政府在消防安全管理中的作用簡析

羅探賾 福建省莆田市城廂區消防大隊

政府在消防安全管理中的作用簡析

羅探賾 福建省莆田市城廂區消防大隊

本文分析了我國消防管理模式存在的政府職能發揮不足、消防安全責任不明確、體制不順的問題,結合我國國情和消防工作特點,提出了構建一個既“掌舵”又“劃槳”的、充滿競爭活力的、受效果驅動的、“企業行政”式的消防管理模式的改革思路。

政府;消防安全管理;改革

消防管理作為政府管理的一個重要方面,它給社會提供的是“公共消防安全產品”。這種“公共消防安全產品”要求以公開、公平、公正為形式,以自律、責任、監管為機制,以服務、指導、建設為內容,切實維護公民的消防安全權益。在我國目前嚴峻的消防安全形勢下,政府提供這種產品的方式和方法必須進行調整,本文將通過對我國現行消防制度的探討,構建新的消防管理模式。

一、消防安全管理存在問題及其原因分析

消防管理是指特定主體遵循火災發生發展規律,運用科學的原理和方法,合理有效地利用各種資源,發揮各種消防管理職能作用,為實現消防管理目標所進行的各種活動的總和。在我國,消防管理主要分兩個方面∶一方面是以公安消防機構為主體的管理活動,一方面是機關、團體、企業、事業單位按照消防法和相關的法律法規進行經常性地自檢自管的管理活動[1];消防管理作為國家社會公共安全管理系統中的一個子系統,要正常地運轉,就應該遵循管理的封閉原理,即是使管理系統內管理的手段構成一個封閉的回路 ,使系統具有執行、反饋和監督三種功能。根據管理學原理,當執行、監督、反饋三種職能由同一職能部門來承擔時,管理就不能形成封閉,因而這三個部門基本職能必須互相分離,使三個職能部門各行其是,各負其責,形成相互監督、相互制約的機制[2]。在當前體制下的我國消防管理機構幾乎是由公安消防部門完全行使了執行、監督、反饋三種職能,忙于“劃槳”,根本沒有時間與精力去“掌舵”。而消防管理社會面的擴大,消防管理涉及的行業多樣化、復雜化和企事業單位數量上的增加使得消防管理工作單純依靠消防部門已無法完成。再者,消防管理部門的直接管理使得公共消防服務領域被壟斷性地控制,破壞了人民群眾的自信心和自治能力,造成了公眾對消防管理部門的嚴重依賴心理。一方面是數量眾多的機關、企事業單位消防安全意識淡薄,責任不明確;一方面是消防警力嚴重不足,消防管理力量相當薄弱?？梢哉f,我國現有消防管理模式已經遠遠落后于社會經濟發展的需要。

(一)政府消防安全理念存在偏差,消防服務職能履行弱化。消防安全事件高發、頻發、多發的現狀,固然與經濟快速發展、社會急劇轉型和自然災害增多等客觀因素有關,但更多的是由于一些地方政府和有關部門對消防安全管理不重視,對預防火災的重要性認知不足等主觀因素所致。有些地方和部門在改革和發展決策過程中,缺乏應有的安全防患意識,不能正確協調好生產、建設與安全之間的關系,熱衷于直接管理和參與經濟建設,為了增加地方財政收入、提高經濟效益而形成經濟建設上的特權主義;一些地方政府領導對消防安全隱患充耳不聞、避而遠之,不愿或不敢直接面對消防安全工作,致使安全問題積重難返;甚至有些地方政府運用權力干預消防執法監督工作,以犧牲消防安全為代價,從而造成眾多消防安全隱患。凡此種種,導致有些地方政府忽視了公共服務事業發展,特別是在履行公共安全管理服務領域經常出現缺位、錯位和不到位等現象,消防工作沒有真正納入基層政府和相關組織的議事日程,鄉鎮消防專項規劃制定難度非常大;鄉鎮和街道辦事處一級的消防安全組織尚未建立,防火辦組織不健全,有的鄉鎮即使成立了相應的防火辦組織,也只是形同虛設,沒有真正履行起消防安全職責;落實新農村消防工作“四個基礎”(組織建設基礎、設施建設基礎、群防群治基礎、隊伍建設基礎)建設的情況更是不盡如人意。

