美國電力產業如何應對燃料價格的波動

洪結銀

（1.合肥工業大學經濟學院，安徽省合肥市，230009；2.合肥工業大學工業信息研究院，安徽省合肥市，230009）

美國電力產業如何應對燃料價格的波動

洪結銀1，2

（1.合肥工業大學經濟學院，安徽省合肥市，230009；2.合肥工業大學工業信息研究院，安徽省合肥市，230009）

分析美國燃料價格調節條款產生的歷史背景，研究美國電力工業重組改革前不同時期采用燃料調節條款的使用情況，接著進一步探討了美國電力重組改革后，為什么大部分州仍然采用燃料調節條款的原因。據此總結其對我國實行煤電價格聯動政策的啟示。

燃料調節條款 管理激勵 財務安全

1 前言

煤電矛盾是近年來我國經濟運行中的一個焦點問題，其背后的制度根源是由于電力和煤炭兩大產業的市場化改革的非同步性造成的。目前，我國煤炭產業基本實現了市場化，煤炭價格主要由市場供求關系決定，而電力產業雖然已經按照“廠網分離、競價上網”的原則實行了縱向分拆，形成了“5＋2”模式的大格局，但是“競價上網”由于多種因素的影響而遠遠滯后于政策設計起初的預期。進入新世紀以后，我國經濟步入了新一輪的快速增長時期，煤、電、油、運全面緊張，作為我國電力產業主要的燃料來源——煤炭的價格也因此大幅度上漲。由于電價受政府規制，發電企業不能及時將燃料成本傳遞到下游，這給發電企業帶來了很大的財務壓力，并由此而導致了“電荒”的頻繁發生和煤電關系緊張。為了理順煤電關系，2004年12月15日，國家發改委下發了《關于建立煤電價格聯動機制的意見的通知》，首次啟動煤電價格聯動并于2005年5月1日實施。對于究竟要不要實行煤電價格聯動，現行的聯動機制是否需要調整以及如何調整等問題都需要進一步研究。通過研究美國政府長期以來在電力部門中所采用的規制工具——燃料調節條款的使用情況，無疑對我國如何協調煤電上下游產業之間的關系，有效地對電力部門進行監管具有重要的借鑒意義。

2 美國燃料調節條款產生的歷史背景

如何對具有自然壟斷和網絡屬性的公用事業部門進行有效地規制，一直是各國政府規制部門所面臨的重要課題。在西方國家公用事業部門進行大規模改革之前，收益率規制一直是各國規制機構所采用的主要價格規制工具，它實質上是一種基于“費率基礎”的平均成本定價模式。通過承諾一個資本公平的回報率，收益率規制可以確保受規制的公用事業部門發展所必需的投資。不過，在收益率規制制度下，一旦按照成本加成的原則確定收益率后，受規制的產品或者服務的價格就在一定的時間內固定下來，一直到下一次規制審查為止。也就是說，在兩次規制審查之間就存在一段時間的規制時滯。規制時滯的存在有可能使得受規制的公用事業部門在其成本因不可克服的外生沖擊而引起很大的變動時，會面臨財務困境。而燃料調節條款（Fuel Adjustment Clauses）的采用正是規制者為彌補收益率規制下，費率在一定時間內不能調整而進行的修正措施。

美國首次采用燃料調節條款是在第一次世界大戰期間的1917年。為了應對當時煤炭價格的劇烈上漲，伊利諾斯州的艾爾頓煤氣電力公司（Alton Gas and Electric Company），以及新澤西州的布里奇頓電力公司（Bridgeton Electric Company）最先被規制機構授權采用燃料調節條款。造成當時煤炭價格波動的主要原因是缺少生產煤炭的人力所致，造成了煤炭供給的短缺。同時，鐵路主要被用來運輸軍用物資，導致煤炭運力短缺，這進一步加劇了煤炭供給的稀缺和價格的上升。

