構建危機應對協同聯動機制的思考

□黃小勇

(中共中央黨校 政法部，北京 100091)

構建危機應對協同聯動機制的思考

□黃小勇

(中共中央黨校 政法部，北京 100091)

現代社會復雜性和集約性醞釀著復合性的危機災難，要求建立綜合性、協同性的危機應對模式。傳統政府結構中的管理壁壘、區域壁壘、條塊壁壘嚴重制約了綜合協同應對模式的產生，過多依賴于“高位介入”來實現協同聯動，需要從組織機構建設、協同聯動運行機制設計、信息資源共享、信息技術應用等方面來突破各類壁壘，構建綜合性協同性的危機應對模式。

危機管理;管理壁壘;協同聯動

社會正變得日益現代化，現代化給我們帶來了舒適便利的生活和享受。然而，日益現代化的社會卻隱藏著令人擔憂的脆弱性。現代化將社會各種要素集成化、集約化從而創造了發達的現代社會，使得社會具有越來越明顯的復合性，但同時集成化和復合性的現代社會潛伏著災難的禍根，對電力的過度依賴導致都市往往無法承受大面積斷電的沖擊，信息化帶來便利的同時也讓社會在信息癱瘓時舉步維艱，發達的交通和物流帶來了大流感全球性爆發的威脅，2008年初發生的“低溫雨雪冰凍災害”更突出地展現了現代社會的脆弱性:“鐵路交通依賴電力，電力依賴煤炭，而煤炭又依賴交通”，構成了一個脆弱的循環，一環中斷，全盤癱瘓，再加上電煤戰略規劃中電煤消費地與原煤產地的南北分割格局加大了對煤炭運能的依賴。上述產業規劃布局中隱含的脆弱性，與大電網集中供電模式、交通干線建設的集聚縱向布局、城鄉戶籍制度導致的人口移動季節性大潮等等因素集成作用下，共同導演了一場復合性災難——“低溫雨雪冰凍災害”。

現代社會中由于其集約性和脆弱性，由單一原因引發“復合性突發事件”的頻率越來越高，突發事件的危害跨區域、跨行業現象非常明顯，復合性事件中經常伴生著各類次生災害和衍生災害，這要求政府危機應對工作要從傳統的單災種、單一性突發事件的專業(分散)應對模式中轉變過來，構建適應應對“復合性突發事件”的綜合性、聯動性應對模式。與現代社會的脆弱性和災害的復合性對危機應對工作提出的新要求相比，政府應急能力建設還有相當大的提升空間，其中應急處置中常常遇到的各種壁壘尤其難以應對復合性突發事件的需要。這些壁壘主要包括因政府部門職能分工形成的部門管理壁壘、不同地域之間的區域壁壘、條塊關系下的壁壘以及政府和企業之間的壁壘，是經常阻礙應急處置工作的因素。厘清和分析這些壁壘的現狀、危害及其應對之策，對于提高政府應急能力非常必要。

一、危機應對中阻礙協同聯動的毒瘤:“管理壁壘”

危機應對中的協調聯動機制，是指在危機管理過程中有效地組織政府及其部門之間、政府與社會之間的有效溝通與互補，通過建立有效的機制，實現信息溝通，資源整合，共同行動，協調處理危機的規律性運作模式。然而由于政府職能的獨立性、法規制度的缺位性和協同聯動機制的發育不足，［1］協同聯動在現實的危機應對中困難重重。

從危機管理的實踐來看，危機應對中的協同聯動障礙主要來自幾個方面:

(一)日常管理中部門職能分工形成的管理壁壘

基于部門職能分工基礎上形成的職能領域往往演變成管理壁壘，容易阻礙部門協作，難以形成共同應對突發事件的合力。首先，部門壁壘導致日常管理中缺乏部門間的聯動機制。如各部門之間信息交流不夠，信息的部門分割使得信息不全面，無法正確認知事件發生的性質，導致危機信息的監測不能有效提供預警，不利于實現“早發現、早處理”的應對原則，延誤采取應對措施的最佳時機。其次，進入應急處置狀態下，管理壁壘對部門協作聯動產生阻礙。目前，盡管各專業部門的應急建設和應急力量比較充實，但日常管理過程中的部門分工和分管體制經常阻礙部門協作，難以形成共同應對突發事件的合力。尤其在遇到綜合性突發事件，需要多部門聯合行動時，依然沿用日常管理的辦法，由部門及其分管領導臨時組建領導小組或指揮部，或實行聯席會議制度，一把手掛帥，籍此打破管理壁壘。部門各自為政，自掃門前雪的現象是突發事件應對中的大忌，有的地方在應急指揮決策會議上甚至還出現部門相互指責對方應該承擔事件責任的現象，而非聯合起來積極尋找有效應對措施和協同作戰。

