論中央銀行在實現貨幣主體社會性權利中的作用*

張宇潤

(安徽大學法學院暨經濟法制研究中心，安徽合肥230039)

中央銀行在一國金融體系中居于核心地位，它不僅是特殊的金融機構——銀行的銀行，而且是一個國家最核心的金融政府，掌管貨幣發行權，實行金融調控和金融監管。作為金融政府，它對貨幣主體(包括貨幣經營者和金融消費者)履行職責，滿足貨幣主體的一般性需求。

一、私人權利和社會權利的沖突

馬克思指出:“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和。”［1］P56每個人既是他自己，也是社會的成員。作為他自己，他是私人意志的主體，擴張私人意志空間是他生存和發展的目的;作為社會成員，他是社會共同意志的主體之一，他的身上具有共同的社會意志，他是社會共同意志的載體，也就是說矛盾的普遍性寓于特殊性之中。

在一個私人主體中也存在著公共意志和私人意志的沖突，表現為利己行為和利他行為，但作為私人，他首先是從自己的利益出發展開他的意志行為的，即主張自己的權利，擴張私人意志空間。但他的權利實現依靠他人的行為——作為和不作為，人人都是如此，從而形成社會。在自給自足的自然經濟狀態下，是不存在權利觀念的，從而也不構成社會。實際上，自然經濟狀態從來不存在，這種經濟形態自我封閉不與他人來往，與人的本性是相違背的，只能是學者的一種想象的存在。人的本性是要對外進行擴張的，通過擴張自己的意志領域實現人生的目的，獲得別人的承認是其意志擴張的重要組成部分。如果相互承認對方的意志，這是雙方的共同的需求，雖然就單純的個體而言，其意識往往是不承認對方的力量的，并試圖支配對方。但這種共同意志作為一種客觀存在一直在發揮著作用，在某一時刻就會發揮作用，強者和弱者的地位發生互換，原先的自我意識就會發生改變，原先不承認對方的力量的強者變成弱者，其意識就會轉而需要對方的幫助。私人意志與私人意志的相互沖突，其內在的公共意志的力量在一定的條件下就會顯現，使私人主體不得不服從這種力量。公共意志的力量就會產生一種社會意識潮流，產生平等、公平等社會觀念，這是社會性權利的根源。

因此，從私人意志和公共意志的角度，權利可以分為私人性權利和社會性權利。每一個個體的人的私人意志同時也包含著公共意志，在擴張私人意志的同時也強烈地需求著公共意志的張揚。私人權利向誰主張?向私人的相對人也是私人主張。社會權利向誰主張，向社會主張，而社會具體體現為團體和國家。有學者認為，社會權利是公民享有國家提供的經濟保障、教育、基本的生活和文明條件等的權利。［2］P112此種定義，雖然抓住了實質，還不夠全面。因為社會的表現形式除了國家之外，還有群眾團體。

在一個小的團體中，權利可以分為自益權和共益權，如股權可以剖分為自益權和共益權，從股東自己的角度出發，追求自身利益最大化，就是自益權，主要是財產性的權利，如利潤分配請求權，是股東自己的自由;從公司的角度出發，從公司股東全體利益出發而產生的權利就是共益權，主要是管理性的權利，如監督權、質詢權、選舉權和股東代表訴訟權等等。同樣的道理，個人在社會中追求自身的發展的權利，如民事權利就是私人性權利;如果個人以社會成員的身份為了社會的發展而主張的權利或者是作為社會成員的共同需求而主張的權利就是社會性權利，前者如參與社會管理的權利，后者如要求社會保障的權利。

有些權利，到底是社會性權利還是個體性權利，要在具體的環境中從具體的視角進行判別。比如，自由，如果是自己主張為自己利益的自由空間的擴大，就是私人權利;如果是為了全體社會成員而主張的自由，就是社會性權利。

人人都是可以主張社會性權利的。很多違法行為，每個人都可以檢舉和控訴，如果這種違法行為破壞了社會整體性秩序和利益。不過，主張社會性權利需要通過一定的法律程序。因為社會性權利的影響力比較重大，不能隨意行使，如果隨意行使，可能損害社會的整體性秩序。

作為權利，必有義務與之相對應。作為個人，其履行社會責任和義務，就是對社會性權利的供給。履行私人的義務，也間接地供給了社會性權利。在這方面，個人權利與社會性權利具有一致性。個人財富越多，社會財富越多;個人權利越大，社會權利越大。但前提是每個人的權利越大，社會權利才越大。如果社會財富總量沒有增加或者增加速度慢于個人財富增加速度，就不能說社會性權利也越大。

公共意志與私人意志存在著激烈的沖突，從而產生代表公共意志的主體，如社會團體、政府等，它們是社會義務的履行者，也是社會權利的供給者。政府是社會利益的代表者，是社會權利的主要供給者。也就是說，政府就是因履行社會責任而誕生。

我國古代政府以百姓父母官的身份，為民做主，實現社會性權利。古今中外，任何政府都要打著為天下的旗號，否則維持不了多久。法律從供給的角度，立足于社會整體，而不是個體自身權利需求，由政府和社會團體實現社會權利，在公共設施、公共產品、公共服務的規劃或科技開發中等做出量化要求或規定。政府作為社會性權利的提供者，社會福利、社會保障、社會安全都是政府的義務，政府的主要職能集中于管理公共事務、規范市場秩序、維護社會公平、促進社會穩定。正因為政府是社會責任的主要承擔者，因而社會通過法律機制賦予政府巨大的權力，其權力和責任同時增長，其行為受到社會利益的約束，因而政府行為受到的限制更多。