3 1920－1970年：燃料價格調節條款的早期發展

盡管存在管理方面的問題，燃料調節條款在20世紀20年代還是得到了廣泛的應用。第一次世界大戰結束后，物價逐漸回歸到正常的水平，煤炭價格回歸、相對穩定的成本以及對電力需求的增加使得公共電力公司的成本下降，美國部分州因而決定取消燃料調節條款。

二戰期間及戰后，隨著通貨膨脹的快速上升，調節條款在公用事業部門的費率中又有了較普遍的使用。最通行的是購買天然氣調節條款。戰后對天然氣的使用快速增長以及天然氣批發價格的波動使得這項調節條款獲得了越來越多的認可。

20世紀50年代早期，由于朝鮮戰爭引起的通貨膨脹，大部分電力公司都采用了燃料調節條款，燃料調節條款在44個州都包含在零售電價中。部分州的燃料調節條款的適用范圍從工業部門擴展到民用部門。20世紀50年代中后期，燃料調節條款的采用逐漸減少，這主要是因為燃料成本雖然上漲了10%，但是發電效率也提高了10%，從而起到了抵消燃料成本上漲的作用。

20世紀60年代，由于燃料價格相對穩定減輕了費率調整的壓力。因此，在20世紀60年代，公共電力公司的費率總體上相對穩定，燃料價格調節條款的使用逐漸減少。

4 1970－1992年：燃料調節條款設計的完善

由于1973年阿拉伯國家的石油禁運、聯邦和各州的污染控制政策的影響以及資源開采成本的增加等因素的共同作用，造成了煤炭、石油和天然氣價格的大幅度上升。為了彌補燃料價格的上升，43個州實施了燃料價格調節條款。

20世紀70年代早期以前，燃料調節條款中大部分條款僅簡單表明和燃料成本相關的所有成本都通過調節條款傳遞給消費者。燃料成本的范圍包括聯邦規制委員會的《統一的會計賬戶》151款所包含的燃料項目、152款中未分攤的燃料存量的費用，以及153款中的剩余項。如果電力公司有核燃料機組，依據120款的第1條，與核燃料相關的成本也包含在內。120款中沒有包含的其他核燃料的成本包含在518賬戶中，與燃料成本相關的非目錄項目通過燃料費用501賬戶傳遞，蒸汽發電的燃料成本通過547賬戶傳遞（這些賬戶是由FERC、NARUC或者各州公用事業委員會制定的統一會計賬戶中界定的費用項目）。

20世紀70年代后期，允許進入燃料調節條款的燃料成本項目被壓縮和減少了。在聯邦層次上，煤炭成本只有在151賬戶的目錄中列示的項目才允許包含在燃料調節條款中。這意味著只有在外部市場上價格波動的成本項目才可以通過燃料調節條款調節。在州層次上，除了哥倫比亞特區、科羅拉多、佛羅里達等少數州允許的成本在151條款之外，其他各州都將成本項目限制在151賬戶所限定的范圍。同時，各州對燃料調節調款的調節時滯和傳遞比例都做了明確的規定。大部分州規定的調節時滯都不超過3個月，而燃料成本上升的傳遞比例，除了南達科他州和密歇根州按照90%傳遞外，其他各州都按照100%傳遞。

美國的電力產業的結構性重組的標志是1992年《聯邦能源政策法》的頒布。在此之前，美國電力產業格局中，民營電力公司占據了75%，經營范圍幾乎涵蓋電力產業的所有職能。電價主要采取收益率規制的形式，正是由于收益率規制存在較長的時滯，使得公共電力公司不能及時將成本上漲的沖擊傳遞出去，才導致了燃料調節機制的出現。

5 美國電力產業重組過程中的燃料調節機制

5.1 美國電力工業重組現狀

起始于20世紀90年代初的美國電力改革目前已走出三步。第一步是《聯邦能源政策法》出臺后，對電力市場的競爭性定價和消除市場準入方面進行立法安排，開始在批發市場引入競爭。第二步是聯邦能源規制委員會據此于1996年相繼發布了第888和889號令，并于1997年1月1日實施。第三步是為了解決批發市場中還存在與輸電服務相關的問題，聯邦管制委員會于1999年11月20日頒發了2000號法令，主要目的在于消除輸電服務不公平和便于簡化管制。美國電力工業改革核心目的是在零售領域引入競爭，因此新的體制也被稱為“零售選擇”的競爭體制，即電力用戶可以自由選擇電力供應商。美國電力工業改革的目標在于創造一個以市場決定價格的機制，而不是過去的管制性定價。

