中國環境安全的需求與構建

□錢箭星

(復旦大學馬克思主義研究院，上海 200433)

中國環境安全的需求與構建

□錢箭星

(復旦大學馬克思主義研究院，上海 200433)

近年國內不斷發生的環境安全事件和全球氣候變暖大事件共同構成了對我國環境安全的威脅。我國民眾萬分迫切地渴求環境安全保障，而環境安全本身涉及各方利益，需要各方進行利益協調。為了人民的生命健康，構建我國的環境安全戰略既是當前的迫切需求，也是長遠利益的需要。

環境安全;需求;利益

一、環境安全事件敲響警鐘

近年我國環境安全局勢面臨來自國內外雙重壓力，環境安全問題已經逐漸累積以環境安全事件的形式爆發;而新信息和新認知以及不斷提升的公共意識，使環境安全議題成為社會熱點。我們已經深切感受到必須以人民的健康和生命作為經濟發展和環境保護的首要目標。當下，兩個重大的環境安全熱點說明環境安全的高風險時期已經到來。

首先，先污染后治理的經濟發展模式導致我國環境安全威脅及人民生命健康。2002年以來，因水土污染，“癌癥村”、“怪病村”在各地農村頻頻出現，由廣東、江蘇、浙江、山東向內地資源省份蔓延。［1］2005 年全國共發生 5．1 萬起環境糾紛，上訪投訴40多萬起，每年以30%的速度遞增，而且一再發生跪求政府解決污染的事件。［2］因環境安全事件遲遲無法解決而導致的公眾事件，已經超越國企改制、拆遷征地等“公眾事件源”，成為影響我國社會的主要不穩定因素。2008年全國突發環境事件總體呈上升趨勢，環境保護部直接調度處理的突發環境事件135起，比上年增長22．7%。其中重大環境事件12起(比上年增加4起)，較大環境事件31起(比上年減少4起)，一般環境事件92起(比上年增加26起)。在135起突發環境事件中，由企業排污引發的23起，占總數的17．0%，比上年增加9起。［3］有的地方居民與污染企業發生了嚴重沖突，如2008年8月云南麗江市華坪縣興泉村村民與水泥廠發生了群體性環保沖突事件。2009年陜西省鳳翔縣615名兒童血鉛超標，隨后湖南省武岡市兒童血鉛超標，引發當地群體性事件;此后在河南濟源、湖南嘉禾、廣東清遠、四川隆昌、湖南郴州、江蘇大豐、山東寧陽相繼發生類似事件，2010年底安徽懷寧縣又發生兒童血鉛超標。這些事件都與當地制造污染的企業有著密切關聯。湖南省一系列湘江重金屬污染事件造成流域局部正常供水成問題，魚類大幅度減少，農田不能耕種，相當地域的魚、蔬菜和糧食不能食用。［4］鉛中毒只是一個信號燈，它往往與鎘等其他有毒的重金屬元素伴生。例如廣東“牛仔之鄉”新塘鎮出品全國60%以上的牛仔服，2010年國際環保組織綠色和平的一份調查報告的一個調查樣本顯示，該鎮鎘超標128倍，一個曾經富庶的魚米之鄉陷入污染困局。2011年鎘米事件又引起社會廣泛關注，重金屬污染事件頻發，自2009年至2010年間，全國共發生重金屬污染事件31起。高污染、高環境風險企業的過度發展，產生了大量環境隱患，我國已經進入環境安全事件的高發期。