二、中央銀行是貨幣社會性權利的基本供給者

中央銀行是貨幣主體運動的必然結果。中央銀行是從私人銀行發展和演變而來的，這是貨幣私人意志的矛盾沖突發展到一定歷史階段的產物。私人銀行意志相互碰撞，因而產生了公共意志以及將公共意志形式化的需要，需要某一機構代表公共意志行為。瑞典銀行和英格蘭銀行分別成立于1656年和1694年，其成立之時都是私人銀行。瑞典銀行1668年改組為瑞典國家銀行，但到1897年才有獨占貨幣發行權。英格蘭銀行壟斷貨幣發行權是在《1844年銀行法》中確立的。在中央銀行初創時期，貨幣發行權的私人意志和公共意志的沖突十分明顯，私人銀行不愿意放棄貨幣發行權，貨幣發行權尚未完全壟斷，中央銀行還不能控制全國金融市場。19世紀末20世紀初，中央銀行制度逐漸向政府的銀行和銀行的銀行方向發展。政府有兩種身份，一方面它是社會利益的代表者，另一方面有自身的獨立意志，有強烈的擴張權力空間的需求。政府這兩種身份迫使中央銀行片面地向政府銀行轉變，失去了自身的獨立性，成為政府擴張其勢力范圍的工具。第二次世界大戰之后，貨幣意志公共化更加成熟，私人意志和政府部門意志逐漸從貨幣公共意志中清除，貨幣公共意志在自有的規律的道路上前進，中央銀行獨立性增加，中央銀行根據貨幣運行規律運用貨幣政策工具如基準利率、存款準備金制度、再貼現、再貸款和公開市場業務等方式，實現公共意志。［3］P122－125

銀行作為私人主體，自身內含著公共意志，本質上具有社會責任。銀行信貸作為社會融資總量的一個重要組成部分，要與實現社會經濟發展主要目標相吻合，特別要考慮經濟增長目標和控制通脹目標。但銀行作為私人主體，在它的自我意識中并不是主動做出與公共意志相一致的行為，它首先考慮的是自己的風險最小化和利潤最大化。所以，公共意志的代表者——中央銀行就要主動和積極地引導商業銀行的行為，它從全體貨幣主體的一般利益出發，根據自己的意識去判斷和分析這種一般的利益之所在。

中央銀行代表國家發行貨幣，表示社會總產品的價值，有責任保證貨幣的購買力。中央銀行作為一國的金融政府，有責任保障金融市場的穩定和金融市場的秩序。金融自由、金融安全、貨幣購買力的保障、金融危機的救濟是貨幣主體的共同需求，也是中央銀行、金融監管部門和相關政府機構應當履行的責任。

中央銀行作為貨幣社會權利的供給者和支持者，對貨幣主體的一般性需求的判斷是一種意識行為，是否一定能夠代表社會權利，就看其意識行為能否把握貨幣主體的一般性需求。一般性需求是客觀存在的，但往往并不顯明，因為貨幣主體在追求自身個體的具體的權利的同時，在一般的情況下，并不與社會性權利相沖突，相反有利于社會性權利的增長，也就是每個金融主體都得到發展了，金融市場自然就得到了發展。在一般的情況下，尤其在穩定增長的情況下，并不需要中央銀行過多地干預金融貨幣市場。實際上，這是中央銀行的最高境界，貨幣主體的個體權利和社會權利達到了高度的統一。

金融自由是每個貨幣主體的要求，中央銀行通過制度供給推動利率市場化使金融主體有更多的自主和自由的空間，這也是中央銀行實現社會權利的一種方式。給予金融主體更多的自由，使之感覺到自己是一個人，是一個主體。馬克思指出:“只有當人具有主體意識、主體能力并現實地作用于客體的時候，他才可以成為活動主體，具有主體性?！保?］P96個人的主體性越強，其社會能力越強，從而社會性越強。但金融自由和金融安全是一對矛盾，金融安全也是社會性權利，金融資本屬于虛擬資本，運動迅速，很容易被操縱，如果金融市場主體不具有應對風險的能力，就會被金融壟斷者輕易地吃掉。金融市場又容易引起羊群效應和蝴蝶效應，金融主體如果對風險沒有足夠的認識，冒然行為，有可能引發金融危機乃至經濟危機。那是貨幣主體社會權利的大敵。因此，金融自由和安全應當取得平衡，而且安全應當高于自由，應當是安全基礎上的自由。［5］

貨幣主體的社會性權利因金融市場的發展和變化而變動，什么是貨幣主體的真正需求?金融自由和金融安全是貨幣主體的兩大基本需求，但這兩大基本需求的尺度如何把握，其平衡點在哪里，就要中央銀行獨立地做出判斷，判斷錯了，并且根據錯誤的判斷做出行為，就會破壞貨幣主體的一般性需求，具體表現為一部分貨幣主體得到了壟斷利益，另一部分貨幣主體的一般利益沒有得到滿足，甚至破壞了整個金融市場的秩序利益。

往往在個體權利存在激烈的沖突時，社會權利的要求才會強烈，比如在金融危機時，個體權利會受到壓抑，只有極少數的個體躲過危機所造成的傷害，此時對危機的救助成為中央銀行乃至一國政府義不容辭的責任。2008年美國次貸危機引發全球金融海嘯，各國中央銀行和財政部門吸取了1929年大崩潰之后的不干預政策導致持續長久的大蕭條的教訓，紛紛采取主動的姿態伸出救援之手，中央銀行降低利率，購買國債，實行量化寬松貨幣政策，政府部門購買金融機構股權等等。

