小型政府投資建設項目管理存在的問題及對策

黃青 寧波市江東區審計局

小型政府投資建設項目管理存在的問題及對策

黃青 寧波市江東區審計局

本文分析了小型政府投資建設項目從立項到竣工決算全過程管理中存在的問題，提出了進一步完善小型政府投資建設項目管理的對策。

建設項目；管理；對策

近期，在對近兩年寧波市江東區投資額在10萬元以上500萬元以下的小型政府投資建設項目的審計情況分析過程中，發現小型政府投資建設項目工程管理不到位的現象普遍存在，造成工程建設的各環節都有資金流失的隱患。為了提高建設單位的工程管理水平，減少工程建設中的損失和浪費，以最少的資金投入換取最大的投資效果，以下為筆者結合實際工作，分析小型政府投資建設項目管理存在的問題，并就如何解決問題，健全小型政府投資建設項目的管理制度等方面提出對策。

一、小型政府投資建設項目管理存在的主要問題

（一）立項缺乏嚴格論證，結算超概算現象普遍

主要表現為投資估算所作的前期準備工作不夠，投資概算誤差較大。工程項目范圍不清，后期隨意增加工程內容多。尤其是維修改造工程，在申請立項時，對現況了解不夠，投資目標不明確，致使工程邊做邊改，為滿足使用要求不斷擴大工程范圍，最終造成工程投資嚴重超支。例如2009年，某系統26個建設項目的結算資料統計，項目結算造價超過概算造價的有23個，平均超出概算金額達20.3%，部分項目超概算達40%以上。

（二）施工圖設計變更頻繁，部分工程沒有施工圖紙

小型政府投資建設項目工程因為投資金額小、工期緊迫，建設單位往往不重視施工圖紙的深度，在施工前往往只有施工簡圖甚至沒有施工圖紙，造成施工時頻繁變更，為投資控制留下隱患。如某單位辦公用房裝修工程，原計劃總投資93萬元，合同價為76萬元。因原來裝修方案粗略等原因，竣工結算時，各項簽證單有50張，簽證項目近百項。上報的結算造價達139.6萬元,超過立項概算50.1%，超過合同預算價83.7%。

（三）工程合同管理不規范，進度款撥付比例不合理

一些建設單位不重視小工程合同的管理工作，與施工單位簽訂的合同過于簡單，內容有重要缺失，涉及工程造價方面的重要條款，也是草率擬訂，漏洞百出，甚至訂立背離招標文件實質性條款內容的合同協議。不僅留下法律訴訟隱患，而且不利于控制工程投資。2009年，某系統送審的20個小型項目中，有11個項目合同約定的結算方式與招標文件的相關條款有實質性的沖突。比如某維修工程，招標文件約定的結算方式是施工圖紙范圍內一次性包干，而建設單位最后和施工單位簽訂的合同卻是工程量按實際發生量結算，在這種情況下，施工單位隨意擴大工程內容，上報結算價超過預算包干價比例達25.6%。

很多項目還存在合同約定的進度款撥付比例不合理的現象，部分項目出現結算未完，工程款支付過頭的現象。如某改造工程，在結算審計前，建設單位就向施工單位支付了33萬余元的工程進度款，而經過審計人員核實后的實際的結算金額還不足33萬元。為此施工單位一直不與審計對賬，甚至更換手機號碼，逃避結算，造成政府資金不必要的損失。

（四）私自增加項目建設內容，提高建設標準

有的建設單位在工程完工前，發現概算還有結余，擅自調整和改變資金用途，或者增加建設內容，提高建設標準。如某維修工程，立項建設內容為體育館等維修，最后結算時，居然把約55萬元的音響設備、會議軟椅等不屬于工程建設的項目納入工程建設范圍。

（五）現場簽證缺乏管理制度，對材料的把關不嚴

部分建設單位沒有做工程簽證“隨做隨簽”，到結算時臨時補簽，或者具體負責管理工程的人員既無專業背景又無從業經歷，也沒有與造價管理人員積極溝通，草率簽證，都可能引起工程結算費用失控的情況發生。如市政工程中，垃圾、余土外運的簽證，不同的運距和挖、運工藝都對應不同的結算價格，許多簽證被施工單位鉆了空子，結算價遠遠高于其成本價。而這些工程量如果不是現場見證，事后審計人員結算審核時，難以舉證核實其工程內容的虛實。又如一些裝修材料，品目繁多，價格差異大，建設單位往往疏于管理，被施工單位“偷梁換柱”，造成國家資金的損失。

（六）工程竣工資料管理混亂，竣工結算不及時

部分建設單位，無專人管理工程資料，到項目送審時，作為結算依據的竣工結算資料缺失，有的連工程簽證單也是等到審計需要時再補簽。有的工程項目竣工后結算提交拖沓，到了年末卻急于結算的現象，導致年底工程結算審計出現嚴重的“堵車”，有的項目沉積兩三年以后，建設單位再送到審計部門審計的現象也是屢見不鮮。這不僅給審計部門的審計工作帶來很大壓力和困難。而且會導致施工單位、供貨商、民工等的投訴和上訪，造成不良的社會影響。