2000年夏天，加州電力危機使得美國電力市場重組的改革步伐放緩，截至2003年2月份，美國電力市場有24個州已經通過了重組行動的立法或者發布了實行零售準入的命令，其中有18個州正在推進重組過程，27個州沒有進行重組，有5個州重組過程或者零售準入被推遲，加利福尼亞州因電力危機的緣故，零售準入被擱淺。

5.2 電力市場重組后燃料調節條款的使用現狀

美國電力市場重組后，除了猶他州和佛蒙特州之外，其他各州依然采用或者允許使用燃料調節條款。在重組的電力市場上，發電資產被剝離的公共電力公司通過州管制委員會許可的拍賣或者采購的方式購買電力時，其購買的電力成本也逐漸通過類似燃料調節的機制傳遞到銷售價格中。

目前，美國大部分州之所以還繼續實施燃料調節條款，主要還是和投入成本的波動性相關。電力公司運營費用中絕大多數集中在購買的燃料和電力中。數據表明，在2005年，購買燃料和電力的費用占了總運營成本的71%。如果成本項目的變動不能在費率中得到反映，電力公用事業就會暴露在很大的現金流波動的風險中。

公用電力公司的成本構成中，另一項重要的成本支出來自電力批發市場。當前的電力市場和20世紀70～90年代中期相比，波動性更加明顯。20世紀90年代早期之前，電力批發市場大部分交易都是基于成本價格進行交易。1990年左右，聯邦管制委員會開始允許電力批發商，包括縱向一體化電力公用事業部門可以按照市場價格銷售電力。1992年頒布的《聯邦能源政策法》進一步鼓勵“豁免的批發電力發電商”（exempt wholesale generators）按照市場價格出售批發電力。市場價格會因邊際電廠的燃料成本、輸電約束、需求的變化等因素在不同時段發生劇烈波動。

6 美國經驗總結及對中國煤電價格聯動的啟示

6.1 美國經驗的總結

本文較系統地研究了美國電力工業部門中的燃料調節條款規制政策的歷史演進過程。從中我們可以得出以下結論：

（1）在不同的歷史時期，燃料調節條款的使用和電力燃料成本的波動緊密相關。在通貨膨脹和燃料價格快速上升時，燃料調節條款在美國大部分州被普遍使用。

（2）雖然燃料調節條款的使用可能會帶來電力公司在運營上的激勵扭曲，但是基于確保電力公司的財務安全的考慮，該條款一直沿用至今。

（3）燃料和電力價格聯動的時期較短，使得電力部門能夠及時將燃料波動的成本傳遞到下游。

（4）對燃料調節機制規定了統一的調節標準，嚴格界定了哪些成本項目可以進行自動調節。

6.2 對我國煤電價格聯動政策的啟示

燃料調節條款在美國電力部門一直存在爭議，但美國的電力規制部門依據不同歷史時期電力公司所面臨的燃料成本的波動情況適時地實施該機制，這在一定程度上說明了該機制的現實合理性。就電力能源結構而言，中國和美國有較大的相似之處。在美國，煤炭和天然氣發電占據美國總發電量的70%左右，且美國90%的煤炭用于發電。近幾年，我國每年電力用煤占煤炭消費總量的50%左右，火力發電量占總發電量的83%左右。眾所周知，煤炭、天然氣等都是可耗竭資源，可耗竭資源產業的一個重要特征是價格具有很強的波動性，而這一點是電力企業自身無法控制的。因此，在電力企業的技術效率和管理效率相對穩定的情況下，理論上就需要有一種對稱的機制來使得電力企業和消費者共同承擔和分享電力燃料價格波動所帶來的損益。即在這些燃料價格上升的時候，在保證電力產業公平合理的回報率的情況下，將其不可控制或者控制能力有限的燃料價格的上升部分傳遞給消費者；而在這些燃料價格下降的時候，應該下調電費，使得消費者分享燃料價格下降的益處。