不僅是全球性金融危機，需要中央銀行伸出援救之手，就是一國國內發生重大災難性事件，中央銀行也應當根據需要向市場輸入流動性。2008年我國四川汶川大地震，中國人民銀行對四川地區的金融機構實行了寬松的貨幣政策，并且實行低于全國一般金融機構的存款準備金率。2011年3月11日本東北部海域發生強烈地震，并引發海嘯和核泄漏事故。日本大地震導致日本金融市場出現動蕩，東京股市一度暴跌，日元匯率大幅攀升。日本央行為緩解市場緊張情緒，增加流動性，從14日開始，連續采取公開市場操作，向金融系統注資，四天連續注資總額達34萬億日元。

中央銀行作為貨幣發行人，是貨幣主體的最一般的抽象的代表，其發行和回籠貨幣的行為，針對的是無差別的貨幣主體，實行的是總量調控。這與其他政府機構不同，其他政府機構可能要考慮到具體的社會公平，如財政政策行為可以針對某一類社會個體。

然而，一些具體的貨幣主體的行為可能影響到貨幣社會權利的一般——即幣值穩定和經濟增長，影響到總量調控的效率和公平，也就是影響到總量調控的質量，中央銀行也可以采取某些特殊的措施，如差別存款準備金制度和監管制度。差別存款準備金基于銀行信貸增長偏離國民經濟所需適度水平的程度，同時考慮各金融機構的系統重要性程度和穩健性狀況，重在引導并激勵金融機構自我保持穩健和調整信貸投放，是一種具有正向激勵作用的有彈性的機制，有利于提高調控的針對性和有效性。根據2003年修改后的《中國人民銀行法》，中國人民銀行的職責由原來的“制定和執行貨幣政策、實施金融監管和提供金融服務”調整為“制定和執行貨幣政策、維護金融穩定和提供金融服務”三個方面，中國人民銀行對銀行業金融機構監管的職責改由銀監會承擔。但我國的中央銀行依然保留適當的金融監管職權，為執行貨幣和金融調控而服務。

三、中央銀行行為的準繩

(一)中央銀行行為

1．市場行為

中央銀行作為特殊的金融機構，為完成金融調控和提供公共金融服務職能，需要開展一些業務，其業務特點與商業銀行相比具有自己的特點:(1)不以贏利為目的，而以調控金融活動、穩定幣值為己任。(2)以國家名義、代表社會公共利益從事法律行為。中央銀行的行為目的是為了金融市場的整體利益，沒有自身的私人利益。(3)業務活動的法定性，業務范圍由法律明確界定，業務對象也是特定的，主要是銀行業金融機構，一般不直接服務于社會公眾。

中國人民銀行的業務范圍可以從兩個視角劃分:一是作為政府的銀行的業務。如發行人民幣、經理國庫、代理財政部向各金融機構組織發行、兌付國債和其他政府債券、持有和經營國家的黃金儲備和外匯儲備、社會信用的征集和服務、代表政府參與國際金融活動等。二是作為銀行的銀行的業務。再貸款、再貼現、集中存款準備金、組織或者協助組織銀行業金融機構相互之間的清算系統，提供清算服務等。

為了保證中國人民銀行正確履行職責，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款，但國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。中國人民銀行不得向任何單位和個人提供擔保。

2．行政行為

中央銀行的行政行為包括二個層次:

一是抽象性行政行為。抽象性行政行為是針對不特定的行政相對人單方做出的能夠反復適用的具有普遍約束力的行為規則的行政行為。抽象行政行為包括行政立法行為和行政機關制定、發布其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。根據《中國人民銀行法》的規定，中國人民銀行有責任起草有關法律和行政法規，完善有關金融機構運行規則，發布與履行職責有關的命令和規章;依法制定和執行貨幣政策。中央銀行的抽象行政行為包括行政立法和行政命令。在我國，中國人民銀行可以制定和頒布行政規章，此行為屬于行政立法;中國人民銀行可以直接規定基準利率，可以規定存款準備金率，確定匯率政策，可以實行貸款規?？刂?，不動產信用控制等等，此行為也屬于抽象行政行為。

二是具體行政行為。具體行政行為是指國家行政機關及其工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項做出的涉及該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。簡言之，具體行政行為是行政主體對特定的行政相對人做出的具體的、單方的，能對行政相對人產生權利和義務法律后果的行政法律行為。中國人民銀行作為金融政府根據法律的規定依法行使行政管理的權力，并在具體行政活動中做出具體行政行為。根據《中國人民銀行法》第3條的規定，中國人民銀行履行與貨幣調控、金融穩定和金融市場全局相關的監管職責，中央銀行在監管職責活動中可能做出具體的行政行為。

3．意識影響行為

中央銀行通過影響市場主體的意識從而改變市場主體的預期，其行為多種多樣，市場行為和行政行為都可能影響市場主體的意識，從而影響他們的決策，但這些行為能夠直接產生法律后果。有些行為，雖然不直接產生法律上的后果，但可以間接實現中央銀行的目的。比如中央銀行的勸告、警告、央行領導人的講話等等，也能影響市場主體的預期。