（七）決算編報不及時，會計核算欠規范

部分單位對小型政府投資建設項目竣工決算編制工作根本不重視，有的單位要在項目竣工后一、兩年以后才向區財政上報竣工決算，有的單位甚至不編制項目竣工決算。相當多的建設單位，基建財會人員均系兼職，從建賬、核算到報表填報很不規范。基建賬與行政賬之間的收支交錯、成本互擠，個別的財會信息嚴重失真。

二、進一步完善小型政府投資建設項目管理的對策

（一）高度重視立項階段的造價管理

在立項階段造價管理的重點：一是要求建設單位要認真、合理的、做好投資規劃，對將要投資的項目、規模在立項文件中做較詳細的描述；二是要加強市場調查，掌握準確的數據資料，編制準確的概算；三是要完善政府項目的建設標準，按標準審批工程概算造價。

（二）充分發揮設計對造價控制的關鍵作用

設計費一般只占建設工程總費用的1%，對工程造價影響程度卻可達75%，因此設計階段是工程管理關鍵環節。設計階段的工程管理應做好三方面的工作：一是建設單位應重視工程設計工作，即使是整修工程，也應提高設計深度，避免因設計深度不夠引起的施工索賠，更應杜絕“三邊”（邊設計、邊施工、邊工程結算）工程。二、實行限額設計，即按投資標準設計工程，投資標準決定工程實施標準。三是對于一些重要項目的設計積極推行設計招標，以取得經濟技術指標均良好的設計方案。

（三）嚴格規范招標投標和合同管理

實踐證明招標發包是一種行之有效的優選承包商、降低工程造價的市場競爭方法。當前，應在以下三方面加強小型政府投資項目的招標投標及合同管理：一是在對國有資金和國有投資為主的大中型建設項目必須強制性執行工程量清單計價規范的基礎上，積極推進小型項目執行工程量清單計價規范，利用投標綜合單價控制工程造價，降低投資風險，促進施工單位加強工程管理從而降低成本。如建設單位覺得無比棘手的垃圾清運的費用結算的問題，審計機關在發現問題后及時給區建設局等相關建設單位提出了合理化建議，即將清運的工程量寫進工程量清單，價格按投標綜合單價包干，建設單位采納此項建議后，有效控制成本，節省開支。根據結算審核報告統計，一條審計建議就使工程垃圾清運費降低了12.7～18.7元/立方米，每年為政府節約資金數十萬元。二是加強中標后的合同管理，確保招標條件和合同條件的一致性。建議建設單位應將合同送至主管部門備案。重要合同還應在簽訂之前送交主管部門審核，主管部門應對發承包雙方是否按招標文件約定簽訂施工合同及是否違背中標結果另行簽訂合同把關。未經備案的合同或協議不得作為工程結算的依據。三是積極推廣建設工程合同示范文本的使用，以實現合同簽訂的規范化。合同示范文本是將各類合同的主要條款、式樣等制定出規范的指導性的文本，對于當事人在簽訂合同時明確各自的權利義務，減少合同約定缺項少項，有效防止合同糾紛能起到積極作用。

（四）嚴格施工中的變更簽證管理

施工中變更簽證的管理是項目實施過程中的難點和重點，加強變更簽證管理，一要加強分級控制、及限額簽證。簽證不僅要做到時效性，隨做隨簽，而且要嚴格按程序和制度簽證。有效簽證必須由施工、監理和甲方授權代表簽字，一次性簽證費用超過一定數額的，建議由項目法人代表簽字把關。對于單次簽證增加工程量使投資增加一定數額以上的，須經項目審批單位同意；二要盡量借助中介力量規范簽證管理，如請具有專業背景的工程監理單位、工程造價咨詢單位，規范簽證的操作程序和處理方法。

（五）加強竣工結算管理

結算管理是工程造價控制的最后一道關口，從近年來結算的審計情況看，核減率一般在5%～40%，小型項目的結算管理仍需加強。我們建議：一是建設單位應進一步加強對工程各種資料的收集、整理和保管，保證結算資料的清晰、完整和連續性。使施工現場的實際與文字資料相吻合，確保工程造價的真實合理性。近年來，審計機關對送審的項目審計前，實行嚴格的資料審查制度，明確了送審結算項目必須具備招標文件、中標通知書、施工合同等12項資料，以利于保證結算審核的真實性、準確性、及時性。二是加強結算送審的時效性，對于一定數額以上的建設項目，需在工程完工后一個月內，向審計機關提交竣工結算資料。三是建設單位應合理控制工程進度款，建立嚴格的內部控制制度，留足工程尾款，杜絕結算未完，工程款支付過頭的現象。四是建設單位及其主管部門應設相關內審機構，加強對本單位、本系統投資建設項目的內部審計和監督。

（六）加強建設單位會計核算工作的管理

有關部門要加強對建設單位會計核算工作的指導和管理，按照基建財會制度和相關財務制度的要求，加強對建設單位財會人員的業務培訓，提高其基建業務的會計核算水平，進一步規范會計核算行為，做到規范做賬，準確核算，及時決算。

除了上述各項舉措以外，審計機關也將在以往做好工程結算審核的基礎上，積極創新審計思路，注重審促結合，采用在法律法規規定的范圍內提出合理化建議、送基本建設管理知識講座等方法，幫助建設單位改進和加強建設項目管理水平，為小型政府建設項目的投資建設保駕護航。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.02.051