(二)不同區域政府之間區域分割形成的管理壁壘

區域政府之間存在的地域分割造成應急聯動協作障礙，嚴重制約協調聯動的應對局面。目前突發事件的影響往往超出一定的行政區域，涉及到兩個甚至兩個以上的同級行政區域，區域之間政府的協調聯動將極大影響突發事件的處置效果。當前，區域之間政府(縣際、＜地＞市際、省際)的協作非常薄弱是一個非常突出的問題。對于不同行政區域政府之間的協調聯動，《中華人民共和國突發事件應對法》規定，如果兩個區域政府擁有共同的上級政府，則通過上級政府的行政命令來實現協作;如果兩個區域的政府各自隸屬于不同的上級政府，則可能需要兩個上級政府的共同的上級政府進行行政性協調。無論是哪一種方式，都要耗費時間，與突發事件應對的應急性和時間的緊迫性特征相違背，容易產生延誤，坐失良機。協調聯動機制的各種問題在四大類突發公共事件處置中都有明顯的表現，需要引起高度的重視。

(三)因條塊關系狀況下的矛盾而產生的壁壘

這主要指地方政府與上級政府主管部門之間的協同障礙，也就是條塊關系上產生聯動障礙。我國的行政組織呈條塊分割，雖然上級政府部門對下級政府部門不是領導關系而是指導關系，但是我國單一制中央集權國家的行政體制使得上級政府部門往往掌握著相當豐富的權限、資金和資源，因此條塊分割的行政體制下經常出現這樣的管理現象，上級政府部門習慣于要求下級對口部門按其意志行事，致使下級部門在服從上級部門指導和服從本級政府領導之間出現兩難。如果上級部門不恰當地使用其權限，就有可能妨礙當地政府的統一行動部署，引發協同問題。這種局面不僅不利于常規狀態之下進行良好的管理，也遠遠不能滿足危機管理的要求，特別是當綜合性的危機發生時，如果上級部門與地方政府缺乏協同聯動，擅自決定支援地方政府的各種應急資源的使用方向，將極大地制約應急資源的綜合統籌使用效果。

(四)地方政府與駐地企業之間協作缺失形成的壁壘

地方政府與駐地企業之間的聯動缺乏機制支撐，如果駐地企業屬于央企系統或由更高層級政府管轄時，聯動尤其缺乏。在日常管理中，企業和地方政府難以就災難隱患等信息進行有效的溝通，地方政府在應急規劃中難以將駐地企業統籌考慮在內，雙方各自按照自身體系運轉。在突發事件發生后，政府和企業往往各自為戰，難以形成應對合力，影響應對效果。

二、應急協同聯動的基礎:組織體制和機制

從應急管理成熟國家的實踐經驗來看，解決應急中存在的各種管理壁壘的方法一般有兩種，即組織體制和運行機制。前者主要是在組織領導體制上建立一個高規格高權威的綜合性應急協調機構，來統一指揮協調多方應急主體的行動，達到聯動效果。后者則是通過在各種預案中詳盡地規定危機應對中卷入的相關主體、各自職責、相互關系和行動任務，通過具體預案中的精細設計，為各方協調聯動提供一個盡可能完備的操作手冊。上述兩種協調聯動工具在目前我國的應急管理工作尚顯欠缺。

就綜合性應急協調機構而言，當前各級政府在應急組織體制上基本都建立了政府應急管理辦公室，但目前政府應急管理機構的設置規格與應急管理機構承擔職能之間普遍存在著一定的不匹配現象，應急辦功能欠缺，很多退化為只注重貫徹落實有關領導的督察、部署，制約了政府應急管理機構有效履行職能，尤其影響綜合協調、運轉樞紐的功能。其次，政府應急管理機構建設落后于各部門專項應對機構，導致政府應急管理機構與專項應急指揮機構之間的關系與其各自職責不相符合。這種不平衡狀態影響應對工作的有效開展，在突發事件應對中以部門職能為中心的部門主義傾向比較嚴重，缺少功能強大的統一應急指揮組織管理系統。第三，政府應急系統與非政府應急系統(主要是各行業和企業各自的應急系統)的應急資源布局不合理，存在分割、分散的問題，降低了資源的功效。