2011年3月尤其是日本大地震之后，歐洲央行領導人多次警告或暗示要加息。歐洲央行行長特里謝3月3日在貨幣政策會議后稱，須對通脹形勢保持“高度警惕”，該行可能于4月加息。日本地震后，他于29日再次強調，歐元區通脹率已“頑固地”高于“接近并低于2%”的目標，“不恰當的經濟政策，不僅會導致更大的通脹風險，還可能引發成員國間出現不良競爭，對歐元區經濟環境造成損害”。歐洲央行執行理事會成員斯馬吉3月30日稱，歐洲央行將逐步上調利率，同時確保面臨融資成本上升的高負債成員國能夠獲得幫助。歐洲央行管理委員會委員、盧森堡央行行長梅爾施3月29日稱，長期處于低利率環境，導致歐元區成員國政府通過資本的不當分配制造了大量經濟泡沫，將孕育危機，為抑制通脹，及時收緊貨幣政策是明智之舉。歐洲央行管理委員會委員、意大利央行行長德拉吉3月29日稱，歐洲央行準備采用“堅定和及時的方式”遏制通脹。歐洲央行的領導人的上述表態，是帶有某種威脅或警告性質的言論，并不意味著一定要加息。法國國際關系學院經濟研究所所長、總理辦公廳經濟分析委員會成員雅克·米斯特羅在出席2011年3月31日在南京召開的國際貨幣體系研討會時對中國證券報記者表示，特里謝關于歐洲央行4月加息的言論，從某種意義上，更傾向于是一種警告，即警告歐洲各國政府和金融機構不要坐視不管，任由上述情況繼續發生。［6］

(二)中央銀行行為的準繩

貨幣主體的社會性權利很多，但有一個最核心的權利表達。一切財產都歸結為貨幣，貨幣主體的共同意志是什么，最核心的就是貨幣幣值的穩定。幣值穩定，財產才穩定。只有在貨幣穩定的基礎上的經濟增長才是有效的經濟增長。但從動態意義上，貨幣主體總是希望貨幣越來越多，貨幣帶來的財富越來越多，在這個意義上，貨幣幣值的穩定的基礎又是有效的經濟增長，如果經濟缺乏增長力，貨幣幣值穩定不過是一潭死水，貨幣數量不增加，人民的發展的愿望就不能實現。因此，保障貨幣幣值穩定是每個貨幣持有人、貨幣經營者、貨幣追求者的最一般的基本要求，是貨幣主體的社會性權利。這是社會性的一般要求，不是具體的貨幣主體的要求。就具體的貨幣主體而言，有人希望貨幣升值，有人希望貨幣貶值。保障貨幣的購買力是社會的義務，也是貨幣主體最主要的社會性權利。

中央銀行作為貨幣主體社會性權利的供給者，除了保持貨幣幣值的穩定之外，還有促進經濟增長、促進就業和國際收支平衡等社會性權利的供給。這就形成了貨幣政策的目標是單一制還是多層次的兩種法律表達路徑。一般而言，市場經濟成熟的國家通常把控制通貨膨脹放在首位，比如歐洲中央銀行是根據1992年《馬斯特里赫特條約》的規定于1998年7月1日正式成立的，其職能是“維護貨幣的穩定”，管理主導利率、貨幣的儲備和發行以及制定歐洲貨幣政策。歐洲中央銀行將通貨膨脹目標控制在2%以下。新興發展中的國家也越來越多地采用了單一目標制，即把控制通貨膨脹作為貨幣政策的最終目標。單一目標制有兩種方式:［7］P32一是將貨幣政策目標簡單地表述為“保持貨幣幣值穩定”或者“保持物價穩定”?！栋⒏⒅醒脬y行法》、《捷克國家銀行法》、《拉脫維亞國家銀行法》、《新西蘭儲備銀行法》等國屬于這種類型。二是《菲律賓中央銀行法》、《南非儲備銀行法》等國采取的方式?！赌戏莾溷y行法》第3條規定:“南非儲備銀行的基本目標應是維護共和國貨幣的價值，以此促進共和國經濟的均衡和可持續發展。”我國也采用這種表達方式，《中國人民銀行法》第3條規定:“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長?！?/p>

按照美國經濟教科書的解釋，美聯儲的貨幣政策目標主要有6個，分別是高就業率、經濟增長、物價穩定、利率穩定、金融市場穩定和外匯市場穩定。［8］看起來，美國采取多重目標制，但實際上還是有一個中心的，控制通貨膨脹在正常情況下是中心目標，利率穩定、金融市場穩定和外匯市場穩定都與通脹控制目標有關。比如2004年底以來，美國經濟增長速度逐漸放緩，2005年第一季度，美國的國內生產總值以年率計算僅增長了3．1%，其中占美國經濟2/3比重的個人消費開支僅增長了3．5%，是2004年第二季度以來增幅最小的季度。在能源價格飆升和利率連續提高的雙重影響下，美國經濟已經出現了比較明顯的降溫。但是，美聯儲對經濟降溫似乎并不十分擔憂，而是堅定不移地繼續提高利率。這表明，美聯儲貨幣決策的基本思路是寧可適當犧牲一些經濟增長速度也要嚴格控制通脹的上升，在經濟增長放慢和通貨膨脹壓力加大兩大隱憂面前，遏制通脹成為美聯儲貨幣政策目標中的重中之重。但在嚴重的金融危機背景下，美聯儲的貨幣政策難以讓6個目標同時實現，美聯儲必須明確有限目標，從而在某種程度上影響其他目標的實現。從2008年9月以后美聯儲已經實施的政策來看，物價穩定實際上被排在最后。為了挽救金融業，美聯儲曾在危機之初宣布，向市場提供無限流動性，連續降息，將聯邦基金利率降至0．25%，為美國歷史最低，體現了美國不顧一切挽救經濟的決心。［8］

其實，在金融危機乃至經濟危機時期，人民最關心的是一個國家的經濟命運，這也是貨幣主體最為關切的大事。因此，控制通脹作為貨幣政策的最終目標一般是經濟正常運行條件下的選擇，在特殊時期有特殊的選擇。①

我國中央銀行與美聯儲的靈活應對市場的能力相比，還有一定的差距，在中央銀行法中如果不規定具體的最終目標或者規定多重目標，往往無所適從，抓不住根本，況且經濟增長和控制通脹有著一定的沖突。在《中國人民銀行法》出臺前，中國人民銀行的貨幣政策目標是雙重的，經濟增長和控制通脹是平行的，結果導致上個世紀80年代末至90年代初期的惡性通脹。

