題。

3 存在的主要問題

（1）我國目前還沒有規范礦山環境問題的專門性法律法規

《環境保護法》、《礦產資源法》等法律法規對礦山環境問題僅有原則性的規定，而與之配套的實施細則和條例規章等也還很不到位。法律規定的可操作性差，加之執法力度不夠，導致我國礦山環境問題狀況惡化，礦山企業生產過程中對周圍生態環境破壞嚴重，且閉坑后的土地復墾率極低。據統計，我國礦山土地復墾率只有10%，而礦區環境要素的恢復則更加不盡如人意。

（2）礦山環保行政管理機制不夠完善

在礦山環境的監督管理體制和制度上，由于缺乏嚴格有效的法律對其進行管理約束，加之多個執法部門職責交叉，以致在管理上形成要么各行其是，要么失去管理的狀態，執法分散、混亂且標準不一，嚴重削弱了礦山環境執法應有的力度和成效。而且礦山環境恢復治理的技術標準尚未確立，對礦業用地恢復治理的責、權、利關系不明，大多數開礦者均是站在既得利益的角度進行礦業開發，多是短期行為，不愿對環境保護和礦地恢復負責。

（3）政府部門實施力度不夠

我國礦產資源開發的飛速發展，政府各項監管制度的相對滯后，導致了政府對企業的監管無法可依，放任了企業的違法行為。比如，保證金制度的出臺本身是一個進步，這項制度要求企業邊開采邊治理，防止企業開采完后邊放任不管。這項制度為我國的礦山環境保護長遠發展和有序推進奠定了基礎，但這項制度還有待于完善。因此，為從源頭預防和控制污染，有關部門要加大對礦山企業環境管理力度，制定相關法律法規，提高政府的執行力。

4 對策與建議

按照 “誰開發、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復，誰使用、誰補償”的原則，加強礦山生態環境治理恢復治理，實現礦產資源開發與生態環境保護的協調統一。

筆者認為，應從以下六方面建立和完善礦山環境恢復治理制度。

（1）明確礦業權屬制度，明確責任主體。良好的產權制度是礦業健康發展的源泉，也是礦業環境保護的基礎。礦業權屬制度可使原來由社會或公眾承擔的環境污染和破壞的成本內部化，促進礦山企業提高治理污染和恢復環境的意識和能力，將環境治理費用納入企業的成本會計核算，改變過去那種由企業享受收益而由社會承擔損失的不良后果。

（2）理順礦山環境管理體制。清晰合理的礦山環境管理體制，是礦山控制污染、治理環境、恢復生態等工作高效、有序進行的基礎和保證。通過對國外礦山環境管理模式的考察和分析，結合我國的實際情況，考慮到國土資源管理部門對礦山環境管理的專業性和高效性，建議礦山環境管理由國土資源管理部門主管，環境、水利等部門對相關事項分工協助進行的模式。

（3）完善礦山環境監督管理法律制度，嚴格執行 “三同時”實施力度。目前，我國關于礦山環境保護的法律規定并不健全，大多為原則性的規定，且缺乏有機的聯系。各種制度散見于不同的法律之中，實踐中不僅適用困難，更缺乏明確、具體的適用標準。很多控制和治理污染的措施，雖然在法律中有所規定，但在實踐中并不能得到有效的貫徹和執行。我國現有礦山環境治理相關制度，大部分是環境保護基本法、各項污染控制和環境保護等單行法律法規中已明確規定的制度，但是長期以來，由于制度規定相對籠統，加之執法主體眾多，職權職責劃分不清，導致在礦山環境管理過程中，制度實施水平不高，管理不到位，使很多很好的制度不能發揮其應有的作用。因此，筆者認為，應結合我國礦業環境的實際狀況，對環境管理法律制度在礦山環境保護和治理恢復中，如何運用和實施作出具體規定，增強環境管理基本法律制度在礦業中的可操作性，力求發揮各項制度的最大效用，將礦山環境管理和礦山環境恢復治理納入法治軌道。

（4）促進企業建立自身的環境保護機制，增強企業的社會責任。改善礦山環境，應從每個礦山企業做起，應當在企業內部建立起環境目標評估程序和決策模式，鼓勵企業對自身環保行為進行評價和反思，督促企業本著資源優化配置的原則，對礦山環境進行治理和整治。我國可以借鑒澳大利亞礦山企業的做法，建立 “礦業公司環境管理系統”，由礦山企業對礦山環境管理作出承諾，并將承諾綜合到組織戰略和日常規劃及運作中。從礦區勘探、開發直至礦山閉坑后整個全過程的環境監督管理，都納入企業自身的環境管理體系。

（5）正確使用經濟手段和激勵措施。在礦山環境恢復治理中，引入各種經濟手段和激勵措施。如對新建礦山實行礦山環境恢復保證金制度，該項制度既可以解決礦山環境治理的費用問題，體現污染者負擔的原則，還可以提高開采礦產資源的門檻，將那些沒有環境治理恢復能力的開采人擋在門外，在某種程度上可以保證開采人礦山環境恢復義務的履行；再如對老舊廢棄礦山的治理，建立礦山環境治理基金制度，對環保義務履行較好的企業給予稅費上的優惠政策等。同時，應明確礦山環境恢復治理的權、責、利關系，賦予嚴格履行環境恢復治理義務的企業，對經恢復土地的使用和收益上一定的優惠條件。在礦地復墾和礦山周圍環境要素恢復的問題上，嚴格貫徹 “誰開發、誰恢復；誰治理、誰受益”的原則，調動企業進行環境保護和治理恢復的積極性。

（6）加大處罰和執法力度。我國刑法關于破壞環境相關罪名的規定，體現在 《中華人民共和國刑法》第338條、第343條、第408條，結合以上三條刑法的規定，對于破壞環境的處罰最高刑為七年有期徒刑，而對于因環境監管失職的處罰最高刑為三年有期徒刑。筆者建議修改 《中華人民共和國刑法》，將破壞環境及環境監管失職兩罪的處罰最高刑提高；同時，有關部門特別是基層部門在執法過程中應加大執法力度，只有這樣才能使礦山企業在生產過程中認清和重視環境保護的重要性。

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