行政行為的協調在我國尚缺乏系統性和法定性的規定，在許多情況下，行政協調是按照行政領域一系列潛規則和行政慣例而運作的，具有突出的非正式性、隨意性特點。［2］P4－5在應急聯動的運行機制層面，表現為協調聯動行動缺乏具體的操作規范，妨礙合作行動。如在部門或區域協調聯動中，根據不同性質和類型的事件如何確定領導權與指揮權的歸屬是一個很具體的操作性問題，如果不明確特定類型突發事件處置的牽頭和負責部門，則部門和區域間的協調聯動是很難實現的。

在這一層面，運行機制應該落實到各類應急預案中，在各類預案中提供詳細的操作規范來指導協同聯動行動。但是基于兩個方面的原因，嚴重制約了協同聯動行動的可能性。一方面制約源于應急預案的粗糙和過于簡化，缺乏關于協同聯動的內容。應急預案是具體應對特定危機的行動計劃和指南，它除了要辨識和評估潛在的重大危險、危險類型、發生的可能性及發生過程及事件破壞性后果之外，還要對應急部門及其職責、人員、技術、裝備、設施(備)、物資、救援行動等作出規定，尤其要明確對應急指揮與協調等方面預先做出具體安排。這些方面內容的缺失使得應急預案不能為協同聯動的出現提供機制平臺。

另一方面，應急預案中關于協同聯動內容的缺失與當前預案編制的方式有關。第一，我國預案編制工作帶有相當強的“應急性質”，越往基層這一特征越明顯，壓力之下的預案編制不可避免地降低了預案的質量。第二，預案編制通常以部門職能為基礎，部門根據自身職能管轄職責出發編制相應的預案，人為地埋下了部門壁壘的隱患，導致危機應對中各部門按照所屬預案行動，看起來各司其職，實際上分離分割，難以形成聯動。第三，由于部門各自為戰進行預案編制，導致各部門、各區域的預案之間缺乏標準化程序，在何時采取預控措施、何時應急行動升級等方面不能形成一致行動。

三、危機應對中協同聯動機制的構建

(一)強化政府綜合性應急管理機構的功能，構建各方聯動協同應對的結構平臺

建立一體化的綜合應急管理機構是世界各國危機應對長期積累的經驗結晶，通過組織整合建立綜合性應急聯動指揮中心是聯動協調機制的基礎，在危機處置中由它負責資源整合和行動整合，使各種應急管理要素統一指揮，統一行動，相互協作，快速聯動。針對當前政府應急管理機構與其擔當職能不相匹配的局面，綜合性應急管理機構的建設要堅持機構與其履行的職能相適應的原則，從提升政府應急管理機構的綜合性、協調性和強化其規劃、指導等宏觀能力為方向，將各級政府應急管理機構建設為總攬應急管理全局工作的樞紐機構，規范政府應急管理機構指揮體系和各部門專項應急管理指揮體系之間的關系，積極整合各專項應急管理系統的各種資源，完善各應急系統的協作聯動機制，使分散在各應急系統的資源和能力發揮整體效應。根據上述要求，可以在組織結構上進行如下設計:第一是決策層即危機管理委員會，該委員會擁有危機管理的必要權力，并設置專家小組為之提供技術咨詢和指導。第二是指揮層即應急指揮中心，該指揮中心為常設的綜合性應急管理機構，接受危機管理委員會的領導，并具體負責跟各職能部門及相關部門的聯絡，負責危機管理相關物資人員的調用和指揮。第三是操作層即應急指揮中心整體協調下的各種專業應急隊伍體系，它們以職能部門為基礎，各負其責。在這一危機管理結構中設立保障體系，統一管理應急物資儲備，統一管理專項應用，最大程度整合應急物資資源，避免浪費。

(二)提升預案質量，在預案中將部門之間的聯動程序化和規范化

首先，預案中要明確對應急指揮與協調等方面做出具體安排，明確突發公共事件發生前、發生中以及善后，多個參與部門間各自負責做什么，何時做，如何做(行動策略)、依托什么資源、行動責任如何劃分和承擔等。要實現政府指揮系統和各部門指揮系統的有機銜接，通過具體的規定來融合各部門之間的聯合行動，做到一旦發生事件，各相關部門能根據預案立刻采取有效聯合行動。其次，在預案修編中，為了提升預案質量，應該轉變編制方式，從以往“以部門為本”的編制方式向“以突發事件為本”的編制方式轉變，圍繞特定突發事件，涉及到的相關部門共同參與來編制預案，為部門協同聯動行動奠定基礎。第三，以演練促協作。預案中對各部門職責和策略的規定還需要通過預案演練來進一步完善，在演練中發現預案的缺失，不斷提高預案的科學性和可操作性。政府應急管理機構應定期舉行綜合應急演練，將預案中部門協作在實踐中不斷進行磨合，進一步加強部門協調，理順和完善協作機制。