一國的綜合性中央政府(在我國是國務院)與一國的金融政府——中央銀行的共同意志具有一致性，但各自的出發點不同，它們都具有自身的意志指向。而且由于組織的獨立性，其實際的的操作者往往從自己的角度出發，在進行行為決策時往往加上了自己的意識思考的成份，這種意識活動并不一定反映真正的共同意志。這樣，綜合性政府與中央銀行就存在著矛盾。國務院通盤考慮經濟全局，貨幣政策只是其全局的一個方面;而中央銀行的直接目標是保持貨幣幣值的穩定。我國歷年的政府工作報告均提出當年的主要工作重點。其中第一條往往是從整體著眼，強調加強改善宏觀調控，并促進經濟增長。在正常的經濟發展階段，國務院與中央銀行的立足點不同。但在經濟出現通貨膨脹的趨勢時，國務院與中央銀行的行為目的具有一致性，因為通貨膨脹是人民財富的大敵。

2011年3月5日溫家寶總理在《政府工作報告》中指出，2011年我國將努力實現8%左右的國內生產總值增長目標、居民消費價格總水平漲幅控制在4%左右，保持物價總水平基本穩定成為全年宏觀調控的首要任務。除了GDP和物價，政府工作報告的多項提法都體現了惠及民生的新意。我國從“十二五”開始，進入新的經濟社會發展紀元。政府工作報告將“保持物價總水平基本穩定”作為十項工作任務的首位。報告提出要處理好“保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構、管理通脹預期的關系”，這一提法與往年并無差別。而具有變化性的是，2011年的政府工作報告提出，要將控制物價作為首要宏觀調控任務，同時防止大的經濟波動。

保持貨幣幣值的穩定，在不同的時代內含是不同的，在金融危機時代，貨幣幣值與經濟增長明顯不適應，超越經濟力;而在通貨膨脹階段，貨幣幣值落后于經濟力。因此，保持貨幣幣值的穩定是一種動態意義上的平衡。

四、我國中央銀行貨幣意志的實現

任何法律制度安排以及在法律條件下的政府行為都必須依據一國的具體國情，法律活動包括立法和執法作為國家意志的表達形式，本身是一種意識活動，必須反映人民具體的和現實的需求，否則，法律就是一座空中樓閣。中國人民銀行在法律原則下創制金融市場的規則，實施法律行為和行政行為，必須以我國金融市場中的貨幣主體的客觀的現實的需要為其磁針的指向，脫離了我國的國情，冒然實行所謂的共同的國際規則，或者運用理想中的工具，都會給貨幣主體造成實際損害。

(一)利率市場化應根據我國貨幣主體的現實需要

利率市場化是一種共同需求，利率市場化對應的是最抽象的貨幣主體的社會性權利，從市場的邏輯上和理論上應當得出這樣的結論。但這只是一種絕對的理念，類似于黑格爾的絕對精神，具體的社會性權利與之是有差別的。共同意志的具體實踐不能脫離客觀的經濟狀況以及經濟主體的行為能力。給予金融機構自由，但這種自由如果不能轉化為金融機構自身的內在自由的能力，主體和客體對立，主體反而受制于客體，主體的行為并不是真正的自覺的自由意志行為，而是一種被迫的受動行為，金融機構在這樣的境遇下將被淘汰出局，而金融機構的債權人則遭受很大的損失。我國的金融機構與發達國家金融機構在應對市場的能力方面，明顯處于弱勢地位，如果按照國際自由規則進行競爭，將會處于被動挨打的地位，從而損害我國金融機構的整體利益。

穩步推進利率市場化改革和人民幣匯率形成機制改革，進一步發揮利率杠桿在調節總需求、管理通脹預期中的作用。這是金融自由化的釋放過程，也是培育金融主體行為能力的過程。在“十一五”期間，中國人民銀行在推進利率市場化的制度變革中，已經取得了很多的成就:一是Shibor基準性地位逐步提高，已成為我國金融市場上重要的指標性利率。金融機構初步建立了總利潤目標統領的利率定價架構，建立健全了市場化產品定價機制、貸款定價管理機制、內部轉移定價管理機制，逐步開發了支持利率定價機制建設的管理信息系統，風險定價水平不斷提高。二是通過創新推動替代性金融產品定價市場化。允許非金融企業在銀行間債券市場以市場化方式發行債務融資工具，期限擴大至1年以上，實現了企業債券利率市場化。這有利于貨幣政策通過債券市場向企業傳導，推進貸款利率市場化進程。銀行間市場利率互換、遠期利率交易等衍生產品快速發展，已逐步成為利率風險管理的主要工具。三是擴大商業性個人住房貸款的利率浮動范圍。四是央行對金融市場利率的調節作用大幅增強。［9］

利率市場化的制度變革還只是完成了一半的路程，中國人民銀行在推進的過程中，應當確立金融市場主體必須具備的硬約束條件，通過法律條件安排、法律行為和其他行為引導金融機構逐漸實現主體和客體的統一，逐步放開替代性金融產品的價格，實行市場自由定價，最終實現真正意義上的存貸款利率市場化。到那時，基準利率就不再是具有行政命令性質的存貸款利率，而是中央銀行與商業銀行之間的再貸款利率。

