世界主要國家反民族分裂的法律措施研究

陳婷趙小波

(清華大學法學院，北京100084)

一、修改(或制定)憲法強調國家的主權與統一

主權具有對外的獨立性和對內的最高性，是反民族分裂的核心問題。憲法是國家主權的象征和體現，各國反民族分裂首先通過憲法明確國家的主權與統一，如俄羅斯制定新憲法取消雙重國家主權原則;加拿大修改憲法收回立憲權;中亞五國通過憲法明確國家的非宗教性質及對各類宗教活動和勢力的管理規定。

(一)明確國家主權僅國家享有

1．俄羅斯取消雙重國家主權原則。蘇聯解體后，俄羅斯國內局勢動蕩不安，境內各共和國以民族自決為理論基礎強化了獨立傾向。從1990年7月11日起，大部分的自治共和國都發表了國家主權宣言。以韃靼斯坦共和國的主權宣言為例，就明確規定取消自治，確立了國家主權原則，并先后制定了自己的憲法。與此同時，前蘇聯及俄羅斯聯邦本身則因國內外形勢的變化，不得不采取了一些在一定程度上刺激各共和國“主權化”的法律措施。如，1990年戈爾巴喬夫推動簽訂的前蘇聯“聯邦條約”，就在一定程度上承認了俄羅斯境內自治共和國與俄羅斯聯邦的平等地位。1992年3月31日，俄羅斯聯邦與境內各共和國簽署的“聯邦條約”，則完全承認了中央與各組成部分間的平等地位，將各共和國定位為主權國家，明確規定“俄羅斯聯邦中共和國是俄羅斯聯邦組成中的主權國家”。1992年修改通過的《俄羅斯聯邦——俄羅斯憲法(基本法)》，沒有明確各共和國的法律地位，只規定“俄羅斯聯邦是主權國家，在自己的領土上獨立行使一切權力”。

1993年，葉利欽在同議會的斗爭中取得勝利，并以全民公決的形式通過了俄羅斯聯邦新憲法。新憲法第15條規定，俄羅斯聯邦憲法具有最高法律效力和直接效力，適用于俄羅斯聯邦全境。第67條規定，俄羅斯聯邦的領土由各聯邦主體的領土組成。…俄羅斯聯邦的領土是俄羅斯聯邦主權的空間范圍。俄羅斯聯邦的主權適用其全部領土。這樣就否決了前蘇聯時期憲法的雙重國家主權原則，確認了主權僅屬于俄羅斯聯邦的原則。此外，新憲法還明確規定，在聯邦憲法生效之前頒布的法律文件與俄羅斯聯邦憲法規定相抵觸時，以俄羅斯聯邦憲法的規定為準。如此，則以國家根本大法的形式否認了各共和國之前通過的《國家主權宣言》的法律效力，也否認了1992年簽署的《聯邦條約》中對各共和國的主權國家定位，實際上否認了共和國退出聯邦的“自由權利”。

2．加拿大制定嚴格的修憲程序。加拿大立國之時英國國會通過《英屬北美法案》。該法案使加拿大獲得內務自主權，但外交權和軍事權仍由英國掌控。1931年的《威斯敏斯特法令》將加拿大升格為自治領，賦予加拿大外交和軍事自主權。雖然此時加拿大仍歸于英國女王名下，但它是一個完整的主權國家。加拿大魁北克省的民族主義者卻認為加拿大不是一個國家，“加拿大聯邦”是“英語加拿大及其法語殖民地”，而魁北克人不是自己的主人，魁北克人的命運應有魁北克人自己決定。1982年，盡管魁北克省反對，加拿大還是通過了新的憲法。新憲法對修憲程序進行了嚴格的規定，進一步強調了國家的主權和統一。該憲法第41條規定:“一致同意的修正案關于下列事項的加拿大憲法修正案，只要經過參議院和眾議院的以及每個省的立法會議的決議認可，即可以由總督以蓋有加拿大國窒頒布的公告制定;女皇、總督和省督的職位;一個省在眾議院擁有議員若干人的權利，其人數不少于在本章施行時該省有權獲得代表本省的參議院議員的人數;除依照第43的規定外，英語或法語的使用;加拿大最高法院的組織;對本章的修正。”可以看出，加拿大憲法沒明文規定聯邦內一個省份或一個地區從加拿大分離出去的具體程序，但如魁北克獨立，就會改變憲法的規定，而對憲法規定的修改必須經過參議院和眾議院的以及每個省的立法會議的決議認可。也就是說，魁北克獨立不是它自己公投說能獨立就獨立了，還需要聯邦政府和其他9個省的同意。

