火災事故調查中行政不作為行為的救濟實效性探討

毛杰

玉溪市公安消防支隊 653311

火災事故調查中行政不作為行為的救濟實效性探討

毛杰

玉溪市公安消防支隊 653311

本文以火災事故調查的一例行政不作為案例出發，結合當前火災事故調查工作中的實際情況，深入探討目前我國行政機關行政不作為救濟的實際效果，以公安消防機構火災事故調查為例，分析當前我國行政機關救濟的實效性，指出當前行政不作為在實際救濟過程中不足，提出了對于行政不作為救濟的一些看法和思考。

行政不作為；火災事故調查；救濟

引言

公民對消防機關火災事故調查中執法中不作為問題的投訴日趨增多，有關公安消防機構行政不作為的行政訴訟也日益增加，消防行政執法中的不作為不僅侵害了公民、法人和其他組織的合法權益，還損壞了公安消防機構的形象。消防行政不作為的存在必然會使公共利益和個人利益受到損害，但是站在公民和行政相對人的角度看，目前我國對于行政不作為的救濟途徑是否就能最大限度的挽回相對人的其利益？消防行政救濟的實效是否真的符合實際情況？

以下是某地公安消防機構關于一起消防行政不作為的案例：2005年初，某地一民房發生火災，公安消防部隊到場將火撲滅。經調查，火災燒毀房屋2間，起火部位位于該地村民自發組織的佛教協會活動用房，火勢由該屋蔓延將張某家房屋燒毀，張某火災直接財產損失11000元。火災現場燒毀嚴重，經公安消防機構調查認定火災原因不明。由于火災損失小，公安消防機構未簽發《火災原因認定書》和《火災事故責任認定書》。2006年年初，張某要求佛教協會賠償其損失，當地派出所進行調解未果。張某于2006年6月委托律師王某，對佛教協會提起民事訴訟，要求佛教協會進行賠償，當地法院以佛教協會不具備法人資格駁回，不予受理，訴訟花費律師費3000余元。2006年7月張某再次委托律師王某以佛教協會7名主要成員為被告向當地法院提起民事訴訟，由于缺乏公安消防機構的火災原因認定等證據，一審法院以證據不足判原告敗訴，此次訴訟張某花費律師費3000余元，訴訟費3000余元。張某不服，向當地中級人民法院提起上訴，二審維持原判，張某二審花費訴訟費3000余元，律師費4000余元。2007年年初，原告張某準備提起行政訴訟，以行政不作為起訴該地公安消防機構。

假設原告提起訴訟，法院可能會以原告缺乏向公安消防機構申請為由不予受理，或責令消防機構在一定時限內做出火災原因認定。由于《消防法》中對火災事故調查未規定明確的時間限制，公安消防機構在接到法院通知后，再經過一段時間調查后作出火災原因不明的認定。原告通過行政救濟程序，申請當地消防機構的上級主管機關進行重新認定，重新認定維持原認定結果。此時，如張某不服，只能再提起行政訴訟，起訴公安消防機構。

現在來分析一下原告的訴訟成本，原告張某民事訴訟過程花費律師費及訴訟費1.6萬元，火災損失1.1萬元。其后的司法救濟程序預計花費律師費及訴訟費用至少2萬元，總計該起案件花費接近5萬元，其中還不包括原告個人因為訴訟耽誤的時間，花去的人力物力等成本。其實本案主要矛盾在于公安消防機構的行政不作為。假設最后張某行政訴訟勝訴，獲得賠償不會超過1萬元，佛教協會對其民事賠償也不會超過其損失很多，與其花費的5萬元費用及訴訟期間3年以上的時間相比，張某在整個訴訟過程中的花費遠超過火災損失。

消防行政不作為或消防行政亂作為的救濟途徑主要包括火災原因、火災事故責任重新認定及行政訴訟兩種，設立的初衷本是為保護行政相對人的權益，但實際情況卻并未達到預期的目的，由此引發出一系列的問題：消防行政不作為的救濟途徑是否太窄？目前我國對于消防行政不作為的行政救濟的實效究竟有多大？

