煤炭應急儲備立法探討

朱喜洋

（煤炭信息研究院，北京市朝陽區，100029）

煤炭應急儲備立法探討

朱喜洋

（煤炭信息研究院，北京市朝陽區，100029）

煤炭應急儲備亟需立法規范，應及時確立社會性、市場化、效率效能、安全環保等原則，建立健全儲備監管、儲備評估、現貨輪庫等制度。煤炭應急儲備立法應注重與能源儲備立法的銜接，采用中央立法與地方立法相結合、法規規章與標準規范相結合的模式。

煤炭應急儲備 立法 原則 制度

隨著風險社會理論和應急管理實踐的發展，煤炭應急儲備日益受到社會關注。繼湖北、山東等多省籌備開展煤炭應急儲備工作后，2011年國家確定神華等10家大型煤炭、電力企業和秦皇島港等8個港口企業成為首批煤炭應急儲備點。初步建立起來的煤炭應急儲備迫切需要制定應急儲備相關立法，為其法制化運作提供制度保障。

1 立法必要性

煤炭應急儲備，即煤炭現貨儲備，是指政府或企業在煤炭重要集散地、關鍵運輸樞紐等儲備現貨煤炭，用于應對煤炭供應中斷或嚴重不足等緊急狀況，增強突發事件狀態下的煤炭供應保障能力。結合我國當前煤炭、能源法制發展狀況，及時制定煤炭應急儲備相關法律法規十分必要。

1.1 煤炭應急儲備立法是保障我國能源安全的制度需要

能源儲備立法是保障和實現能源安全的重要方式。在國際上，隨著石油資源能源結構地位的不斷上升，通過石油儲備立法來規范和保障石油儲備成為各國的共同經驗。我國自建國以來，煤炭在全國一次能源生產和消費中的比例長期占70%以上，石油僅占兩成，而且根據我國資源狀況和煤炭在能源生產及消費結構中的比例來看，以煤炭為主體的能源結構在相當長一段時間內不會改變，公眾需求和國家經濟發展也長期依賴于煤炭，這種能源結構模式決定著我國不能簡單照搬西方以石油儲備為主的能源儲備制度，單一的石油儲備制度很難滿足和保障我國能源安全的現實需要。煤炭戰略儲備在我國能源戰略儲備制度中應占有舉足輕重的地位。在推進有關石油儲備立法的同時，必須及時加強煤炭應急儲備立法，保障我國能源安全發展。

1.2 煤炭應急儲備立法是推進能源普遍服務的重要手段

實現能源普遍服務是能源法制發展的重要目標之一。我國煤炭消費需求主要集中在電力、化工等行業，用煤發電是我國電力來源的主要途徑。目前在我國總發電量中，火力發電量約占80%以上，火力發電耗用動力煤總量達10億t／a以上。由于電力尚未完全實現市場化，電煤供應的問題得不到徹底解決，部分地區的拉閘限電仍時有發生。電力消費受經濟波動和天氣變化影響較大，呈現出典型的不規律和反市場特征，加上我國煤電結構不盡合理，造成電力企業用煤儲備往往不足。因此，如果要確保作為承擔能源普遍服務重要職責的電力消費的穩定，必須建立穩固的煤炭儲備，煤炭應急儲備立法是促進實現我國能源普遍服務的重要手段。

1.3 煤炭應急儲備立法是加強我國能源法制建設的必然要求

能源儲備制度是能源法制建設的重要內容之一。盡管近年來國際上能源儲備主要是圍繞石油儲備展開的，但也不乏煤炭儲備的相關立法，比較典型的當屬韓國、加拿大和英國。韓國《1986年煤炭產業法》（后經1988年修訂）中對煤炭儲備作了相應規定；加拿大1974年制定的《大不列顛哥倫比亞省煤炭法》也對煤炭儲備作了相對詳盡的規定；英國《1977年煤炭工業法》則對煤炭儲備補貼進行了相關規定。各國結合各自國情所進行的煤炭儲備方面的立法努力與制度貢獻，值得我國建立健全相關煤炭儲備法律制度時進一步學習和借鑒。《能源法》（征求意見稿）中曾專章規定能源儲備，《煤炭法》修訂時也將煤炭儲備作為重要內容寫進草案之中。順應能源法制建設的發展要求，必須及時制定相應的煤炭應急儲備立法，對其內容作出具體規定。