(二)消防安全管理模式比較單一,消防產品多元化供給渠道缺失。在計劃經濟時期,我國曾一度形成了消防部門一家“替代式”、“包攬式”的消防安全管理模式。在消防安全管理領域,政府占有絕對的主體地位,幾乎承擔了全部的消防安全管理職能,社會各單位主體和個人對公安消防部門產生了嚴重的依賴思想,忽視消防安全的自我管理,普遍缺乏參與消防安全治理的意識和技能。隨著經濟轉軌和社會轉型的推進,當前我國政府在公共產品和服務的供給方面承受著不斷增長的巨大壓力。在消防安全服務領域,傳統的以政府為單一主體的治理模式已然不適應時代的要求和社會發展的需要。這種過分依靠政府掌握的權力資源,通過科層制的權力結構自上而下、由內到外地進行消防安全治理的方式,不僅在其外延和內涵上有很大的伸縮性和隨意性,而且在防火滅火、搶險救援等應對突發事件上也容易陷入“獨木難支”的困境。同時,受制于傳統政府強制性、支配性的行政慣性,社會力量的發育發展以及社會自我調控能力的建設出現嚴重遲滯。

(三)重救輕防,消防安全治理機制相對滯后。毋庸諱言,目前消防安全治理基本上還處于被動的應急階段,重應急救援,輕事前預防和善后處理工作。世界銀行早在《世界發展報告》中曾指出,發展中國家重視準備和及時做出反應——保證應付危機情況的資源充足并隨時聽從調遣,以及在緊急情況發生后,資源能夠得到迅速發送和有效利用;發達國家則越來越重視減少或化解災害的影響。[3]這一論斷表明了包括中國在內的廣大發展中國家重視突發公共事件的現場應急處理,忽視風險的預防和事后影響的化解。《消防法》明確規定消防部隊的具體任務是“消”和“防”,重點在于“防”,但事實上現階段的消防服務偏重于應急管理,即滅火和參加各種搶險救援行動,在防火監督檢查方面的力度還不夠強、不夠深入,缺乏積極主動性,基本上還處于“以任務完成工作”的階段。公共安全管理是一項復雜的系統工程,其核心是要有一套行之有效的管理機制。但現實情況表明,許多地方的消防安全治理機制明顯滯后。我國消防部門受到雙重體制的領導,體制的不順往往造成消防工作不順暢,消防官兵在實際工作中往往處于比較尷尬的局面。由于政府、相關部門的消防管理責任不清,遇事相互推諉,致使政府和相關部門在消防管理和服務職能弱化,長期以來形成的消防部門唱“獨角戲”的局面仍難以改變。現有的消防安全管理系統中的預防機制和善后處理機制不夠健全,與成熟的公共安全管理還存在相當大的距離。

(四)消防監管體系建設不到位,消防安全責任難以落實。受雙重領導體制的影響,消防部門有些單位同時受到多個部門的領導和監管,而相關部門監管又不協調,致使多頭監管、 重復監管的現象依然存在。在利益的驅使下,消防監管從義務性的工作變成了一種互相爭奪的資源。當監管有利可圖,政府各相關部門之間爭權奪利,當問題棘手又無利可圖時,或者出現安全問題時,部門之間互相推諉扯皮,推卸責任。這種無序的、紊亂的監管體制必然使消防監管不能發揮應有的效用。同時,消防安全監督的長效機制落實缺乏力度,火災隱患監督整改工作面臨壓力較大?；馂碾[患舉報、公示、政府掛牌督辦、部門聯合執法等長效機制還不夠健全,隱患整改措施難以落實,整治成效難以鞏固,整治工作尚未形成強大合力。與此同時,消防安全責任追究和考評機制不健全。在企業改制、經濟轉軌的過程中,一些企業和單位未能正確處理好經濟與安全、生產與安全、效益與安全等之間的關系。沒有建立切實可行的逐級消防安全責任制和崗位安全責任制,有的單位建立了制度,但不抓落實,形同虛設。[4]雖然《消防法》規定消防工作實行“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責”的消防安全責任機制,但是相應主體的責任沒有明晰化、責任追究體系沒有詳細化,也沒有建立定期組織考評政府和相關部門消防安全職責落實情況的機制。致使相當部分政府和企事業單位的消防安全責任只停留在書面簽訂階段,“以文件貫徹文件,以會議落實會議”的現象比較普遍,一旦出現消防安全問題,首當其沖的往往是消防部門,相關的責任當事人卻得不到應有的懲罰,從而導致火災隱患治理責任不能切實有效地落實。