就中國目前的煤電產業鏈的現實情況而言，煤炭價格基本市場化，而上網電價和銷售電價仍處于政府管制之下。因此，在煤炭價格持續上漲的時候，依據煤價變化對電價進行調節就有其合理性和必要性。而我國第一次煤電聯動政策正是在電煤價格持續上漲、煤、電、油、運全面緊張的大背景下出臺的。《國家發改委印發關于建立煤電價格聯動機制的意見的通知》明確規定了煤電價格聯動具體措施，主要包括以下幾個方面：

（1）電價與煤炭價格聯動。根據煤炭價格與電力價格的傳導機制，建立上網電價與煤炭價格聯動的公式。

（2）電價聯動周期。原則上以不少于6個月為一個煤電價格聯動周期。

（3）分區域實行煤電價格聯動。由國家發改委根據煤炭平均車板價變化情況，按區域電網或在區域電網內分價區實施煤電價格聯動，并將具體實施情況報國務院備案。

從上述內容看，國家發改委在設計價格聯動機制的時候，既考慮到了電力企業的財務風險，同時也要求電力企業提高自身效率。兩次煤電聯動在一定程度上舒緩了發電企業的財務壓力，但是，與美國相對成熟的燃料調節機制相比，我國現行的煤電價格聯動政策由于以下幾個因素而使得效果大打折扣：

首先，從規制機構而言，美國對電力產業實行規制的機構是聯邦能源管制委員會，其主要負責監管各州之間的輸電價格和批發電力市場交易。州委員會負責對電力零售交易和配電網絡的監管。而我國仍由國家發改委掌握電力投資和價格決定權。國家電監會的派出分支機構僅負責各區域電網層次，省級電力監管仍由省政府負責。在這種規制權力配置失衡的局面下，加上地方利益和中央政府利益可能存在的沖突，從而很難準確核定不同地區和省份的燃煤發電企業的成本變動情況。

其次，美國燃料成本的變化核算是以燃料到達電廠的成本為基礎的，而我國煤電價格聯動政策是以電煤綜合出礦價格（車板價）為基礎的。在“北煤南運”和“西煤東運”的過程中，煤炭加價甚至超過了煤炭的出廠價格。由此可見，以電煤綜合出礦價格為基礎進行煤電價格聯動的科學性和可操作性都很低。

再次，美國大部分州都對符合要求的成本增量實行100%的傳遞，同時對可控制的成本依據規制費率審議進行評估。而我國煤電價格聯動政策直接規定電力企業自身吸收煤價上漲的30%，沒有明確區分燃料成本和其他可控制成本。

由于煤炭是我國電力生產的主要燃料，在未來相當長的一段時期內，這種煤電縱向交易關系不會發生太大的變化，政府應該推進電力市場化和電力監管的改革。同時，借鑒美國燃料調節條款的實施經驗，在煤炭價格劇烈波動時期，實施價格聯動機制。就監管權力的配置而言，國家發改委應該退出監管領域，讓位于國家電監會來規范、設計和執行煤電價格聯動政策。

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How the electricity industry to react with the price fluctuation of fuels in the United States

Hong Jieyin1，2

（1.School of Economics，Hefei University of Technology，Hefei，Anhui 230009，China；2.The Industrial information Institute of Hefei University of Technology，Hefei，Anhui 230009，China）

On the basis of analyzing the historical background of the Fuel Adjustment Clauses in US firstly，this paper studies the usage of the Fuel Adjustment Clauses at different times in US before Power industry restructuring，and then investigates the reasons why many states in US still adopt the Fuel Adjustment Clauses after the power industry restructuring.At last，the author proposes some revelations of coal－electricity price co－movement policy of China.

the Fuel Adjustment Clauses，management incentive，financial security

TD－9

B

洪結銀（1974－），男，講師，博士研究生，主要從事產業組織理論與反壟斷規制、能源經濟研究工作。

（責任編輯 孫英浩）