1.4 煤炭應急儲備立法是規范和保障儲備實施的現實需要

煤炭資源稟賦與消費現狀決定了應急儲備市場運作涉及到多個主體，其間社會關系亟需法律予以規范和調整。我國煤炭資源主要賦存在華北、西北地區，消費地區集中在東南沿海經濟發達地區，資源賦存與能源消費地域存在明顯差別。“北富南貧、西多東少”的資源分布結構與經濟發達程度決定了煤炭消費“東多西少”之間的矛盾，決定了我國“北煤南調、西煤東運”的煤炭流通格局將長期存在。因此，結合我國煤炭行業自身特征所確立起來的煤炭應急儲備就存在生產、消費、流通、存儲等多個主體之間的利益關系，必須通過立法予以調整和規范。煤炭應急儲備還涉及到政府與市場之間的關系，如儲備監管者與被監管者之間的關系，政府監管主體、市場主體與第三部門之間的權利義務關系等，這些關系也迫切需要通過制定法律法規予以規范。此外，煤炭應急儲備中的重要環節和內容，如儲備基地的選擇與建設、儲備資金的配置和使用等，都需要依靠法律的手段提供保障。

2 立法原則

公共服務理念的傳播和推廣在新的歷史時期具有重要意義，政府在履行必要的能源監管職能的同時，更應當隨著經濟社會發展和所處國際、國內環境變化，及時建立能源儲備制度，以應對能源危機和經濟發展困境，為民眾提供更好的能源環境。

2.1 社會性原則

煤炭應急儲備除了發揮政府的主導作用之外，還應當積極發揮能源企業，包括國有企業和私營企業的社會責任功能，推動政府和企業相結合的儲備體制。在企業層面，應當鼓勵煤炭企業、電力企業、鐵路企業等多類型主體共同參與，實行國有企業和民營企業共同參與、以國有企業為主的格局，充分保障煤炭儲備的現實可操作性。采取積極的財政政策和優惠的稅收政策，鼓勵企業參與能源儲備，并積極發揮煤炭工業協會等第三部門的作用。

2.2 市場化原則

煤炭應急儲備的確立和運作必須依托并依靠市場，符合市場經濟客觀規律。應急儲備基地建設和儲備運營應當充分發揮市場配置資源的作用，以企業為建設主體，實行市場化運作，自主經營、自負盈虧。但市場化原則并非讓企業完全自我承擔，必須輔之以政府的宏觀調控和必要的行政指導，中央政府和地方政府應當加強對區域內煤炭應急儲備基地建設和儲備運作的規劃指導。

2.3 效率效能原則

煤炭儲備必須堅持效率效能原則，體現應對突發事件的行政高效性。煤炭儲備基地的選擇和部署、現貨儲備的輪庫模式、煤炭儲備運作模式的選擇以及煤炭儲備規模的確定，都需要考慮經濟性原則，從煤炭儲備的效率效能角度出發，在實現保障能源安全和經濟發展的同時，遵循效益最大化的經濟目標。

2.4 安全環保原則

煤炭應急儲備涉及到儲備場所的使用、周轉和運輸問題，應當注重發揮規模效應，避免重復建設、過濫建設，提高使用效率。同時，應當注意儲備中的環境保護問題。在長期存放過程中，會發生煤炭自燃、煤塵爆炸以及外部火災隱患等問題。煤炭在露天存放時，則會形成空氣污染、煤炭損耗和水污染等問題。因此，國家和有關地方建設應急儲備體系時需要重點解決安全和環保問題。

3 主要法律制度

在上述法律原則的指導下，制定我國煤炭應急儲備相關法規規章時，需要重點研究和建立健全以下制度。

3.1 應急儲備監管制度

建議通過立法設立專門性的煤炭儲備或者能源儲備監管機構，負責對煤炭應急儲備的確立、動用和規劃的監督管理。中央煤炭儲備監管機構統一協調確定煤炭現貨儲備的規模，并負責指導各有關省級煤炭現貨儲備的操作。通過立法明確煤炭儲備監管機構的職權職責，按照專業性和獨立性相結合的原則建立科學合理的監管機構。

3.2 儲備后續評估制度

應當借鑒美國近百年能源儲備操作的經驗成果，定期對儲備規模及對象作以總結評估，并適時調整儲備規模。在儲備政策、品種、規模、機構組織等多個方面強調管理的靈活性和動態調整性，以快速應對儲備外部環境的變化，保障儲備管理體系的效率和功能。

3.3 儲備管理信息化制度

煤炭儲備機制運行應當積極借鑒我國其他行業物資儲備運行經驗和土地儲備運行制度等，重視信息化建設，保障儲備機制的正常運作。

3.4 儲備資金管理制度

建立煤炭儲備制度需要一定成本，必須有足夠的資金保障運轉，用于煤炭儲備基地建設可能涉及的土地利用權利補償和場地建設投入，儲備基地維護涉及的必要資金投入，煤炭現貨儲備及周轉涉及的資金投入等。可以考慮在煤炭資源稅費改革中增加儲備投入，或者采用專門財政性撥付投資等。