其次，氣候變化已經對我國造成了重大損害，并在未來有可能進一步加劇。近年極端氣候事件不斷發生，嚴重的災情直接影響人們的生活。1990年以來，長江等幾大江河連續發生多次大洪水。風暴潮、洪水、強降雨和干旱等極端天氣、氣候事件對沿海地區造成的災害更明顯，其中對黃河、長江和珠江三角洲的社會經濟產生的影響最為嚴重。［5］2000年以來我國幾乎年年發生嚴重旱災，繼2006年重慶百年一遇的大旱之后，2010年西南五省又發生了嚴重干旱，耕地受旱面積達645萬公頃，2043萬人因旱飲水困難。2010年至2011年我國北方發生大范圍干旱。根據IPCC的報告，氣候變化的主要原因是人為排放的溫室氣體。我國作為世界溫室氣體的排放大國，能源稟賦屬于貧油少氣多煤的結構，又正處于環境庫茨涅茨倒U型曲線的上升階段，對全球治理氣候變化承擔重要的責任。根據國際能源署的預測，到2030年中國的排放總量將可能是美國和歐盟27國的總和。雖然《京都議定書》明確了發達國家首先進行減排的責任，即便2009年我國主動宣布2012年的減排目標，但是鑒于我國作為一個發展中的排放大國，面臨的國際壓力仍然很大。為了世界氣候安全，我國政府已經提出了節能減排計劃。但在實施過程中，近年一些地方為了達標，發生了斷電和冬天斷供(暖)事件，這屬于人為制造的環境安全衍生事件。

隨著社會環境意識的覺醒，近年已經發生多起民眾出于對健康和安全的擔憂而堅決反對地方建設某些工程項目，例如近年廣東垃圾焚燒項目飽受當地民眾的質疑乃至反對，甚至從單純的環境維權演變成社會公共事件。還有一些隱患突出的化工企業和尾礦庫成為威脅環境安全隨時可能引爆的“炸彈”，例如2011年2月10日江蘇省響水縣一則化工廠爆炸的謠言造成數萬居民在驚恐中紛紛逃命，4人死亡。顯然，環境安全威脅已經成為危及人民健康和生命的緊要問題。

二、環境安全的需求與利益協調機制

中國的環境安全現狀和社會的反應揭示了我國民眾對環境安全的渴望。在馬斯洛的“需求層次”理論中，安全需求僅次于生理需求，在此之后人們才會去爭取歸屬需求和尊重需求的滿足，最后才是爭取自我實現需求的更高境界。馬斯洛的安全需求包括人身安全、財產、工作、家庭穩定、社會秩序等。［6］P40－53環境安全可以歸于安全需求之列，但是，現在其重要性已經影響人的生理需求的實現，因此，說它是第一位的需求也不過分。環境本身無所謂安全，它的安全或不安全指的是對于人來說的。它原來也不構成安全威脅，正是在一味地追求GDP的過程中，環境變成了安全事務。環境不安全直接威脅著人的生命健康和發展需求，于是，這個問題作為一種真正的“存在性威脅”被提了出來。

對于國家而言，安全利益是其核心利益，當然也是其首要需求。只是傳統安全領域主要指政治和軍事領域。現在，安全領域擴展到包括環境安全在內的非傳統安全領域。在現實生活中，從這一個或那一個角度看，每一個環境因素都可以成為經濟混亂、社會緊張和政治對抗的一個根源。雖然環境因素并非總是立即引起對抗，但在一個充滿風險因素的不安全時代，它們會進一步助長社會的不穩定。例如，氣候變化問題——尤其是與日益嚴重的能源稀缺問題糾纏在一起的時候——可能走向軍事化。結果可能是，安全越來越成為一種引發沖突的因素。［7］P228環境安全又是一個動態概念，處理得當可以向好的方向發展，而環境問題的“非安全化”(desecuritization)就是采取措施防止環境問題惡化成安全問題。即便發生環境事件，也可以通過和平的應急方式解決，而不至于構成國家安全問題。［8］待危機解決后，再采取必要的制度性補救措施。在發達國家，大多數環境問題并未構成環境安全問題，而只是經濟發展中的一般問題;而在一些發展中國家，環境問題卻對生存構成威脅，成為當地的安全問題。這就是為什么“與20世紀的斗爭相比，今日大部分沖突均源于弱國而非強國。”［7］P229