利率市場化之后，商業銀行因為制度原因所獲得的壟斷利益就會降低。中國內地商業銀行凈息差在3%左右，國外在2%以下，香港為1．6%。［10］隨著利率市場化進程的深入，國內銀行業的凈息差水平將進一步降低，商業銀行特別是中小銀行的定價能力也將削弱，靠利差收入維持盈利增長越來越難。這一方面對商業銀行的現實利益構成威脅，另一方面也迫使商業銀行改善經營管理，提高經營能力。為了防止利率市場化將對中小銀行帶來的巨大沖擊，對中小銀行應給予一定的政策傾斜。所以，利率市場化要差別化推進，避免一刀切。利率市場化制度建設還需要一些配套制度，比如存款保險制度，因為利率市場化會加大商業銀行之間的競爭，一些抵抗金融風險能力較弱的商業銀行可能破產倒閉，沒有存款保險制度，存款人利益保障將失去支撐，從而失去了對金融市場的信心，這對金融市場的沖擊是致命性的。

就匯率制度而言，中國人民銀行應繼續按照主動性、可控性和漸進性原則，進一步完善人民幣匯率形成機制，發揮市場供求在匯率形成中的基礎性作用，參考一籃子貨幣進行調節，增強匯率彈性，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定，促進國際收支基本平衡。加快發展外匯市場，推動匯率風險管理工具創新。擴大人民幣在跨境貿易和投資中的使用，穩步拓寬人民幣流出和回流渠道。繼續深化外匯管理體制改革，嚴厲打擊“熱錢”等違法違規資金流入。

(二)貨幣政策的工具和操作目標與時俱進

中央銀行在提供各種社會性權利的過程中，必然面臨著各種社會性權利的沖突問題。就需要考慮誰更根本，更現實，提供某一種制度時，就可能損害另一種社會性權利，這是社會性權利供給過程中的制度成本，正如某一私人權利擴張有可能損害其他私人權利的實現，或增加另一民事主體的痛苦。比如從中期角度，應當保證存款的實際利率為正，這是貨幣主體的根本利益，是貨幣幣值穩定的基本要求。但在實踐中，利率調整不能只顧及CPI，還需要考慮其他的政策目標，比如資本流動、貸款資金的成本等，所以利率的實際調整可能并不一定跟上CPI的步伐。貨幣政策需要考慮幾個因素，既要保持物價穩定，又要維持經濟的合理增長，還要保持比較高的就業率，也要保持國際收支基本平衡。

法律的規定是一回事，在法律規定的范圍內的現實選擇是另一回事。我國中央銀行法規定了中國人民銀行的實現貨幣政策目標的工具，有存款準備金制度、再貸款和再貼現、利率政策、公開市場業務等等。西方國家由于利率已經完全市場化，其中央銀行主要采用公開市場操作實現其貨幣政策目標。在調控市場流動性方面，西方國家一般采取市場化的價格工具，除非陷入“流動性陷阱”才采用數量化工具，中央銀行常常運用市場基準利率的辦法調控流動性，金融機構在與中央銀行長期的博弈中已經適應這種方式。

針對通貨膨脹，利率是一個基本的工具。利率是貨幣資金的價格，而通貨膨脹是一種貨幣現象，表明貨幣數量多于商品價值量。提高利率，必然提高貨幣運行的成本。不過，現代金融市場全球化，一旦一國提高利率，可能導致資本流入加大。美聯儲提高利率，就會導致外國資本回流美國，美聯儲降低利率，又會導致資本流向世界各地。美聯儲就是利用這種手段，調節世界美元的流通量，從而控制世界經濟。但中國不具有將世界金融市場國內化的能力，中國央行對世界金融市場的作用力很小。

在中國，由于市場基準利率尚未形成，利用利率調控流動性，會使金融機構從另一種途徑進行私人權利擴張，有些金融機構由于不能適應市場規則可能破產，并有可能損害實體經濟。另一方面，國際資本的流動對市場的影響與中央銀行的政策意圖常常相沖突，中國經濟在高速發展過程中，引起了國際資本的高度關注，經常項目外匯和資本項目外匯大量流入，由于在現行法律條件下，人民幣不是國際自由兌換貨幣，導致外匯占款過多，這樣如果動用價格工具，比如加息，會擴大國際利率和國內利率的利差，會引來更多的國際資本追逐短期利差，進行套利活動，從而導致流動性更加泛濫。外資一旦抽走，中國就會步東南亞金融危機的后塵。因此，中國人民銀行偏好于數量型工具，運用具有行政強制力的存款準備金制度是現實法律和經濟條件下的一種無可奈何的選擇。②

在基本存款準備金制度下，可以配套實施差別存款準備金制度。中小金融機構的存款基礎相對弱一些，差別存款準備金率制度，體現了宏觀調控的要求、結構性的要求。對農村金融機構，尤其是農村合作金融機構和新型農村金融機構除實行差別存款準備金政策之外，根據農村金融和農村經濟的季節性特點，中央銀行在對農村金融的貨幣政策方面，可以采取針對性和靈活性的措施。③對災區農村和農民金融活動實行一定的優惠政策。④

當然，隨著利率市場化的進程，中國人民銀行會更多地運用價格操作工具，實現其貨幣政策目標。實際上，中國人民銀行正是如此行為的。利率調控由過去單一依靠存貸款利率調整轉向存貸款基準利率調整與引導市場利率并重:一方面根據宏觀經濟、金融運行形勢，調整金融機構存貸款基準利率;另一方面，通過公開市場操作、準備金率及再貸款、再貼現等政策工具對商業銀行流動性進行調節，引導貨幣市場利率走勢，間接影響存貸款利率。中國人民銀行在實踐中應當評估價格型操作工具的實施效果，并盡可能地運用價格型工具。