(二)明確國家的非宗教性質，加強對各類宗教活動和勢力的管理

中亞國家獨立后所頒布的憲法，其序言部分都有如下表述:各民族“忠于自由、平等與和睦的理想”(哈薩克斯坦);“保證公民和睦與民族和諧”(烏茲別克斯坦);各族人民“團結友好與和睦相處”(吉爾吉斯斯坦);“尊重各大小民族的平等權利和友誼”(塔吉克斯坦)以及“保障每個公民的權利和自由，竭力保證公民和睦與民族和諧”(土庫曼斯坦)。各國憲法都毫無例外地規定:禁止建立旨在以暴力改變憲法制度，破壞國家完整，挑起社會、種族、民族、宗教仇恨的社會組織及其活動。吉爾吉斯斯坦共和國憲法規定:“破壞各民族人民共同和平生活的行為、鼓吹和煽動民族間仇視情緒的行為都是違反憲法的。”

同時憲法對各類宗教活動和勢力管理做出明確的規定。如，哈薩克斯坦共和國憲法規定:法律保障公民有信教和不信教的自由，公民有權決定是否公開自己所信奉的宗教和教派，但教職人員不能參與總統選舉，也不能擔任國家公務員;宗教團體不能建立政黨，各類政黨和其他政治團體不得參與宗教派別活動等。塔吉克斯坦共和國在憲法中規定:“包括宗教在內任何一種意識形態都不能規定為國家的意識形態”，“宗教組織與國家分離，不得干預國家事務。”吉爾吉斯斯坦共和國憲法規定:“宗教和一切宗教活動同國家相分離”，“在吉爾吉斯共和國不允許:以宗教為基礎建立政黨，宗教組織追求政治目的和任務;宗教組織工作人員和宗教人士干預國家機關的活動。”

二、以憲法和自治章程建構相應的自治區制度

各國以憲法和自治章程建構相應的民族自治區制度，其中西班牙的分權式自治制度和俄羅斯的集權式自治制度較為典型。

(一)西班牙的分權式自治制度

1975年佛朗哥去世后，西班牙建立了君主立憲政體，推行民主政策，強調地方分權，向擴大自治權方向發展。1978年的西班牙現行憲法①就是其集中體現。該憲法的第2條規定，“本憲法的基礎是西班牙牢不可破的團結和全體西班牙人所共有的不可分割的祖國，本憲法承認并保障組成西班牙國的各民族和各地區的自治權利及其團結。”第3條第二款規定“西班牙的其他語言根據各自治區的法律為各自治區的官方語言”。這就以國家根本大法的方式給予了各少數民族以自治權利，承認各民族的語言在各自的自治共同體內為官方語言，尊重和保護了“特殊領土的歷史權利”。憲法明文規定在議會的組成上對民族地區予以特殊的照顧。第48條第一款規定眾議院議員普選產生，同時又規定省是選區單位，保證兩個特殊地區的居民各選一名議員。西班牙的參議院是代表不同地區的利益，在其組成上，憲法第69條規定，自治區除了作為其組成部分的省可以選舉參議員外，還可以由自治區的立法機關任命一名參議員，并且自治區內選民每增加100萬，再增加一名參議員。憲法規定了自治區的組建及其制度。西班牙憲法第143條規定，具有共同的歷史、文化特征的毗鄰省份、島嶼地區以及歷史上曾是一個地區單位的省份，可以實行自治，組成自治區。正是依據憲法的有關規定，巴斯克人和加泰羅尼亞人等少數民族分別建立了巴斯克、加泰羅尼亞等自治區，行使自治權利。西班牙憲法第143～158條，對自治區制度做了全面詳細的規定。分別規定了組建自治區的程序、條件，中央與自治區的權限劃分，對自治機構的監督②、限制等內容。