雖然環境安全指的是生態環境為人們提供的生存所需要的基本條件，表面上是人與自然的關系，實際上它所揭示的是人與人之間的利益關系。我國的環境問題已經從環境理念啟蒙發展到了利益博弈階段，社會各群體之間的環境利益關系直接影響著一個社會和諧與否，而國家之間的博弈也與維護本國的發展權利和經濟利益直接相關。要確保環境安全就需要在國家內部和國際社會建立公正、有效的環境利益協調機制。這要求:

一是構建民眾和發展中國家環境權利訴求的表達通道。當個人的環境安全處于威脅之中，如果存在通暢的利益訴求渠道，至少可以讓社會知曉事實真相，爭取合理解決的機會。在信息時代，我國民眾已經自覺地運用多種通訊工具、自發地組織維權行動以達到維護自身環境安全的目的。現在的問題是，一些農村地區民眾面對健康和生命遭受污染的嚴重威脅，由于在基層無法獲得解決而只能上訪，甚至跪求治理污染。［9］不斷的上訪和下跪來表達訴求足以說明問題的嚴重性與一再被拖延，說明農村民意的影響力微不足道，也說明我國環境法治的薄弱，只有落實地方政府對一方百姓的環境安全問責制才是直接有效的解決辦法。同理，國際社會應重視發展中國家的困難處境，傾聽他們的聲音，尊重他們的訴求，中國也要牢牢掌握自己的話語權。

二是環境利益相關方要有一個溝通、協商的解決問題機制。無論是國內還是國際層面，相互依賴已是我們生活的一部分。環境利益必然牽涉多方，其中包括利益受損方與得利方，或涉及利益如何分享的問題。當一方的環境利益受到侵害時，得利方必須給予補償，例如現行的生態補償機制。對問題的解決要求各方平等參與、表達和維護自己的利益，否則，就可能是不公正的。應當肯定，我國東部發達地區的人民在環境危局的壓力下，已經逐步學會發揚民主、勇敢地監督政府的作為，并擔當起自己的責任，例如廈門海滄PX項目就是在市民的廣泛參與下被成功地制止了。

三是通過法制和法治使環境利益保障制度化。我國目前的環境法律框架沒有將保護公民健康作為首要目標，也沒有明確地將環境污染與健康聯系起來，大多數環境法規對人體健康缺乏針對性，導致了對環境健康關注不足。現在的問題在于，不僅我國的環境法規存在缺陷，而且不遵守環境法。是否能夠產生實在的環境效益取決于守法和執法，而這兩點正是中國非常薄弱的環節。［10］我們至少要做到當發生比較嚴重的環境侵權事件時，可以通過訴訟解決問題。環境安全屬于公共品，它的供給與全社會有關，與每一個人的環境責任有關。鑒于政府是確保與整合環境安全的重要力量，因此，構建以政府為主導、多元主體共同參與的環境安全體系，特別是導入市場法則，這不僅可以提高環境安全質量，而且可以降低地方政府維護環境安全的供給成本。中國的環境安全也依賴于他國的合作，而在國際層面，操作的難度要大得多，如何設計出有效的制度是急需解決的問題。

三、構建我國的環境安全戰略

當前嚴峻的生態環境局勢正威脅著我國的環境安全，直至影響人民的健康與生存。一個和諧的社會一定是個安全的社會，而社會安全依托于環境安全，喪失了環境安全，人就失去了可以安身立命的基礎。因此，環境安全問題是個社會安全問題，同時，它也是發展模式問題。我國的環境安全態勢堪憂，固然與治理不力有關，但根本原因是粗放的、追求經濟高速增長的“趕超戰略”難以根本改變，加上我們又缺乏創新的機制和心態，只能靠拼資源、拼環境，導致邊治理邊破壞。這種發展模式違背了我們以人為本的發展目的。中國要實現什么樣的發展、怎樣發展，將決定我們未來幾十年乃至更長久的發展前途。從環境安全的角度來看，科學發展就是要實現安全發展、清潔發展、節約發展與可持續發展。