一、行政復議對行政不作為行為的救濟

（一）行政復議法律依據

我國《行政復議法》第1條規定:“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,保護公民、法人或者其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法。”可見,行政復議制度的建立,使得公民、法人或者其他組織的合法權益在受到行政機關具體行政行為侵犯時,可以通過行政復議途徑得到及時的救濟。《行政復議法》規定了三種依申請而產生的具體行政不作為可以申請行政復議。《行政復議法》第6條規定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他組織,可以依照本法申請行政復議: ……(八)認為符合法定條件,申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書,或者申請行政機關審批、登記有關事項,行政機關沒有依法辦理的; (九) 申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的; (十) 申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費,行政機關沒有依法發放的。”雖然《行政復議法》中有此類規定，但是由于火災原因、火災事故責任認定采用的是重新認定程序，雖然類似于行政復議，但由于火災原因、火災事故責任認定這種消防行政行為的特殊性，《行政復議法》中的規定對消防行政不作為在現實中很難適用。

（二）火災原因和火災事故責任重新認定在火災事故調查處理中的實效性

火災原因和火災事故責任重新認定是上級消防機構對下級消防機構行政行為的一種審查,是消防機構內部的自我約束。在火災事故調查中則具體表現為火災事故原因重新認定、火災責任重新認定和火災直接財產損失重新核定等。但是由于該救濟途徑是行政機關內部行為，在目前我國消防機構處理火災事故過程中，很多疑難火災、重特大火災的調查工作已經由上級消防機構負責，本級消防機構進行協助和配合。因而，此類火災的重新認定或火災直接財產損失復核一般是維持原認定或復核結果。此外，由于執行重新認定機構即原事故調查成員，實際就是第一次認定中的參與者，重新認定機構無法履行其審查監督職能，故很難保證行政救濟的完全實現。

二、行政訴訟對行政不作為行為的救濟

（一）行政訴訟對行政不作為的救濟依據

我國憲法第四十一條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”、“對于公民的申訴、控告或者檢舉有關國家機關必須查明事實,負責處理” 。憲法還規定:“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利”。憲法的上述規定中,“國家機關”也包括行政機關,“違法失職行為”也包括了行政不作為行為。《行政訴訟法》對行政不作為救濟做出了相應的規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟: ……(四)認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照,行政機關拒絕頒發或不予答復的; (五)申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責,行政機關拒絕履行或不予答復的; (六)認為行政機關沒有依法發給撫恤金的”。

（二） 目前行政訴訟法對行政不作為救濟的缺陷

筆者認為將行政機關如拒絕頒發許可證和執照,拒絕履行保護人身權、財產權的法定職責等“拒絕行為”納入行政不作為范圍有欠妥之處。行政不作為應當僅指程序上的不為,即在程序上消極地不予答復或拖延履行。而“拒絕行為”應屬于實體上的不作為,它是由行政機關對相對人的申請進行審查后,認為申請不符合法定條件而做出的否定申請人申請的行為,如不予頒發許可證等。顯然它已表現出積極的行為狀態或方式,只不過行為的結果是否定的,因此它只能看作是一種否定性作為,而不能理解為是行政不作為。此外,將行政“拒絕行為”視為不履行法定職責,納入不作為行政案件范圍,必然給人民法院的行政審判帶來困難。因為，對行政機關被訴的不履行法定職責的行為,如不予答復行為,法院按照合法性審查原則,應當審查行政機關不答復相對人的申請是否有法律依據,是否確實沒有答復等等。而拒絕頒發許可證之類明示拒絕相對人申請要求的具體行政行為,是行政機關對相對人的申請審查后做出的決定,起碼在程序上、形式上已履行了自己的職責。在此基礎上,法院要裁判的是維持還是撤銷被告的拒絕行為,要不要判決被告重新做出具體行政行為是很矛盾的。所以，從法院司法審查的內容和裁判結果上說,也不宜將行政機關的拒絕行為劃入行政不作為之列。

行政不作為的救濟范圍規定得過于狹小。《行政訴訟法》將行政不作為僅局限于侵害個人利益的行政不作為,而不包括侵害公共利益的行政不作為;僅局限于具體行政不作為,而不包括抽象行政不作為,這一規定有欠妥當。它把行政不作為的救濟局限在狹小范圍,不能滿足實踐的需求,不能切實保護各方面的利益,不能使行政不作為得到有效的法律救濟。