貨幣政策工具的操作目標，在我國是貨幣供應量，這一中介目標比較容易操作，但在實踐中遇到的問題也越來越突出，銀行信貸資金受到嚴格控制，大量資金通過其他途徑進入實體經濟，近年來各種銀行理財產品層出不窮，造成了一部分資金成為銀行的“表外”資產，在央行的信貸規?？刂浦?，實際上新增信貸規模在社會融資總額中所占的比例越來越小，大規模的“表外資產”不能得到有效的統計、監管和控制，必然影響貨幣政策的實施效果，嚴重時導致金融體系失控。澳新銀行大中華區經濟研究總監劉利剛指出，成熟經濟體已開始采用更有廣度的貨幣供應量指標作為貨幣政策的中間工具。歐洲央行采用M3作為貨幣政策的中間工具。與M2相比，M3增加了貨幣市場資金、短期債券市場資金以及回購資金。美聯儲雖然沒有直接采用M3作為貨幣政策的中間工具，但比較重視M3。在美聯儲的定義中，M3還包括金融機構的貨幣市場資金、在歐洲美元市場的存款以及回購資金。這是貨幣政策和監管當局適應金融工具不斷創新和資本流動更加迅速的條件下的貨幣流動考察的需要所做出的針對性調整。［11］

日本在上世紀80年代和90年代，一直將貨幣政策的中間目標定在M2上，同時將貨幣政策最終目標定在控制通貨膨脹方面。然而，在日本經濟迅猛發展的過程中，金融機構蓬勃發展，金融工具不斷創新，導致大量的資產通過各種途徑進入房地產市場，而這些資金沒有被歸類于M2。日本央行實際上失去了對經濟環境的全面判斷和整體把握，致使日本央行在政策選擇上出現明顯失誤。從1980年至1990年，日本的M2增速一直保持在14%～16%的水平上，這種水平屬于正常范疇，但通貨膨脹率卻比較高，這在某種程度上是輸入性通脹的影響。與此同時，資產價格上漲導致通脹預期不斷上升，引發各種商品價格上漲。由于沒有抓住根本原因，日本央行貿然選擇大幅讓日元升值來緊縮貨幣政策，最終導致日本房地產泡沫的破滅，經濟長期步入蕭條之中。［11］

2011年，中國人民銀行提出了將社會融資總量作為貨幣政策的目標，將貨幣的社會性權利放在更大的社會經濟環境中去體驗和實踐。社會融資總量=人民幣各項貸款+外幣各項貸款+委托貸款+信托貸款+銀行承兌匯票+企業債券+非金融企業股票+保險公司賠償+保險公司投資性房地產+其他。按照中國人民銀行的口徑，社會融資總量主要包括三個方面:一是金融機構資產的綜合運用，主要包括各項貸款、外幣各項貸款、信托貸款、金融機構持有的企業債券、非金融企業股票、保險公司的賠償和投資性房地產等。二是實體經濟所獲得的直接融資，主要包括銀行承兌匯票、非金融企業股票籌資及企業債的凈發行等;三是其他融資，主要包括小額貸款公司貸款、貸款公司貸款、產業基金投資等。社會融資總量是全面反映金融與經濟關系，以及金融對實體經濟資金支持的總量指標。我國金融總量快速擴張，金融結構呈多元化發展，金融創新日新月異，證券、保險類機構對實體經濟的作用不斷擴大，商業銀行表外業務對貸款表現出明顯的替代效應，新增人民幣貸款已不能全面反映實體經濟的融資總量。社會融資總量與M3相比，有一定程度相似，M3指標更加關注金融市場的資金流動，社會融資總量更具有中國特色，更加關注進入實體經濟的信貸資金以及“類信貸資金”的總額。

(三)貨幣主體社會性權利供給中發揮政府合力作用

中央銀行并不是孤立的金融政府，在供給貨幣主體的社會權利的過程中需要其他政府部門的配合。

中央銀行的職能范圍主要圍繞貨幣政策而運轉，然而，貨幣的公共意志是貨幣價值的穩定，貨幣的價值最終是由社會生產力決定的，這就存在貨幣發行和社會生產力的雙向作用關系，中央銀行對社會經濟的判斷不一定十分準確，其貨幣行為的效果往往事與愿違。因此，要保證貨幣的法律能力僅僅依靠貨幣政策本身還不行，還必須借助于政府的其他意志行為，比如財政政策、政府干預、政府監管等。［3］P152

社會融資總量，這些大口徑、多渠道的社會融資數據，通過何種渠道統計，需要央行借助于其他政府部門和社會的力量。

社會融資總量，需要依托資金市場、資本市場等領域的創新型產品以及民間融資等，監管邊界和統計分析還有不少真空地帶。全國政協委員、光大集團董事長唐雙寧在接受記者采訪時指出，中央銀行是從“制定政策——統計數據——具體監管三段式”一管到底，還是只管前兩段?如果是后者，與第三段如何銜接是個新課題。［10］在現有融資管理體制中，新增貸款、股市融資、保險資金等融資管理，涉及一行三會;短期融資券和中期票據歸銀行間市場交易商協會;企業債和政府下屬融資平臺公司發行債券歸發改委;國債負債主體為財政部。還有民間融資、私募股權投資、風險投資基金、信托融資乃至熱錢等等。在這種格局下，如實行社會融資總量管理，如何防止管理沖突和遺漏?尤其是多個部門的監管權力如何協調?