首先，我們必須從環境安全角度來審視發展戰略，像重視國防安全、金融安全那樣重視環境安全，構建我國的環境安全戰略。國家環境安全戰略，是指國家為了確保環境安全，調整和完善社會經濟發展模式，構建一種環境友好型發展戰略。環境安全作為公共物品，政府有責任為本國國民提供。2008年我國已經基本完成中國環境宏觀戰略研究，提出了“以人為本、科學發展、環境安全、生態文明”的戰略思想，以及“預防為主，防治并重;系統管理，綜合整治;民生為本，分級推進;政府主導，公眾參與”的戰略方針和一系列政策建議，為完善環境管理機制、積極建設生態文明提供了支撐。確保環境安全的首要任務是建立以保證人體健康為核心訴求的環境標準體系，2007年11月21日中國發布了《國家環境與健康行動計劃(2007－2015)》，當前的緊迫任務是盡快著手解決我國環境標準與健康標準脫節的問題，建立以健康風險防范與預警為目標的環境監測體系。

其次，河流、湖泊、海洋、森林、草原等重要生態系統是國家生態安全的主體。對于已經不堪重負的重要生態系統，要轉變傳統的治理模式，從源頭上減輕環境負荷。2008年胡錦濤總書記提出讓江河湖泊休養生息、恢復生機。“休養生息”不僅是指導我國新時期治水治污的戰略思想，而且應將這一戰略作為國家意志來強化。“休養生息”就是要放棄一味開發或盤剝大自然的經濟發展方式，將社會經濟活動控制在生態系統容量之內。通過恢復和保持生態系統良好的自我修復、自我凈化的功能，使得生態環境得以健康、永續地煥發生機。對于生態脆弱區和生態惡化區，要變消極的生態災民為積極的生態移民，例如對“三江源”保護區實行移民政策，對實施“退耕還林(草)”的地方實行必要的財政補貼。

再次，結合應對全球氣候變化的世界行動，對各個項目實行環境影響評價，建立嚴格的環境準入制度。一方面，要采取鐵的手腕淘汰落后產能，另一方面嚴格控制高能耗(高碳)、高排放和產能過剩行業新上項目，嚴格把污染物排放總量指標作為區域、行業、企業發展的約束條件。2008年，環境保護部對總投資4737億元的156個“兩高一資”項目暫緩審批或不予批復，促進了產業結構調整和落后產能淘汰。近年一些地方政府，無論是東部還是中西部，例如鄱陽湖生態經濟區規劃和首個國家級承接產業轉移示范區(皖江規劃)，在招商引資方面都嚴格審查項目的環境影響。確保一方的環境安全已經成為地方政府“以人為本”的基本要求。

又次，必須搞清楚我國已經存在的環境污染源及其對健康影響的底數和狀況，采取針對性的措施。2008年污染源普查工作完成了工業污染源、農業污染源、生活污染源和集中式污染治理設施的入戶調查和數據錄入工作。我國是最大的鉛生產國和使用國、最大的汞消費國和排放國，這類污染的治理難度極大，因此源頭控制就顯得十分關鍵。各地對環境風險企業和項目的監測范圍要擴大及周邊地區，這需要完善風險評估、監測和預警手段(如在線監測)，在制度上解決監督和執法的效率問題，加強突發事件的應急能力。為了治理環境風險，應建立環境污染責任保險制度，完善環境侵權損害民事賠償制度。對于仍然不顧人民的死活任意排污的企業，就要像對待2009年8月鹽城污染事件的主犯(該公司原董事長)那樣以投放毒害性物質罪處以11年有期徒刑，甚至應當追究當地政府的責任。

