論如何完善我國水資源保護的法律制度

李靜 天津公安警官職業學院，300382

論如何完善我國水資源保護的法律制度

李靜 天津公安警官職業學院，300382

水是萬物之源，然而，在傳統的經濟增長方式下，隨著經濟的發展和人口的增長，我國水污染日益嚴重，水資源嚴重短缺，已經成為制約經濟發展的重要因素，要想實現水資源的可持續利用，必須在節能減排的理念下，改革、完善我國現行水資源的法律保護制度，為水資源保護提供強有力的法律保障。而要盡快完成節能減排的目標，實現資源節約型社會模式，就必須研究實現這一指標的法律機制，并使科學的法律機制成為目標實現的工具。這樣才能從根本上轉變經濟發展模式，建設環境友好型、資源節約型、循環型社會，保護環境和資源，提高資源和能源的利用率。

水資源法律節能減排保護

水是生命的源泉，是人類和其他一切生物生存和發展不可缺少也不可替代的環境要素。我國水資源總量為2.8萬億m3，但人均占有量只有2220m3，約為世界人均水量的1/4。隨著經濟的發展和人口的增加，特別是在傳統的經濟增長方式下，我國的水資源浪費和水污染十分嚴重，使得水資源的供求矛盾日益突出，目前，我國七大重點流域有機污染普遍，各流域干流有57.7%的斷面為三類水質，21.6%為四類水質，6.9%為五類水質，13.8%為五類以上水質；主要湖泊富養營化問題突出；城市地下水50%以上受到嚴重污染，流經城市的河流水質90%不符合飲用水水質標準；在今后相當長的時期內，水資源短缺、水污染嚴重仍將是我國水環境面臨的突出問題，同時也是制約我國經濟發展的一大瓶頸，要解決日益嚴峻的人水之爭，實現經濟、社會、環境效益的和諧統一，除了要借助于先進的科學技術手段，法律的協調、平衡與保障更是不可缺少的，在新的形式下，改變傳統的經濟發展模式，在節能減排的理念下，建立完善的水資源保護法律制度，是實現我國經濟可持續發展的重要保證。

一、節能減排的內涵與其對水資源保護的意義

資源節約型社會就是將節約的理念貫穿在生產、流通、消費等領域，并通過法律、行政、經濟等綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經濟和社會收益，從根本上改變大量生產、大量消費、大量廢棄的“苦役踏車”現象。資源節約型社會強調的是對資源、能源浪費的限制、控制，改粗放型經濟為集約型經濟，使社會轉變為具有最高的資源利用率和最大收益的循環型、可持續發展型社會。其核心是在保證人民群眾物質文化生活水平的改善和提高的前提下，最大限度的節約資源、能源，以盡可能小的資源消耗和環境成本，獲得盡可能大的經濟和社會效益，在經濟運行中實行資源和能源的減量化。而節能減排的指標是硬約束性指標，而且具有整體性與分解性。

而具體到水資源的保護，是指在生產和生活的全過程中，盡量減少水資源的利用、提高水資源的利用率和對廢水進行無害化處理，節能減排將水資源保護從傳統的“末端治理”引向“源頭治理”、“污染預防”，能夠起到事半功倍的功效，在中國這樣一個13億人口的大國，要解決水資源日益短缺、水污染日益嚴重的這一迫在眉睫的重大難題，必須走節能減排之路，建設節水型社會，目前，我國工業用水重復利用率只有60%，發達國家工業用水重復利用率一般在90%以上；我國萬元GDP用水量約為世界平均水平的4倍，是美國等先進國家的8倍。若2030年和2050年年全國廢污水再生利用率達到80%和95%，則污水再生量將達到680～850億m3和1000～1450億m3，將大大緩解未來我國水資源緊張狀況并改善環境。因此，要有效保護水資源，應將節能減排的理念貫穿于水資源保護立法，讓其成為被社會普遍接受、有效運轉的制度，為我國水資源的循環利用、經濟的可持續發展提供強有力的法制保障。