（三）行政訴訟在火災事故調查處理中的實效性

1.法律法規不健全對消防行政訴訟實效的影響

行政不作為違法是指行政主體負有法定作為義務,有能力履行而在法定期限內不履行的行為及狀態。具有以下特點：

（1）行政不作為違法的主體必須是行政主體。

（2）行政不作為違法主體必須負有法定行政作為義務。

（3）行政主體是有能力履行作為義務而不履行。

（4）行政主體不作為違法是超過法定期限不作為。

從行政訴訟的構成要件來看，對于強調行政主體不作為違法是超過法定期限不作為，但是由于我國現階段法律法規不健全，對于行政不作為的法律界定就有不妥。《消防法》及相關規章對火災事故調查處理中的規定雖然明確規定火災事故調查的時間，但具體執法過程中仍不能避免通過增加鑒定次數等情況對火災事故調查結案時間的延長，一定數量的火災事故調查中該情況就有可能成為消防機構拖延做出具體消防行政作為的方法，從而影響行政訴訟，增加訴訟難度。

2.行政訴訟成本對于行政不作為行為救濟的影響

行政訴訟作為行政不作為的救濟途徑，對于行政相對人來說，是行政相對人最后選擇的救濟途徑，換句話說是其他方式無法達到目的才進行行政訴訟。作為行政訴訟，必然產生一系列的訴訟費、律師費，同時還消耗行政相對人的時間、精力等人力物力成本，很多時候就算勝訴，得到的國家賠償是按照其損失進行，而這樣的賠償往往不高。在整個訴訟過程中，所產生的訴訟成本很可能遠高于獲得的賠償。在一般火災事故的調查處理中，對于經濟損失不大的火災由于行政不作為造成損失，若行政相對人采取先進行重新認定程序，再行政訴訟，其過程不但耗時，而且產生的訴訟等費用很可能超過火災事故對其造成的損失，同時還要承擔訴訟風險。所以行政相對人一般不會優先選擇該救濟途徑，但是一旦進入訴訟程序，由于各種費用的支付，這筆費用將驅使其將訴訟進行到底。這一過程中，若行政相對人出現經濟拮據的情況，必然采取借貸等手段支撐訴訟的順利進行，甚至會出現被訴訟費用拖累，影響其生計的可能。

故，筆者認為，法律法規不健全、消防行政不作為救濟途徑過窄是制約我國消防行政不作為救濟實效的主要原因之一。消防行政不作為這一行為缺乏有效的救濟，對消防行政相對人將造成極大的影響，對消防行政機關的形象也是極大的損害。因此，探究新的消防行政不作為救濟途徑及對策，預防和減少消防行政不作為行為的發生是當前行政機關必須解決的重點問題，也是當前消防機構應當著重思考的重點問題。

三、完善消防行政不作為救濟的幾點設想

研究如何完善消防行政不作為行為的救濟措施,首先應當解決為何完善行政不作為的救濟，最大限度地保護消防行政相對人的合法權益,監督消防行政主體依法履行作為義務。因此,如何完善消防行政不作為的救濟應當從四個方面考慮,一是擴大消防行政不作為救濟的范圍,盡可能全面保護相對人的權益;二是確定消防行政主體，即各級消防機構對消防行政不作為進行賠償的責任制度,明確該賠償為懲罰性賠償，以彌補行政相對人因消防行政不作為及救濟不力所造成的損害。三是完善消防部門內部監督機制及內部救濟機制，節約人力物力。四是建立新的救濟途徑，保證弱勢行政相對人能夠得到行政救濟。

（一）擴大消防行政不作為的救濟范圍

《行政訴訟法》對行政不作為行為和消防行政不作為行為的救濟范圍規定得過于狹窄,不能滿足實踐需要,不能完全保護相對人的合法權益,因此必須予以擴充。

(1) 將侵害公共利益的消防行政不作為納入救濟范圍。損害個人或公共利益的消防行政不作為主要依賴于行政監督來約束和糾正,有必要將其納入行政復議和行政訴訟的范圍,從而使行政相對人得到有效的法律救濟。只有這樣才能切實、全面地保障行政相對人的合法權益,實現消防依法行政。

(2)將抽象的消防行政不作為納入救濟范圍。《行政法》應當廢除或者修改已喪失合法基礎和根據的行政法規和規章,并在公安消防機構予以拒絕時,允許行政相對人提起行政訴訟,通過司法權的監督作用,督促公安消防機構行使自己應該行使的行政職權。