最后，作為公共事務的環境安全涉及面廣，需要開拓綜合治理之道。政府應鼓勵、引導社會力量(民間自治組織)參與環境保護，促進環境的社會合作。近年的“中國公眾環保民生指數”年度報告表明，公眾對于環保的關注度很高，但參與卻普遍不強。沒有廣大公眾的參與，有關環境安全的信息知情權、決策參與權和執行監督權就是一句空話，更無法形成迫使政府和企業保護環境的壓力。在全社會積極參與確保環境安全的過程中，要由政府提供權威可信的、簡明易懂的信息公開渠道，幫助公眾清楚地了解污染信息，這有助于提高公眾的環境健康意識和關注環境監管，也可以避免不必要的恐慌和騷亂。公眾的參與可以促使政府更有效地維護當地的環境安全，包括對垃圾的處理。2009年番禺公眾的參與就提出了先進行垃圾分類使垃圾減量化和循環利用，即使建垃圾焚燒廠，公眾的參與也能使選址更合理。在環境安全領域，民間自治組織往往可以發揮獨特的積極作用，有助于解決政府、企業界和公眾難以單獨應對的環境問題;同時又提供了一個共同保衛環境安全的平臺，公眾以環保社會監督員的身份協助對當地企業的監管，強化社會對環境安全的關注和參與。近年我國一些環保組織在環境公益維權事件中積極行動，敦促大型企業服從環保部門的管理權威，維護環境法律的尊嚴，取得了一定效果。

環境安全威脅已經從潛在狀態躍升為一個個突發性事件，從偶發變成了常態，從發達地區向內地農村蔓延，就發生在我們的日常生活之中。實際上每一個大的環境安全事故的發生都是每一天每一次小的污染排放的積累，如果我們只想等到那些很毒、很黑、很臟、很渴的大事故引發大群體事件或發生嚴重的危機時才倉促應對，那就要付出生命的代價。我們要認識到中國環境安全威脅的嚴重性和緊迫性，為構建共同的環境安全體系而努力。

［1］鄧飛．離北京50公里的癌癥村［J］．鳳凰周刊2009(11)．

［2］潘岳．中國環境問題的思考:潘岳在第一次全國環境政策法制工作會議上的講話［EB/OL］．http://www．zhb．gov．cn/info/ldjh/200701/t20070118_99754．htm．

［3］環境保護部．2008 年中國環境狀況公報［R］．http://www．zhb．gov．cn/gzfw/xzzx/wdxz/200906/P0200906093975200286 74．pdf．

［4］羅潔琪，張瑞丹，徐超．湖南血鉛超標陰云［J］．財經2009(18)．

［5］氣候保護國家評估報告編寫委員會．氣候變化國家評估報告［R］．北京:科學出版社，2007．

［6］〔美〕亞伯拉罕·馬斯洛．動機與人格［M］．北京:華夏出版社，1986．

［7］〔英〕安東尼·吉登斯．氣候變化的政治［M］．北京:社會科學文獻出版社，2009．

［8］〔英〕巴瑞·布贊，〔英〕奧利·維夫，〔英〕迪·懷爾德．朱寧譯．新安全論［M］．杭州:浙江人民出版社，2003．

［9］孫立忠．百姓跪求治污凸顯權利的式微［N］．中國經濟時報，2007(6)．

［10］〔美〕王立德．環境健康與法律:美國經驗借鑒［J］．中國地質大學學報，2010(4)．

The Demand for and the Construction of Environmental Safety in China

QIAN Jian－xing
(Institute of Marxism Studies，Fudan University，Shanghai，200433)

The environmental safety accidents recently occurred in our country and the big event of global warming both bring threats to the environmental safety of our country．Our people are in urge need for ensured environmental safety，but the environemntal safety itself involves the interests of different parties concerned and thus requires interest compromise．For the life health of our people，it is an urgent need to formulate the environmental safety strategy of our country，and we should think it over at length．

environmental safety;demand;interest

F124．5

A

1674－0599(2011)04－0103－05

2011－04－25

錢箭星(1955—)，女，安徽宣城人，復旦大學馬克思主義學院教授，研究方向為世界經濟與政治。

(責任編輯:廖才茂)