二、完善消防管理模式的思路

我國消防管理作為政府管理的一個方面,提供的是“公共消防安全產品”,根據我國目前的消防管理現狀可以看出,盡管在改革中取得了一定的成績,但是依然有必要進行很大程度上的調整。

(一)既“掌舵”又“劃槳”的消防管理模式。政府應該把精神集中在“掌舵”而不是“劃槳”上。然而由于消防的專業性和權威性以及我國特定的政治制度和政府管理模式要求政府在履行消防管理職責時,不僅要“掌舵”,也要提供相當程度的服務,這是由我國國情決定的。在我國目前的消防模式中,政府消防職能部門一方面要負責全國、本地區、本轄區消防管理的行政立法以及制定宏觀的決策規劃;另一方面,消防管理部門一手要直接具體地對建筑防火設計的審核、驗收以及火災調查等等活動進行管理,一手又要監督消防管理相對人對其內部的消防管理活動,工作量大,責任很重。要想取得更好的消防管理效果,就要求政府職能部門更好地協調配置社會各方面的消防力量和資源。美國著名的管理學家、目標管理的創始人德魯克早就注意到,成功地組織都是將高層管理與基層運行分離,以便讓“高層管理集中精力于決策和導航”[5]。然而在我國目前的條件下,社會的消防意識不強,公民整體消防安全知識水平低下,消防專業人員奇缺,這種情況決定了我國政府消防職能部門還不得不承擔起相當繁重的“劃槳”任務。根據我國的消防管理狀況 ,政府消防職能部門大可以將建筑工程消防設計審核(以下簡稱“建審”)的權力下放給設計院或者其他中介機構,并且委托他們進行施工期間的消防安全檢查;賦予企業專職消防隊、安全生產部門和社區管理部門日常消防監督管理的權力,鼓勵上述部門聘用消防部隊轉業干部等專業人員,利用他們專業性強、業務知識經驗豐富的特長在一定區域內開展經常性工作;火災損失核定和消防安全宣傳教育等工作也可以下放給保險公司和社區組織。而將重心放在負責全國、本地區、本轄區消防管理的行政立法以及制定宏觀的決策規劃、監督和檢查上述民間機構履行消防管理職能。但是由于消防工作的特殊性,政府消防職能部門不得不履行大量的服務職能,比如建筑工程消防驗收和火災事故調查、消防監督檢查等專業性強、責任重大的位、施工單位、工程監理單位的消防責任主體意識,促進其自覺遵守國家工程建設消防技術標準,認真履行消防安全責任,確保建設工程消防設計、施工質量。從一定程度上使消防部門從“劃槳者”向“掌舵者”的角色轉換邁進了一大步。消防管理部門應該是由目標驅使的,它的工作成績如何,在于其工作成果,在于整個社會的消防形勢是否好轉,而不在于其檢查了多少家單位、下發了多少份責令改正通知書。不過隨著社會消防意識的提高、整體消防安全狀況的改善,政府消防職能部門可以在未來逐步將被迫履行的“劃槳”職能完全下放而僅僅從“掌舵”的高度去把握消防管理工作的關鍵。所以,要想取得較好的消防管理效果,就必須注意把握好“掌舵”與“劃槳”兩者之間的“度”。

