應當正視司法鑒定管理工作的成績和問題
——寫在《決定》實施五周年之際

鄒明理

（西南政法大學，重慶430001）

應當正視司法鑒定管理工作的成績和問題
——寫在《決定》實施五周年之際

鄒明理

（西南政法大學，重慶430001）

《決定》實施五周年之際，客觀地總結了鑒定管理部門在貫徹執行《決定》所取得的十項成績和存在七個方面的問題，著重分析了問題的實質，提出了進一步解決的措施，供鑒定管理部門參考。

《決定》；成績；問題

全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）施行5年，是坎坷的5年，也是欣喜的5年。因為它在分歧、爭論、磨合、協調過程中，逐步獲得司法鑒定業界統一認識并采取共同行動，初步達到了立法賦予的基本要求。但人們對執行《決定》所取得的成績和存在的問題上有不同的看法。正確看待成績和問題，對于評價立法的優點與局限、糾正執行中的偏差，改進鑒定管理，推動鑒定事業的健康發展具有重大的現實意義。

1 《決定》實施五年的可喜成績

1.1 統一認識，努力貫徹付之實踐

5年來，通過新聞媒體、各種形式的培訓班、專題研討會、發布業務文件等多種形式，使有關部門和相關人員逐步明確了《決定》所涉及的五個基本問題：（1）《決定》是我國司法鑒定管理方面第一個單獨出臺的法律，具有里程碑意義；（2）《決定》規范的基本對象是司法鑒定的四大統一管理——鑒定業務、鑒定機構、鑒定人、鑒定實施活動的統一管理；（3）《決定》明確了司法行政機關統管鑒定工作、偵查機關保留鑒定機構、人民法院不設立鑒定機構；（4）社會鑒定機構要重點發展；（5）《決定》適用于全國。各級政法機關、各類鑒定機構與鑒定人、各類訴訟活動的當事人與參與人，進行鑒定業務活動必須毫無例外地按其規定進行。認識先于和重于落實。5年來，由于認識的逐步統一和深化，實施《決定》遇到的困難也在逐步克服。

1.2 司法鑒定統一管理體制基本建立并趨于完善

建立與完善司法鑒定統一管理體制，是司法鑒定體制改革與機制改革的組成部份，是司法鑒定制度建設的重要內容，也是司法鑒定管理的一項根本性任務。《決定》的頒布、施行為建立這個體制提供了法律依據，即司法行政機關統一管理全國司法鑒定工作，這是立法層面統管體制的基本框架。由于《決定》對一些重大問題規定較為原則，實施中涉及多個部門的權益，僅靠其任何一個部門都是權力、能力所不濟的，需要統攬者牽頭，以獲取共識，共同制定措施解決。《決定》規定鑒定機構多元化而又要由司法行政機關統管，但兩種機構性質不同、隸屬關系不同、職責范圍不同、管理方法也有區別，無疑產生了統管與分管的必要性，其中管理權限的劃分，必須通過統管體制協商。司法鑒定活動的法治化、科學化、規范化管理涉及各個方面，需要政法五機關共同參與制定統一的規章、標準、規范等，同時必須在執法層面建立統管機制。從《決定》實施的實際作法和效果來看，這個統管機制的結構框架表現為：在政法委領導下，以司法行政機關為主導，公安、國安、檢察、法院共同參與，按照《決定》規定，共同管理司法鑒定重大事項。5年的執法實踐證明，只有依靠這個統管機制，才能順利解決好涉及全國性、共同性的鑒定管理問題。如解決爭議激烈的偵查部門鑒定機構與鑒定人備案登記問題、鑒定機構資質評審與認定問題（如首批國家級鑒定機構的遴選）、鑒定服務收費管理問題等。

1.3 社會鑒定和職權鑒定兩類鑒定機構和鑒定人全部納入統一管理

社會司法鑒定機構和鑒定人的審核登記，司法行政機關按《決定》規定的條件和程序，在2008年前完成登記、注冊、公告、名冊編制工作。偵查機關（含公安、國安、檢察）職能鑒定機構與鑒定人2008年前主要由其主管部門實施登記管理，2008年以后，司法行政管理部門根據《決定》規定和立法機關的意見，對其實施統一備案登記管理。即偵查機關鑒定機構和鑒定人由其主管部門按《決定》規定的條件進行審核后，報司法行政機關登記備案、編制名冊并頒發相關的司法鑒定資格證件證書。此項工作現已進入補缺、補漏階段。據不完全統計，全國現有依法統一登記管理的鑒定機構9 000余個，鑒定人約10萬人，其中審核登記和備案登記的各占一半，結束了司法鑒定機構和鑒定人“網上無名”的狀況。