(三)通過組織機制、會商機制實現各類危機信息重組共享

危機應對中的聯動協同除了需要綜合性的協調機構來加以保障外，還可以在危機應對的不同環節設計聯動機制，如可以建立統一的綜合性信息中心平臺和信息共享機制，實現對危機信息的整合。如日本非常重視在組織結構上建立統一的權威性信息管理機構——內閣情報調查室，來完成平時或災害發生時災害信息的迅捷獲取、分析、處理和有效利用，以推動各具體管理部門的高效協同。統一的權威性信息管理機構、覆蓋各層級的信息整合機制使日本上下各部門都能綜合利用其它部門的全部真實情報，從而能夠正確應對災害，使日本災害治理成效顯著。［3］我國應該積極借鑒發達國家在危機信息管理方面的整合機制，構建綜合性的信息中心平臺和常設性的會議機構，強化對信息進行整合和綜合使用的力度，同時對當前的信息管理進行功能升級，突破僅僅限于隱患危害數據的收集和整理的層次，建設一個涵蓋緊急事務管理信息、地理信息、人力資源信息、后勤信息、綜合性的救災資金管理信息等在內的危機信息管理體系，使災害管理信息囊括災情信息、救助條件、救助物資、救助人員、救助手段等各方面，為危機決策和應急處置與救援工作提供信息支撐。

(四)利用現代信息技術搭建協同聯動橋梁

在我國，危機信息基本遵循“條塊關系”的行政結構，按照“鄉鎮—縣—市—省—中央”五個層級逐級上報，各種危機應對的指令、措施、資金、物資等則隨后逐級下發，這種信息傳遞渠道存在層級過多、經手部門過多的弊端，一方面降低信息傳輸的速度，另一方面，層級過多、部門過多的傳輸環節又加大了區域之間和部門之間進行聯動協作的難度。因此，應該適當調整以往必須分部門層層上報的機制，利用現代信息技術條件，允許在橫向和縱向的信息報告制度上進行靈活創新，一是打破舊的分層級和分部門上報的做法;二是改革單向化的信息溝通體制，建構雙向化的多渠道信息溝通機制，形成縱橫交錯、四通八達的溝通網絡，確保各主體間信息溝通暢通，從而推進聯動協作行為。現代信息技術的發展為這種新型信息溝通機制提供了極大的可能性。第一，現代信息網絡基礎設施的廣覆蓋和立體架構能夠消除危機信息傳輸的信息空白和死角;第二，龐大的基層信息監測點不僅能獲取豐富的危機信息，同時也能將危機信息數字化，便于現代信息技術的傳輸;第三，現代信息技術的發達極大提高了信息的分析和加工能力，為實現雙向信息溝通提供了技術支持。通過合理使用現代信息技術，能極大地克服傳統行政體制的傳遞障礙，實現危機應對中的協同和聯動。

［1］陳彪，邵澤義，蔣華林．試論區域聯動機制的建立——立基重大災害與風險視閾［J］．電子科技大學學報(社科版)，2008(6)．

［2］楊解君．特別行政法問題研究［M］．北京:北京大學出版社，2005．

［3］李俊，聶應德．日本災害信息系統及其運作:經驗與啟示［J］．東南亞縱橫，2009(2)．

Some Considerations on Building the Crisis Response Synergism and Interlock Mechanism

HUANG Xiao－yong
(Department of Politics and Law，Party School of the CPC Central Committee，100091)

The complexity and intensivism of modern society ferments composite crises and disasters，calling for the establishment of integrated crisis response mechanism．In the traditional government structure，the managerial barriers，regional barriers and barriers between vertical levels or horizontal departments have seriously restricted the forming of integrated crisis response mechanism，and too much“high－rank interference”is needed for actualizing synergism and interlock．It is necessary to break through all these barriers from the organizational construction，design of interlock mechanism，information resource sharing，and application of information technology，so as to establish an integrated crisis response mode．

crisis management;managerial barrier;synergism and interlock

C933

A

1674－0599(2011)04－0098－05

2011－06－06

黃小勇(1970—)，男，湖南郴州人，中共中央黨校政法部副教授，研究方向為公共管理理論、組織理論等。

(責任編輯:朱文鴻)