《行政強制法》的制度創新

■ 潘 波

2011年6月30日，第十一屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過《中華人民共和國行政強制法》，將于2012年1月1日起施行。《行政強制法》是繼《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政許可法》之后又一部規范政府共同行為的重要法律，對進一步保障和監督行政機關嚴格依法行政，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，具有重大意義。《行政強制法》在總結執法實踐經驗的基礎上，對行政強制制度作了諸多創新。

(一)行政強制設定權

長期以來，有關行政強制的規定分布在數十部單行法律、數百部行政法規、數以千計的地方性法規、規章以及大量規范性文件中。由于缺乏統一的設定標準，導致行政強制實踐中執法主體過多，強制權濫用、亂用的現象比較突出。在總結以往制度和經驗的基礎上，《行政強制法》對行政強制的設定權作了規范。與《行政處罰法》中行政處罰權可以由法律、法規、規章設定，《行政許可法》中行政許可權可以由法律、法規、省級政府規章、國務院決定設定相比，《行政強制法》對行政強制權設定的要求更加嚴格。例如，行政強制措施只能由法律、行政法規和地方性法規設定，法律、法規以外的其他規范性文件一律不得設定行政強制措施。行政強制執行只能由法律設定，法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。如此嚴格地規定行政強制設定權，目的就在于從源頭上規范行政強制權，從根本上解決實踐中存在的“散”、“亂”、“軟”問題。《行政強制法》還規定了行政強制設定前的聽證、論證制度以及法律法規實施后的評估制度。通過發揚民主，在立法過程中對行政強制設定進行聽證、論證，目的在于全面準確把握設定行政強制的必要性和可行性，作出科學合理的決策，增強設定行政強制的嚴肅性，提高立法質量。設定行政強制的法律、法規施行后，設定機關和實施機關可以通過績效分析評估等方法，及時發現行政強制設定存在的缺陷，修改或者廢止有關規定，使行政強制設定適應實踐發展的要求。

(二)行政強制實施主體

在行政執法實踐中，一些不具備執法主體資格的組織往往被隨意授權或委托執法，一些不具備執法資格的人員上崗執法的現象也時有發生。這些現象都嚴重侵犯了當事人的合法權益，也損害了政府的公信力。為解決此類問題，《行政強制法》對行政強制實施主體的資格作了明確規定，即行政強制措施由法律、法規規定的行政機關實施，不得委托；行政強制執行由具有行政強制執行權的行政機關實施或者由行政機關申請人民法院實施；法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內以自己的名義實施行政強制。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。《行政強制法》還參考借鑒了實踐中比較成熟的相對集中行政處罰權制度和相對集中行政許可權制度，明確規定了相對集中強制權制度，即“依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。”這項規定賦予享有相對集中行政處罰權的行政機關同時享有相對集中行政強制權，有利于促進行政執法權的銜接與統一，提高行政執法效率，更好地維護公共利益和社會秩序。

(三)行政強制措施的實施程序

用嚴密的程序來約束行政強制執法工作，是《行政強制法》的重要目的。《行政強制法》規定的行政強制措施實施程序，比較具體地體現了正當法律程序原則對行政權力運行的要求。例如，行政強制措施實施前須向行政機關負責人報告并經批準；由兩名以上行政執法人員實施；出示執法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑等。為防止行政機關隨意擴大執法范圍，杜絕濫用、亂用強制措施權，《行政強制法》還確認了“目的與手段相適當”的比例原則，要求執法機關查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。當事人的場所、設施或者財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。這些程序進一步規范了行政強制措施權的實施，維護了當事人的合法權益。

(四)行政強制執行制度

對于行政機關實施的行政強制執行，《行政強制法》明確了催告、聽取意見、決定、實施強制執行、執行中止或執行完畢等具體步驟，并規定了許多蘊含科學理性和人文關懷的制度。例如，針對一些執法機關和執法人員不提前告知、催告當事人履行義務，而習慣于“突然襲擊”的執法方式，《行政強制法》要求行政機關作出強制執行決定前，應當以書面形式催告當事人履行義務。針對近年來屢次被曝光的“天價”滯納金現象，《行政強制法》要求行政機關在實施加處罰款或者滯納金等措施時，應當將加處罰款或者滯納金的標準告知當事人，加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額。為杜絕野蠻執法，保障當事人的生活免受公權力過度干擾，維持其人格尊嚴和基本生活條件，《行政強制法》要求，除緊急情況外，行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行。行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。《行政強制法》的這些規定，都積極回應了近年來發生的諸多社會熱點問題，并努力通過制度的完善來解決這些問題。同時，《行政強制法》還進一步確認并細化了《行政訴訟法》所確立的行政非訴執行制度。即當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以依法申請人民法院強制執行。由地位相對超脫的人民法院審查行政機關的強制執行申請，判斷行政決定的合法性并裁定是否予以執行，可以在一定程度上降低甚至完全避免行政強制執行中的非理性因素，切實保障當事人的合法權益。

（五）當事人權利保障制度

行政強制的目的不是強化行政強制，而是盡量減少行政強制的實施，因而《行政強制法》在制度設計上體現了教育與強制相結合的精神，盡可能保障當事人的合法權益。例如，《行政強制法》規定，實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。此外，法律還為當事人自行拆除違法建筑預留了余地。對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。另一方面，《行政強制法》為公民、法人或者其他組織面對行政強制權的影響提供了全面的救濟途徑。例如，公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。行政機關強制執行過程中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償。此外，《行政強制法》還加強了對行政機關實施行政強制的監督，對行政機關及其工作人員違法實施行政強制應當承擔的法律責任作了明確規定。

《行政強制法》的制定實施，是建設社會主義法治國家和法治政府的一件大事，也是各級政府尤其是基層政府深入推進依法行政的重要契機。《行政強制法》從頒布到實施有半年的準備時間，各級政府和部門應當積極行動起來，努力做好實施前的準備工作。重點是加強對行政機關工作人員尤其是一線執法人員的培訓，使其全面掌握法律規定，領會精神實質，切實提高執法水平。同時，要通過報刊、電視、網絡等渠道，在全社會廣泛深入宣傳《行政強制法》，使其成為人民群眾維護自身合法權益、監督行政機關依法履行職責的制度依據，確保《行政強制法》全面正確實施。