1.4 司法鑒定活動管理初步進入法治化、科學化、規范化軌道

（1）法醫類、物證類、聲像資料類（下稱“三大類”）鑒定業務全部納入統一登記管理范圍，各類鑒定機構按照依法核定的業務類別受理鑒定。“三類外”鑒定業務多數省、市一級納入登記管理范圍，國家一級正在解決登記管理與名冊使用中的遺留問題。

（2）國務院政法五部門按《決定》精神和部門實際情況，分別制定了鑒定機構與鑒定人內部管理辦法和鑒定規則及鑒定委托辦法。近年，根據中央政法委指示，由司法部牽頭正在擬訂統一的鑒定規則，由最高人民法院牽頭正在擬訂合理控制重復鑒定、有效解決鑒定爭議等規范性文件。

（3）統管和分管鑒定工作的政法四部門按《決定》和各自的《管理辦法》《鑒定規則》要求，對所屬鑒定人進行了1-2輪的上崗培訓、轉崗培訓、專業深化培訓，不同層次鑒定人的法律知識、鑒定基礎理論水平、專業技術水平有明顯增強和提高。

（4）在全國范圍內對從事“三大類”鑒定業務的鑒定人，按國家鑒定質量管理要求，開展了統一的鑒定能力驗證，通過率達60%以上。

（5）對鑒定機構的儀器設備和檢測實驗室分期分批進行認證認可后續補課工作，約有三分之一的鑒定機構已獲得通過。已通過者作為申請國家級鑒定機構資質評審的必備條件之一。

（6）各類鑒定業務的主要鑒定類別制定了鑒定質量管理規范，落實了監督、評估制度，為提高鑒定工作質量提供了制度保障。

（7）鑒定涉及訴訟的專門性問題的數量逐年增加，鑒定質量有明顯提高。2007年以前，兩類鑒定機構年鑒定各類專門性問題200余萬項，2009年超過300萬項。多數鑒定意見客觀、真實，符合科學技術標準要求，獲得了司法機關采信，為保障公正司法、保護當事人合法權益起到了積極作用。

1.5 鑒定標準和技術規范正在修訂，行將陸續出臺

從科學與法律角度要求，凡是法定鑒定對象都應有鑒定技術標準。鑒定的標準化、規范化是《決定》規定的要求，是法定證據的必備條件，是鑒定意見科學、客觀、公正的保證，是減少和避免鑒定失誤、防止隨意性鑒定的有效措施，也是解決鑒定爭議的基本準則。但由于多種原因，我國及外國許多鑒定類別至今尚無法定的鑒定標準，包括較為成熟的指紋鑒定、槍彈痕跡鑒定技術。鑒定管理部門一直重視這項工作，20世紀80年代后陸續出臺了若干標準。《決定》實施后加速了鑒定標準的研究、修訂和起草工作，并在《鑒定程序通則》中對不同專業的鑒定技術標準，分別作了規定。近3年，有關部門對各自專業領域主要鑒定對象的鑒定技術標準進行系統研究，并成立若干小組對原有標準進行審核、修訂，對已具備較好條件的專業起草鑒定技術標準方案，對條件尚不成熟的專業列為重點課題進行研究并起草建議稿。目前，“三大類”鑒定業務中即將有一批修訂標準和新制定的標準出臺。

1.6 鑒定機構的資質評審和認定工作取得了階段性成就

鑒定機構的資質，是其能力、作用、地位、影響力的標志。對鑒定機構實行資質評審與認定，是根據鑒定機構的不同條件進行等級劃分，有重點地進行培養，使其承擔不同的任務，推動鑒定事業的全面發展。2009年，評審與認定了首批國家級鑒定機構10個，現已經公布。以后將陸續進行國家級、省級、普通級鑒定機構的評審與認定工作。

1.7 鑒定行業管理即將形成體系

我國司法鑒定工作實行行政管理與行業管理相結合的管理模式。各類鑒定機構和鑒定人以行政管理為主（偵查機關鑒定機構與鑒定人實行雙重行政管理）、行業管理為輔。行業管理是協助行政管理部門對鑒定機構、鑒定人、鑒定活動涉及的職業道德、職業紀律、技術標準、技術規范、鑒定質量等方面的專業問題和行紀行風進行管理。5年來，各級鑒定管理部門在抓行政管理工作的同時，積極抓行業管理的組織建設工作，到目前止，已有20余個省、市、區成立了司法鑒定（人）協會。全國性的司法鑒定協會正在籌建。去年以來，又著手在鑒定行業組織和民營鑒定機構建立黨的組織，加強鑒定管理工作的領導力量。