二、我國水資源保護法律制度的現狀及其缺陷

基于水在國民經濟和社會發展中的重要性，世界各國都非常重視水的法律保護，我國亦不例外，現有有關水資源保護、管理的法律、法規眾多，已基本形成了一個有水法律、行政法規、地方性法規和水利部等部門規章、地方政府規章和規范性文件組成的水法規體系，為水資源的保護管理及水利法制建設提供了良好的基礎，使各項水事活動基本實現有法可依。為適應社會及經濟發展，進一步緩解我國的水資源危機，2008年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會對《水污染防治法》進行了再次修訂，并于2008年6月1日開始實施，新法在加大政府責任、明確違法界限，強化有關制度、關注農業農村水污染防治、做好水污染事故應急處置及加大違法排污處罰力度等方面，都有一些新的剛性規定，擴大了處罰對象、提高了處罰標準，賦予了環保部門更多的處罰手段和權力，使我國水資源保護立法工作走上了一個新的高度。

然而，現行水資源保護法律制度，仍有與發展節能減排、建設節水型社會不相適應的一些問題所在。為了使我國水資源保護的法律制度更加完善，因此，我們有必要對現有的水資源保護不完善之處作出以下分析，以便利于我們找到更適合的法律對策，從而對水資源進行更加有效的保護，符合我國節能減排的價值觀念。

（一）水資源保護的法律體系存在缺陷

首先，要建設資源節約型社會，完成節能減排目標，只靠政府是不行的，節能減排指標的完成、資源節約型社會的建設最主要的主體是企業和社會公眾。但“十一五”節能減排的約束性指標卻不及于企業和公眾。它的缺失導致難以形成建設循環型社會的大背景，使得建設節水型社會所需的各類社會資源如法律保障、政策扶持等都難于獲取，從而陷入孤立無援的境地。因此，必須在《環保法》和《節能法》中采用一定的機制將節能減排固定成具體的法律義務。

其次，已有法律、法規缺乏節能減排理念。現行水資源保護法律、法規中，除新修訂的《水污染防治法》在立法上明確了可持續發展的目的外，其它法律、法規在立法理念上仍停留在“末端治理”的階段，沒有更多地從“源頭治理”出發，對于節約用水、污水再生利用等體現循環經濟理念的制度規定較少，因此多年來，我國水短缺、水污染一直沒有得到有效的控制。

（二）缺少與節能減排相契合的水資源保護制度

首先，目前的節水和污水再生利用制度存在諸多缺陷，節能減排的首要原則是減量化，因此，節水是水資源保護的首要環節，但我國有關節水的法律制度還比較薄弱，《水法》等國家和地方已頒布的法律文件，雖然對節水有所規定，然而對于浪費水的行為卻未規定任何法律責任，已有相關法律、法規偏重于末端治理，對于從源頭節水和減少水資源浪費規定甚少，有關推行節水技術的配套政策和措施不到位，節水標準體系不健全，在污水再生利用方面，目前我國尚未建立城市污水再生利用規劃制度，在城市建設規劃中，雖然進行了城市的供水及排水規劃，但在污水再生利用方面缺乏統一的規劃，由于相關法律沒有硬性規定以及沒有按照市場化進行運作，目前我國城市普遍存在污水集中處理滯后和中水利用率低的現象，使水資源危機日益嚴重。

其次，與節能減排配套的一系列水資源保護激勵機制尚未建立，例如，目前我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理，低價購買合法排污權的現象十分普遍。同時，我國目前尚未開征水資源稅，并未將水資源的環境價值計入經濟成本，企業運作的外部不經濟，仍然是導致水資源大量浪費和污染的關鍵因素。