3.5 現貨動用及輪庫制度

煤炭現貨儲備動用必須符合一定的條件，如煤炭供應嚴重短缺、煤炭市場價格波動持續異常等，條件的設置應當苛刻而明確。國家層面的煤炭現貨儲備動用，須由中央層級儲備監管部門會同財政等有關部門提出動用建議，經國務院或其授權的有關部門批準后實施。對于動用的煤炭必須通過配煤程序等及時加以補充，保證整個煤炭現貨儲備的良性循環。

4 立法模式

“十二五”時期是我國煤炭能源法制建設的關鍵時期，煤炭應急儲備立法應當緊密結合我國煤炭能源立法發展的階段特征，著重從以下幾個方面加強煤炭應急儲備法規體系建設。

4.1 煤炭單獨立法與能源集中立法相銜接

煤炭儲備法律制度建設應當綜合考慮已有煤炭立法和能源立法的基本框架，統籌煤炭儲備立法與相關能源儲備立法之間的關系。一是應當慎重對待煤炭應急儲備立法與其他煤炭立法之間的關系，比如與《煤炭法》修訂、其他煤炭法規規章制（修）訂、煤炭產業政策制（修）訂之間的關系，避免浪費立法資源，形成制度設計沖突。二是在建立健全煤炭儲備法律制度的過程中，應當關注煤炭儲備立法與能源儲備立法之間的關系，合理定位其與石油儲備和其他能源儲備之間的關系，避免采取狹隘的部門立法視角分割統一的能源儲備制度體系，造成規范之間的交叉重疊。

4.2 法規規章與標準、規范性文件相配套

從立法體例上看，煤炭應急儲備立法有不同的進路可供選擇。一是在修訂《煤炭法》時，確立起基本的應急儲備制度，使其具有較高的法律效力，能夠協調相關部門、中央與地方層面的各種關系。當然，《能源法》制定中也應當統籌考慮包括煤炭在內的能源儲備法律制度構建問題。二是制定專門性的煤炭應急儲備規章或規范性文件，對其內容作以全面的規范和保障。從現實可操作性上看，后一種進路更為便捷、可行，能夠滿足我國煤炭儲備現實需要。

煤炭應急儲備立法除了亟需制定一部專門性的法規或規章對儲備基本內容作出規定外，為了保障應急儲備體制的有效運行，尚需制定一系列配套的規范性文件、標準和規程予以具體細化，如制定《煤炭應急儲備資金管理辦法》、《煤炭應急儲備基地建設標準》等。

4.3 中央立法與地方立法相結合

煤炭應急儲備應當體現一定的靈活性。在政府層面，可以考慮設立國家煤炭儲備監管機構和省級政府煤炭監管機構兩級監管主體，并形成以省級監管機構為實施主體、國家層面進行宏觀調控的體制。注意國家煤炭儲備 和地方煤炭儲備在數量與布局上的協調與配合，充分發揮地方煤炭儲備管理部門對該區域煤炭儲備的管理和決策職能，中央煤炭儲備管理部門對全國的煤炭儲備進行總體管理和跨區域協調與調度。因此，在立法模式上，應當積極采用中央統一立法與各地具體立法相結合的模式，地方立法機關可以結合本地區實際情況制定更具體可行的地方性法規、規章和規范性文件等。可參照中央儲備糧、土地資源儲備等行業儲備立法思路和制度框架進行設計，注意儲備法律制度設計中的上下級之間的關系，注意中央立法與地方立法的協調與統一。

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On the regulation of coal emergency reserves

Zhu Xiyang

（China Coal Information Institute，Chaoyang，Beijing 100029，China）

Coal emergency reserves practices should be regulated by enacting laws or regulations in China.It is time to establish the reserves supervision，reserves evaluation，coal exchange and other systems，under the social，market－oriented，efficiency and effectiveness，safety and environmental protection principles.The legislation of coal emergency reserves should be connected with energy reserves legislation by the national and local legislatures，with the form of laws，regulations，standards and others.

coal emergency reserves，legislation，principle，system

TD－9

A

朱喜洋（1979－），男，河南許昌人，法學博士，現為煤炭信息研究院法律所助理研究員，主要從事煤炭能源和安全生產法律政策研究。

（責任編輯 宋瀟瀟）