1.8 狠抓職業素質教育，更好為訴訟活動服務

社會鑒定機構與鑒定人實施統一登記后，各級鑒定管理部門一手抓業務管理、一手抓思想教育工作，多數省級管理部門根據《決定》規定，制定了司法鑒定職業道德、職業紀律守則，開展了多種形式的教育并定期檢查執行情況。司法部經過充分的調研和反復的研討，于2009年頒布了《司法鑒定職業道德基本規范》，對提高鑒定機構與鑒定人的思想素質、法律素質、業務素質和端正行風行紀起到了積極的推動作用。

1.9 鑒定投訴管理取得成效

重視鑒定投訴管理工作，建立了嚴密、有效的鑒定投訴受理、調查、處理、反饋機制。鑒定投訴管理是鑒定行政管理的重要組成部份，是檢查鑒定質量、鑒定隊伍素質與作風的一道重要關口，也是確保公正司法、保障社會安定的一項重要措施。5年中，多數省級鑒定管理部門制定了鑒定投訴處理規定，各級鑒定管理部門設置了機構和人員專管鑒定投訴工作。鑒定主管部門2008年頒布了《司法鑒定投訴處理辦法》，使該項工作走上統一、規范軌道。全國每年受理鑒定投訴事項上萬件，做到件件有調查、處理和反饋，并建立有完整的鑒定投訴檔案。各鑒定機構建立了投訴接待和回復制度。由于鑒定職業道德、職業紀律教育的加強，鑒定投訴的查處較為及時、嚴格，鑒定的違法、違規、違紀行為明顯減少。

1.10 不合理收費現象得到遏制

制定了社會鑒定機構鑒定服務收費標準，鑒定收費不合理的現象得到有效遏制。我國地域遼闊，經濟發展水平懸殊，加之社會鑒定機構之間經費來源不同，所以，鑒定收費標準存在自然差別。有的鑒定機構打“擦邊球”違規收費，超出當地物價部門規定，造成了亂收費現象，“鑒定難”的呼聲由此引起。司法鑒定主管部門會同國家發改委和政法四部門，經過兩年的努力，制定了統一的鑒定收費標準并于2009年實施。執行一年多來，效果較好，亂收費現象大大減少。

5年來，執行《決定》所取得諸多的成績是明顯的、有目共睹的。那種認為“三大類”司法鑒定由司法行政部門統一管理后，“多頭鑒定、重復鑒定沒有得到根本遏制，給執法辦案、訴訟活動帶來困難，社會各界意見較大”的看法是片面的。客觀、全面地評價《決定》實施后所取得的成績，是對立法內容和執法效果的檢驗與肯定，有利于完善司法鑒定立法，將司法體制改革引向深入。

2 《決定》施行中存在的問題與不足

2.1 盡快解決執行中存在的幾個重要分歧

《決定》實施5年以來，國家政法部門之間，對《決定》基本精神的理解仍有差距，處理某些具體問題的方式分歧較大。當前，政法五部門的鑒定管理機構應當在統管體制框架內，統一對重點問題的認識，進一步協商處理好四個帶有法律性、政策性的問題：（1）對“三類外”鑒定業務的管理問題，應當在司法行政機關統一管理的前提下，與審判機關協商管理與使用的分離；（2）偵查機關鑒定機構可否受理民事訴訟、行政訴訟的鑒定委托，這個問題《決定》已經作了限制性規定，但執法中一直有爭議，部門之間又難以解決；（3）不同資質鑒定機構的職責如何依法劃分，首批國家級鑒定機構公布以后，如何劃分履行職責；（4）制定政法五部門和各類鑒定機構與鑒定人共同遵守的鑒定規則。前述三個問題解決不了，這個問題的解決必然受影響。不將現有認識統一到《決定》規定的精神基礎之上，長期爭議的四個問題恐會繼續下去。