（三）現有的水資源管理體制存在缺陷

目前，我國對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，對水資源污染控制采取分級和分部門的管理體制，這種管理體制存在較大缺陷。首先，現行的流域管理機構，其性質和權限都不足以實現綜合統一管理，并且相應的配套法規不健全，這十分不利于流域水資源的合理規劃和水污染的全面系統防治；其次，根據現行有關法律規定，環保部門對水環境保護工作實施統一監督管理，水利、城建、交通、市政等部門分工負責，但并未明確環保部門統一監督管理權和其他有關主管部門管理權之間的關系，這使得部門職能和利益交叉，不利于集中統一執法，造成執法不便，同時，水資源管理中的地方保護主義嚴重。

（四）社會公眾普遍欠缺對水資源保護的意識

雖然《水污染防治法》、《水法》等一些水資源保護的法律法規，其中涉及到對非持續消費的節制和對綠色消費的倡導，但目前我國還沒有一部關于規范消費活動和行為的法規。綠色消費是廣大社會公眾參與節能減排的消費行為規范，而我國的綠色消費起步較晚，還沒有成為人們的消費習慣，在水資源的利用和保護上，仍未擺脫天賜之資、取之不盡、用之不竭的傳統觀念，節水和對水的再生利用意識還比較淡薄，同時，公眾參與水資源、水環境保護的法定渠道還不多，這在很大程度上制約了我國建設節水型社會的進程。

三、完善我國水資源保護法律制度的建議

（一）進一步完善水資源保護的法律體系

1、構建節能減排的法律體系

針對我國環境問題日益嚴重、生態安全岌岌可危的客觀情況，應充分考慮我國國情，借鑒與吸收國外先進經驗成果，如可先行出臺《節能減排法》，對建立循環型社會遵循的宗旨及基本原則、可循環資源的循環和處置的原則以及對國家、企業和公眾在發展節能減排中的責任予以規定。在此基礎上，加快制定節能減排的單行法規和標準，如廢舊家電、電子產品、廢舊輪胎、建筑廢物、包裝廢物、農業廢物等資源化利用的法規和規章，對資源的回收、再生利用作出特殊的規定，加快完善節能減排的標準體系，如制定高耗能、高耗水及高污染行業市場準入標準，制定重點行業清潔生產評價標準和涉及節能減排的有關污染控制標準，推動循環型社會的形成，從而為落實科學發展觀、建設節水型社會提供良好的法制大背景。

2、完善現有水資源保護單行法規使其更加適應節能減排的價值觀念

修訂《水法》、《水土保持法》等單行法規的部分內容，在節能減排的理念下，突出“源頭治理”、節約用水，同時，根據建立循環型和節水型社會的要求，制定水資源再生利用的專門法規，例如制訂《資源再生利用管理條例》、《污水再生利用管理辦法》等，專項立法應對污水處理主體的市場準入制度、運營機制及相關法律責任作出具體規定，同時應建立健全各行業節約用水的國家、地方標準體系，制定高耗水及高污染行業市場準入標準，依法規范企業與個人節約用水、污水再生利用的法定義務，明確浪費水的法律責任。

(二)健全水資源保護制度

1、完善節水和污水再生利用制度

首先，要完善節水和污水再生利用規劃制度，污水再生利用應納入城市總體規劃和各類水資源利用規劃之中；其次，城市節約用水要真正落實“三同時、四到位”，即建設項目主體工程與節水設施同時設計、同時施工、同時投入使用；取水用水單位必須做到用水計劃到位、節水目標到位、節水措施到位和管水制度到位。最后，要盡快完善有關推行節水技術的配套優惠政策和措施，健全節約用水社會化服務體系，培育和發展節水產業。

2、建立節水和污水再生利用專項資金制度及健全水資源稅費制度

基金的收入來自國家財政撥款、環境稅費及企業和個人捐贈，對節水和污水再生利用重大科技攻關項目實行財政支持，對科研單位和企業在水資源節約、替代和循環利用等領域的研究開發活動給予資金傾斜，使節水和污水再生利用研究開發的資金風險社會化，有利于節水新技術、新產品的研究開發及推廣。