目前世界各國金融監管體制可劃分為三類:一是以美國為代表的兩級多頭金融監管體制。在美國，聯邦和各州都有權對金融機構發照注冊并進行監管，而在聯邦一級就有通貨監理局、聯邦儲備系統、聯邦存款保險公司、證券交易委員會等8個管理機構，50個州則分別有自己的金融法規、監管機構和官員。二是一級多頭金融監管體制。在這種體制下，金融監管權力集中在中央，而在中央一級又分別由兩個以上的機構負責。三是一元化的金融監管體制。這種體制的特點是由一個機構集中行使金融監督管理權，目前實行這一體制的主要有丹麥、挪威、英國、澳大利亞、德國、日本等。［12］P33我國屬于第二種模式，我國金融監管機構分為中央銀行、銀監會、證監會和保監會。上述模式只是一種大體的存在形式，不是絕對的一成不變的，都在或多或少地變化著各自的成份。比如以英國金融監管體制而言，在微觀層面上，金融監管服務局統一監管銀行、證券、保險等一系列金融行為，而在宏觀層面上有英格蘭銀行、財政部、金融監管服務局三駕馬車。

無論何種監管模式，都存在著金融監管部門之間、金融監管部門與其他政府部門以及司法部門之間在金融監管過程發生的各種類型的關系，因此，金融監管部門、政府其他部門、自律機構、法院、檢察院等部門要加強配合，建立統一的執法協調機制。尤其是市場行為具有普遍性和跨行業性時，更應如此。［3］P178

我國《中國人民銀行法》、《證券法》、《保險法》和《銀行業監督管理法》確立了中國人民銀行、證監會、保監會和銀監會相互間分工合作、信息共享、協調配合的監管協調機制，并發揮了積極的作用。但在實踐中由于權限和部門利益的沖突，沒有充分發揮整體功能，有學者認為，適應金融混業經營、金融創新和金融監管綜合化發展的需要，應積極著手制定《金融監管(協調)法》，規制越來越復雜的金融關系，使金融監管的整體功能充分釋放。筆者深以為然。［13］P66

注釋:

①2011年4月初，美國克利夫蘭聯儲總裁桑德拉·皮納爾托曾公開建議，美聯儲應盡快制定準確的通脹目標。美聯儲內部早已認定，制定一個準確的通脹目標有利于緩解美聯儲因連續實施量化寬松措施和長時間保持超低基準利率所遭受的批評;同時也可以穩定市場對美國消費者物價水平飆升預期的擔憂。美聯儲前理事、現擔任宏觀經濟顧問公司高級董事總經理的勞倫斯·梅耶則認為，美聯儲制定準確通脹目標“已經沒有懸念，美聯儲主席顯然是支持這一想法的”。他指出:“只是美聯儲不愿意太早實施這一目標，至少在經濟狀況回到接近正常的局面前是這樣的?！眳⒁奵aijing．fx678．com/86232．html－2011－06－17。

②其實，在歐洲和美國退出超寬松貨幣政策以前，新興國家普遍更加傾向于使用存款準備金率來對沖流動性，巴西、俄羅斯、印度等國家在美國和歐洲實施量化寬松貨幣政策之后，貨幣調控的主要工具都是存款準備金率。

③中國人民銀行2010年3月30日宣布，為加大政策支持力度，確保金融機構支持春季農業生產和抗旱救災必須的流動性需求，2010年安排增加240億元支農再貸款(再貼現)額度，其中西南五省區安排增加30億元。央行還表示，各地在支持春季農業生產和抗旱救災信貸資金不足時，可按規定程序向人民銀行總行申請增加再貸款(再貼現)額度。各金融機構要切實改進和完善信貸管理制度，對于因春寒、干旱等惡劣天氣影響造成損失而發生還貸困難的企業和農戶，可視情況對其貸款給予一定期限的展期。

④中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會2010年4月21日聯合下發《關于全力做好玉樹地震災區金融服務工作的緊急通知》，要求加大對災區金融機構的資金支持力度，下調災區地方法人金融機構存款準備金率1個百分點;對災區安排增加再貸款(再貼現)額度;對支農再貸款執行優惠利率，在現行支農再貸款利率水平上再降1個百分點。通知表示，要加強災區現金調撥和供應，確保災區的現金需求。各金融機構從人民銀行發行庫提取現金不受次數限制。對于持有有效存款憑證的，銀行業金融機構應及時辦理。對于有效存款憑證缺失，但存款人可以提供其他有效證明信息的，銀行業金融機構可向其先行支付5000元以下的現金。通知稱，各銀行業金融機構要充分考慮到受災地區群眾和企業的實際困難，對災前已經發放，災后不能按時償還的各類貸款，在2011年6月底前，不催收催繳、不罰息，不作不良記錄，不影響借款人繼續獲得災區其他救災信貸支持。對借款人主動還款的，銀行業金融機構要將還清貸款的相關信息及時補錄入人民銀行的企業和個人信用信息基礎數據庫。

［1］馬克思恩格斯全集(第1卷)［C］．北京:人民出版社，1962．

［2］王希．原則與妥協:美國憲法的精神與實踐［M］．北京:北京大學出版社，2000．

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［5］張宇潤．金融自由和安全的法律平衡［J］．法學家，2005，5．

［6］王珺．米斯特羅:歐央行加息言論是警告［N］．中國證券報，2011－04－01(A03)．

［7］汪鑫．金融法學［M］．北京:中國政法大學出版社，2007．

［8］竇含章．從津巴布韋到美國［N］．中國證券報，2009－02－06(A04)．

［9］任曉．央行:完成利率市場化基礎［N］．中國證券報，2011－03－11(A02)．

［10］張朝暉．唐雙寧:嚴控通脹政策應“打提前量”［N］．中國證券報，2011－03－12(A02)．

［11］劉利剛．考量社會融資總量推動貨幣政策有效執行［N］．中國證券報，2011－04－15(A05)．

［12］汪鑫主編．金融法學［M］．北京:中國政法大學出版社，2002．

［13］朱大旗．金融法［M］．北京:中國人民大學出版社，2009．