2.2 現有鑒定資源的利用既要合法又要合理

我國現有鑒定資源基本上可以滿足為訴訟活動服務的需要，但配置、利用不合理，閑置、浪費鑒定資源的現象要合法合理解決。當前需解決三大問題：（1）偵查機關鑒定資源利用不充分。可在《決定》規定精神基礎上適當調整鑒定受理范圍，即刑事鑒定的受理、民事和行政訴訟中涉及特殊鑒定事項的受理（如電子物證、部份聲像資料鑒定）；（2）政法五部門所屬事業單位（科研所、院校等）的鑒定機構應當依法定性為社會鑒定機構，統一由司法行政部門登記管理，不應視為并列入偵查機關或司法行政的鑒定機構。如公安部物證鑒定中心、司法部司法鑒定科學技術研究所鑒定中心等均應歸屬社會鑒定機構序列，鑒定受理不受限制。（3）人民法院系統內閑置鑒定資源的利用。多數高、中級人民法院的鑒定設備和人員具有一定優勢，除一部份轉入司法輔助技術部門外，其余的可轉入相應事業單位的鑒定機構。

2.3 鑒定委員會不能變為鑒定機構

部分地區的司法鑒定委員會或司法鑒定專家委員會的性質、職責要依法明確，不應成為變相的鑒定機構。《決定》頒布前，許多省、市根據地方法規組建了司法鑒定委員會或司法鑒定專家委員會，是一個集鑒定管理與“終局鑒定”于一身的雙重性質的機構。《決定》實施后，大部份省、市撤銷了這個組織，少數地區因編制和經費原因仍保留了組織和牌子，但未履行職責，個別的也組織一點帶有咨詢性質的“鑒定”。如有的省、市在《決定》實施后修訂了地方法規，將原司法鑒定委員會改為司法鑒定專家（應加“咨詢”二字）委員會，承擔技術顧問和專家咨詢兩個任務，但不是鑒定機構。由于人員保留、名稱保留、牌子照掛，甚至以“司法鑒定中心”名義發布信息，人們以為司法鑒定委員會依然存在，出具的咨詢意見仍屬“終局鑒定”結論。這種似是而非的作法，一定程序上影響了執法的嚴肅性。司法鑒定主管部門應嚴格遵照《決定》規定，對各地區的這類模糊機構進行清理，并向社會公告，以防止魚目混珠。

2.4 對司法鑒定服務對象的認識必須統一

司法鑒定服務對象是由訴訟法律確定的。一般是指司法鑒定受理的法定范圍。我國三大訴訟法規定，鑒定活動是訴訟活動的組成部份，必須按照訴訟法律規定的程序進行，其任務是解決涉及訴訟的專門性問題并為訴訟提供證據，為實現訴訟目的服務。訴訟中依法委托的鑒定才是司法鑒定。《決定》規定，社會司法鑒定機構與鑒定人是為訴訟活動提供鑒定服務的，偵查機關鑒定機構與鑒定人主要為刑事訴訟提供鑒定服務。那種認為司法鑒定是為司法機關服務，或者是為社會服務，或者是為訴訟當事人服務的觀點都是不正確的。特別是認為“社會司法鑒定機構是為社會服務”的提法是極端錯誤的，這是引起鑒定混亂的基本根源。筆者以為，從司法鑒定主管部門到基層管理部門、從各類各級鑒定機構到每個鑒定人，都要明確司法鑒定必須客觀、中立、公正地為訴訟活動服務的根本理念，糾正司法鑒是為社會服務和“有請必鑒”的片面認識和錯誤作法。

2.5 處理好行政管理與質量管理之間的沖突

《決定》第五條第三款規定，鑒定機構應當具備的條件之一是“有在業務范圍內進行司法鑒定所必需的依法通過計量認證或者實驗室認可的檢測實驗室。”由于我國鑒定機構發展歷程曲折和管理工作稚嫩，兩類鑒定機構在登記注冊前對儀器設備和檢測實驗室都未進行認證或認可。近幾年，鑒定主管部門會同國家認可委，組織專家組對已準入的相關鑒定機構進行認證認可的后續補課程序，這是合法的、必要的。但在名義上有違法律規定。新聞媒體、鑒定管理部門文件、鑒定機構的標語、認證認可結論一律定位為“對司法鑒定機構的認證認可”，擴大了“認證認可”范圍，否定了依法準入的合法性。已準入的鑒定機構是按《決定》規定的條件和程序進行的，再由非法定部門進行認證、認可無疑推翻了法定程序，有失法律威嚴。正確的作法和提法應是：“對司法鑒定機構儀器設備的計量認證和檢測實驗室的認可”。同樣，鑒定規范化管理也必須以法律為依據，不得與之抵觸。如鑒定文書簽名，三大訴訟法、《決定》都明確規定鑒定人應當簽名或蓋章，但認證認可機構規定鑒定文書除了鑒定人簽名外還必須有授權人簽名才算有效。這與訴訟法規定、鑒定人負責制規定、證據材料規定相抵觸。等等。這些政出多門的問題，鑒定主管部門若不依法統一，不僅造成執法沖突、干擾管理秩序，也會影響鑒定的公信力。