目前，我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理，低價購買合法排污權的現象十分普遍。因此，應在科學論證的基礎上，較大幅度地提高收費標準，使排污收費切實起到預防和控制水污染的作用。同時，應將水資源稅作為環境稅之一，盡快開征，以緩解日益突出的缺水問題，總之，采取國家實行環境稅，地方實行排污收費的雙軌制，將水資源的環境價值計入經濟成本，有利于遏制水資源浪費和減緩水環境污染。

（三）完善我國水資源管理體制

水資源管理體制是國家管理水資源的組織體系和權限劃分的基本制度，是合理開發、利用、節約和保護水資源以及防治水害，實現水資源可持續利用的組織保障，針對目前我國水資源管理體制存在的缺陷，要實現水資源的節約與循環再生，保護我國水環境，必須進一步改革和完善我國水資源管理體制，強化環境執法。目前，流域管理已是世界水資源管理的大趨勢，因此，應根據水資源的自身特點和我國的實際情況，借鑒一些國家水資源管理的通行做法和經驗，確立完善的流域管理體制，建議修改《水法》，由國家授權流域管理機構根據流域具體情況制定單行法，使流域管理機構的地位得到相應的提高并獲得立法權，以實現統一規劃、綜合決策、綜合治理。同時，為進一步強化環境行政部門的權威，應建立從中央到地方垂直管轄和監督、不隸屬當地政府主管的環境管理體制，在水資源管理和保護中，各級政府與各部門應配合環境行政部門的工作，這樣就能有效地制止地方與部門保護主義，增強環境行政執法的統一性和權威性，大大提高執法效能；最后，要強化水環境執法隊伍，不斷提高執法人員的節能減排意識，轉變傳統經濟觀念，更新知識結構和強化環保科技技能，加強水環境執法監督，提高執法力度。

（四）加強對社會公眾水資源保護的法律宣傳教育

公眾參與是我國建設節水型社會的關鍵環節，節能減排是環境友好型經濟，它的發展，除了政府、企業的努力，還需要廣大公眾的參與，《中國21世紀議程》強調“實現可持續發展目標，必須依靠公眾與社會團體的支持與參與”8因此，應進行廣泛的宣傳教育，要面向政府官員，強化其對相關法律、政策和理論的認識，使其樹立正確的節水和水資源的管理觀念，并自覺貫徹到決策中去；要面向公眾，使其了解水資源管理的重要意義和內容，形成自覺珍惜水、保護水、節約用水的社會風尚，以有利于各項水資源法律法規和管理措施的執行。同時，要拓寬公眾參與水資源保護的法律渠道，逐步建立公眾參與的機制與程序，形成以環境信息公開制度、信訪制度、聽證制度、環境影響評價制度和公益訴訟制度等為主要內容的公眾參與制度，將水資源保護納入公眾全方位、全過程的監督之下，使公眾能夠及時了解和獲取相應環境信息，并通過適當方式甚至公益訴訟來表達意愿和維護權利，從而實現對水資源保護的真正參與，推動我國建設節水型社會的進程。

1李鵬：《堅持開源和節能并舉努力建設節水型社會》，[J]，中國環境報，2001年3月24日第一版。

2韓德培，陳漢光：《環境保護法教程》，[M]，法律出版社，2005：214。

3馬軍：中國水危機[M]，中國環境出版社，1999：337。

4《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》。

5蔡守秋：《環境資源法教程》，[M]高等教育出版社,2004：280。

6第一條：為了防治水污染，保護和改善環境，保障飲用水安全，促進經濟社會全面協調可持續發展，制定本法。

7韓德培，陳漢光：《環境保護法教程》，[M]，法律出版社，2005：128。

8周珂：《環境法》，[M]中國人民大學出版社,2006：48。