(二)充滿競爭活力的消防管理模式。引入競爭機制不但能夠提高效率,還能夠提高管理者的工作士氣,因為當一個人通過競爭取得的成績的時候,即獲得了公眾的認可。消防管理工作可以從兩個方面引入競爭機制∶其一,消防管理職能部門可以將建審的權力移交給設計院等贏利性部門或中介機構,將火災損失核定、消防安全宣傳教育、消防日常監督管理等工作交給社區以及其他的非營利性機構,在下放權力過程中以各種不同的形式引入,包括讓贏利機構彼此競爭,讓贏利機構和非營利機構競爭,甚至在非營利機構之中引入競爭。移交可以采取兩種形式∶一種是承包一定時間、一定區域內所有的建筑工程消防審核工作,另一種是以招標會等形式承包某個大型建設項目的建審工作,以契約的方式規范他們的權利和義務,政府投入一定經費,以量化等方式對其工作狀況進行考核,視考核成績決定其履行契約的能力。其二,在消防管理部門內部構建競爭機制,通過定職定責和一定的考核方法、獎懲機制,使消防管理部門更有活力。然而競爭機制也有其先天缺陷,首先是機構將可能會過于臃腫,因為需要很多有經驗的人去監督實施契約的簽訂和履行;而契約的簽訂很有可能滋生腐敗。在《重塑政府》一書中,戴維·奧斯本為我們在避免競爭中的腐敗提出了5點建議∶(1)競標應該是真正的競爭;(2)競爭以關于費用和表現質量的確實資訊為基礎;(3)契約簽訂者應該被認真的監督;(4)建立一個相對獨立的機構監督這項工作;(5)政府要創造確保質量和監管服務的市場準則。

(三)效果驅使型的消防管理模式。效果驅使型是相對于程序驅使型來說的,就是根據消防管理的實際任務執行的情況、結果和成績來決定人事、預算以及獎懲情況。在傳統的程序驅使型的消防管理模式中,規則通過管理、預算、人事、征購以及賬目被嵌入進規則驅使系統,結果導致浪費時間及低效率。而效果驅使型的消防管理模式賦予工作人員以自由去完成使命,這樣就使系統更有能力,更有效率,更具有革新性和彈性。比如我國曾經在全國范圍內展開了針對網吧的專項治理整頓。然而,我國各個地區的經濟狀況和消防安全條件差距很大,有的地區網吧安全條件本身就很好,有的地區則干脆沒有網吧。從政府重塑理論的角度來說,全國性網吧專項治理整頓工作是程序驅使的,講求的是一種嚴格按照自上而下的規則來完成使命。效果驅使型的消防管理模式應該是有彈性、有創造性的。比如某地網吧發生了重特大火災,全國各地的消防管理部門應該對各自轄區內的網吧進行消防安全檢查,如果確有需要的話,才開展有針對性的專項治理整頓工作。效果還驅使著新的激勵系統的出臺。消防管理部門給社會提供的是“公共消防安全產品”,它的績效評估不能以經濟效益為標準,而應以它的社會效益為評價標準。因此他的實際績效評估應以社會各方面 (組織、個人、社團)共同進行,火災損失統計是其中一個方面,但是新聞輿論，民意測驗、問卷調查等評估方式對消防管理的實際績效確定也起著決定性的作用。所以說,要建立一個效果驅使型的消防管理模式就要建立一個完善的績效評估體系,包括消防管理部門所提供的“公共消防安全產品”的數量、質量與成本。這些評估的指標主要有火災起數、傷亡人數、火災隱患整改率、火災調查成功率、群眾投訴情況、行政復議、行政訴訟數量、民意測驗結果等等。要落實這個績效評估體系,消防管理部門可以采用各種各樣的獎懲措施∶消防管理人員職務的晉升;榮譽稱號的授予;工資、報酬的提高等等。實際績效管理法——全員質量管理,即將消防安全總體目標進行層層分解落實,要求各部門領導和每一個消防安全管理人形成一個完善的目標體系,并把對該目標的完成情況作為各部門或個人考核的依據。

[1]王獻忠.對當前建立和完善消防監督管理法律制度的思考 [ J ]. 武警學院學報, 2004, (1) .

[2]高衛東,畢明. 淺談消防監督管理模式的變革 [ J ]. 云南消防,2009, (5) .

[3] TheWorld Bank . W orld Developm ent Report (2000/2001) .Beijing: Chinese Financial and Economic Press, 2001P171

[4]杜蘭萍.建立健全社會消防安全管理機制勢在必行 [ J ].中國消防 , 2009(5) .

[5]白鳳領,高錦田,彭瑞章. 對消防監督管理制度改革的思考 [ J ]. 武警學院學報, 2010, (5) .

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.21.061