2.6 社會司法鑒定機構建設應堅持以公益性為主

所謂社會司法鑒定機構是指與偵查機關職權鑒定機構相對的中立性鑒定機構，并非為全社會提供鑒定服務的機構。偵查機關鑒定機構是理所應當的公益性機構。社會司法鑒定機構建設要堅持公益性為主原則，是指以服務訴訟的事業、企業性的鑒定機構為主、民間商業性鑒定機構為補充。在鑒定收費方面以補償收費為基本形式，鑒定活動主要體現為公益活動。司法鑒定活動所以屬于公益活動，是由活動性質和目的決定的。具體原因是：（1）司法鑒定是關系國家安全、公共安全、公共利益的活動，不能實行商業化、市場化。（2）鑒定活動是訴訟活動的組成部份，而訴訟活動是服務性的、非商業性的。（3）司法鑒定的基本任務是為訴訟活動如實提供證據，而訴訟證據不能通過商業手段獲取。（4）司法鑒定服務活動堅持公益性原則，有利于防止司法腐敗。（5）社會司法鑒定機構建設堅持公益性為主原則，有多方面的優越性：有利于確保鑒定意見的科學性、客觀性、公正性；能夠滿足多數訴訟當事人進行司法鑒定的需要，遏制“鑒定貴”的發展勢頭；可以有足夠力量扭轉鑒定機構向商業化發展傾向，可以確保司法鑒定事業持續、穩步發展。

堅持以公益為主這一原則，司法鑒定管理部門應當做到以下五點：（1）在發展全局上應樹立公益為主機構占絕對優勢的指導思想。經費來源有保障、鑒定資源豐富、鑒定隊伍素質較高、鑒定能力較強、鑒定意見公信力較高的公益性為主機構應占總數的60%以上。并要涵蓋各個地區、各個專業，做到布局合理。（2）各地區應將大專院校、科研院所、公益事業單位、大中型企業附屬的鑒定機構作為中堅力量進行扶持，在政策上給以一定優惠，經濟上給以必要資助。如寧夏回族自治區的措施是值得效仿的。（3）各級鑒定管理部門要對現有機構進行排隊、清理，對于那些不符合條件或者雖符合條件但一、二年內沒有受理鑒定業務的鑒定機構要取消繼續登記或暫緩繼續登記；對于局部條件薄弱的機構要限令定期完善。（4）國家發改委和司法部要盡快制定“雙軌制”鑒定收費標準。現行收費標準不合理，沒有將補償性收費和營利性收費區別開，對公益性機構基本合理能夠堅持執行，但民營機構就常常“協議”收費，仍會導致收費混亂局面。民營鑒定機構應當允許高于統一標準的40%～60%。（5）民營性鑒定機構的發展要有所控制，在大中城市或經濟比較發達的地區可建立一些鑒定資源充分、業務有特色、適合訴訟需要并能彌補公益性機構能力不足的營利性機構，要堅決糾正某些地區出現的“普遍開花”的偏向。

2.7 司法鑒定行業組織不應建立司法鑒定機構

目前約有三分之二的省、市、區成立了司法鑒定（人）協會，有的準備申請成立鑒定機構開展鑒定活動，有的協會章程中也規定了開展鑒定業務活動是其任務之一。這種作法或規定是違背立法宗旨的。鑒定協會是行業自律組織，是協助司法行政部門實施管理的助手，它無權擔當鑒定組織主體；鑒定協會成員絕大多是法定鑒定人，如果再次成為協會鑒定機構的實施主體（在協會鑒定機構注冊登記），無疑構成一個鑒定人同時在兩個鑒定機構注冊的違法行為。同時，自己協管，自己鑒定，也不客觀、公正。鑒定主管部門對這種設想或作法，要予以勸阻和禁止。

（本文編輯：朱淳良）

DF8

B

10.3969/j.issn.1671-2072.2011.01.016

1671-2072-（2011）01－0065－04

2010-10-11

鄒明理（1938-），男，教授，主要從事司法鑒定理論與技術的研究。E-mail：GAOyin712@163.com。