（二）對消防行政不作為負賠償責任明確為懲罰性賠償

國家是否對消防行政不作為給公民、法人及其他組織的合法權益造成損害承擔賠償責任,司法界和理論界意見不一。將消防行政不作為納入國家賠償范圍不僅有其現實基礎,而且也是十分必要的。同時，由于消防行政不作為對行政相對人產生的損害不僅僅是單純的行政不作為事件造成的損失，為有效遏止行政不作為的發生，最大限度保護受害人的權益，筆者認為應當在法律中明確國家對行政不作為的賠償責任，并將這種賠償確定為懲罰性賠償，有效保護行政相對人的權益。

（三）調整消防法律法規中的不足，提高救濟效率

現有的消防法律法規對于火災事故調查存在一些漏洞和不足，主要有以下幾個方面：

一是消防法沒有規定火災事故調查的期限，導致一些公安消防機構拖延履行職責，侵害當事人的合法權益。應當在消防法中設置火災事故調查結束后公安消防機構作出火災原因認定及火災責任認定的期限，防止公安消防機構無限期的拖延認定時間，影響救濟效率。

二是公安部仍堅持火災原因認定和火災事故責任認定的不可訴性，公安部于2003年出臺的《批復》否定了當事人對火災責任認定不服有提起行政訴訟的權利，影響了行政相對人的救濟效率。公安部的這個《批復》和《火災事故調查規定》與行政訴訟法是相沖突的，屬越權的解釋和規章。根據解決法律沖突的一般原則和《立法法》的相關規定，上位階的法規的效力高于下位階的法規的效力，因此在此應優先適用行政訴訟法的規定。

三是公安部第37號令《火災事故調查規定》不完夠完善。《火災事故調查規定》第二十四條規定《火災原因認定書》自作出后七日內送達有關當事人，第二十八條規定《火災事故責任書》自作出后七日內送達有關當事人，但是沒有規定制作這兩種法律文書的時限，而且對“當事人”也沒有明確的解釋，造成這兩種法律文書下達時因火災受到損失的人未必就一定能拿到《火災原因認定書》、《火災事故責任書》，影響其索賠或民事訴訟時的效率。另外，《火災事故調查規定》對火災損失核定的規定不夠完善，火災損失統計、核定應該劃為公安消防機構的義務和必做工作。

以上這些不足，嚴重影響了對于消防行政不作為進行救濟的效率，只有調整或修改現有的消防法律法規，才能保證救濟的實效性，更有效的保護行政相對人的權益。

（四）建立新救濟途徑，將重新認定納入行政復議范圍

建立行政不作為救濟的新途徑能有效解決行政不作為急救途徑過于單一的情況。當務之急引進新的救濟途徑，建立健全相關法律法規及程序，拓寬行政不作為的救濟途徑，最大限度保護行政相對人的權益。

目前，重新認定程序在促進消防機構依法行政、節約國家資源、維護公民合法權益等方面發揮了有益作用，雖然其實效性還是難以與行政復議、行政訴訟相比的，若能將重新認定納入行政復議范圍將使現有的重新認定具有行政復議的法律效力，受法律制約，使重新認定更加有效、公正；同時，也擴寬了救濟途徑，減少不必要的訴訟成本，直接、迅速的解決問題，從而保護行政相對人的利益。

結束語

“有救濟而無實效，即非救濟”。提高行政不作為內部救濟的實效，是各級消防機構在依法行政過程中應當重視解決的一個重要問題，也是當前消防機構火災事故調查等執法活動中面臨的現實問題，只有將這一問題有效解決，從救濟的實效性考慮，完善救濟制度，才能真正做到“執法為民”。

[1]宋新國.略論內部行政救濟[J].行政與法.2002（10），第38頁

[2]康琳娜.論行政不作為的救濟[J].黑龍江社會與科學.2004（4），第15頁

[3]賈亞莉.淺論行政不作為的遏制及救濟方式[J].商洛師范專科學校學報.2005（2），第58頁

[4]郭麗，嚴春銀.公安行政不作為原因新探及對策[J].公安法制研究.2006（2），第13頁

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.11.089