除西班牙憲法外，各自治區的自治章程也同樣為西班牙自治區制度建構的重要組成部分，現以巴斯克地區的自治章程為例加以說明。西班牙眾議院立法委員會和巴斯克議員會議代表團聯席會議經過三年多時間的努力，終于于1979年7月21日通過了“巴斯克地區自治章程(草案)”。該草案經巴斯克地區全民公決通過后，于1980年11月11日生效。該自治章程規定，巴斯克人民在西班牙國內組成自治體，定名為“歐斯卡迪”或巴斯克區，下轄阿拉瓦、吉普斯夸和比斯3個省。這樣，巴斯克成為了西班牙國內首批獲得自治的地區之一。該“章程”作為巴斯克地區法律體系的重要組成部分，實際上是巴斯克地區民族主義黨派與西班牙中央政府談判相互妥協的產物。［1］P258通過該章程，巴斯克地區被允許擁有自己的軍隊和警察;可以留成90%的地方稅收作為地方財政來源。章程還規定，巴斯克地區享有廣泛的自治權力，包括擁有地區的旗幟，巴斯克語與西班牙語有平等權利;各省可選出同樣數目的巴斯克人組成地區議會;巴斯克地區政府享有執行和行政權，其主席由議會選出并經國王批準。

從表面上看，西班牙憲法和巴斯克地區自治章程，與當時其他西歐國家相比，在法律上更為寬容，照顧了巴斯克民族的特殊利益，而西班牙中央政府則以較大讓步為代價維護了國家的統一和領土完整。但是，西班牙憲法和巴斯克地區自治章程的生效對巴斯克民族獨立運動的打擊和分化作用更為顯著。首先，由于賦予了巴斯克地區較大的自治權利，越來越多的巴斯克人放棄了“武力建國”的政治選項，傾向于接受自治，這是“埃塔”組織在80年代內部分裂，組成人員越來越少的根本原因;其次，西班牙政府嚴格遵守憲法和自治章程的規定，充分表現了照顧巴斯克民族特殊利益的誠意，使“埃塔”組織以民族自決為由反對佛朗哥政權而獲得的正當性受到普遍質疑。在80年代之前，包括法國在內，相當數量的西方國家對“埃塔”組織的民族獨立要求給予了一定的同情和資助，但是隨著巴斯克地區自治的實現，“埃塔”組織越來越多地被視為極端民族主義與恐怖主義的交匯，該組織自身及其政治要求被越來越多的人和國家認為是不可接受，從而道路越走越窄。

(二)俄羅斯的集權式自治制度

韃靼斯坦和車臣是俄羅斯解決民族問題的關鍵。針對車臣的民族分裂活動，俄羅斯政府發動了兩次車臣戰爭;而針對韃靼斯坦，則依循了協商談判的和平方式。1994年2月15日，葉利欽和韃靼共和國國務委員會主席沙米耶夫共同簽署了《關于劃分權限和互派全權代表的條約》，這一解決聯邦中央與個別主體間沖突的方式后被稱“韃靼模式”。③實踐表明，“韃靼模式”給俄羅斯聯邦體制的發展埋下了很大隱患，聯邦中央的權威嚴重下降。普京當政之后，利用強大的民意支持，開始逐步強化中央權威，消減地方權限，從而極大限制了民族分裂勢力的影響和發展。多數措施最終是以法律的形式來完成。

1．改革地方權力機關的組成方式。2004年9月，普京提出一項旨在取消聯邦主體地方行政長官直選，改由總統提名、地方議會批準的法案。2004年12月11日，該法案獲得俄羅斯國家杜馬通過。12月27日，普京發布總統令，對提名地方行政長官人選的方式又做了明確規定。根據以上兩個聯邦法律，俄羅斯聯邦地方行政長官產生程序發生重大變化，聯邦開始發揮決定性作用，主要表現在:

(1)聯邦總統決定地方行政長官候選人名單。各聯邦區總統代表④以及該地方議會中占絕對多數議席的政黨有權分別提出該聯邦主體地方行政長官候選人名單;候選人名單由總統辦公廳轉交聯邦總統，總統可以從中挑選一位候選人，也可以責成總統辦公廳主任重新提名地方長官候選人名單。(2)聯邦總統在法定情況下有權解散地方議會。如果總統提名的地方行政長官候選人先后三次被地方議會拒絕，則聯邦總統有權以總統命令的形式解散該地方議會，并宣布在規定期限內舉行新的地方議會選舉。(3)聯邦總統有權提前解除地方行政長官的職務。如果在失去了聯邦總統的信任或出現工作不當及司法機關起訴的情況下，聯邦總統有權提前解除該地方行政長官的職務，并提出新的地方長官人選;地方議會有權向俄羅斯聯邦總統提出對地方行政長官的不信任案，但聯邦總統可以解除該地方行政長官、提出新的候選人，也可以駁回地方議會提出的不信任案。

此項改革使聯邦中央獲得了決定地方政權組織的能力，導致俄羅斯的聯邦體制發生重大變化。地方權力機關在一定程度上失去了獨立管理地方事務的職權，成為代理執行聯邦總統權力的機關，使俄羅斯的聯邦體制開始向“非聯邦化”——單一制的管理方式轉變，這就是使民族分裂勢力無法利用地方權力機關從事有組織的民族獨立活動。

2．推動聯邦主體的合并。2001年11月30日，俄羅斯國家杜馬通過了《有關接納新主體加入俄羅斯聯邦和在俄羅斯聯邦成立新的主體程序法》，該法規定，決定合并的俄羅斯聯邦主體須向聯邦總統提出合并請求，總統同意后在相關俄羅斯聯邦主體內就有關合并問題舉行全民公決。全民公決獲得通過后，經由議會上下兩院批準，則相關聯邦主體即可合并為新的聯邦主體。聯邦主體的合并從2004年正式啟動，2005年進入實施階段，已有多個成功實踐。從現有的合并實例來看，新聯邦主體一般是由人口少、不發達地區的民族自治區與相鄰的經濟較發達的邊疆區和州合并，民族自治區的地方政權機關被宣布取消，相應州或邊疆區的地方政權機構成為新的聯邦主體的地方政權機關。此一改革措施，可以有效控制民族分裂活動和恐怖活動的影響，制止國家分裂。［2］P112－113

3．大力整頓地方法規，維護統一的法律空間。葉利欽時期，各聯邦主體為了本地方的利益，通過了大量與聯邦憲法和法律相悖的地方性法律法規。據俄聯邦司法部統計，在1995～1998年底，各聯邦主體通過的1．6萬份規范性文件，大部分不符合聯邦憲法或聯邦法律。普京主政期間廢除和中止這樣的法律、法規，維護了全俄統一的法律空間。

三、利用反恐怖主義的有利時機修改法律打擊民族分裂勢力

將民族分裂活動與恐怖主義聯系起來，通過打擊恐怖活動打擊民族分裂勢力，是各國反民族分裂的重要策略。為了推動這一策略的實施，各國或制定專門的反恐法，如俄羅斯、英國，或修改相關法律，制定部分針對恐怖主義的單行法律，如西班牙。

(一)制定專門的反恐法

1．俄羅斯。1996年5月，俄羅斯聯邦通過了新刑法典，即俄羅斯聯邦的現行刑法典。該刑法典第205、208條、第277條、第360條，分別規定了恐怖性犯罪及其刑罰。由于刑法典對恐怖活動的界定過于狹窄，不適應俄羅斯聯邦打擊民族分裂暴力活動的需要，1998年7月，俄羅斯聯邦通過了《反恐怖活動法》。該法將恐怖活動分為“恐怖行為”和“恐怖性犯罪”，極大拓展了恐怖活動的范圍。該法還對反恐怖活動的基本原則、斗爭目的、反恐主體及其職權、反恐的協調機構、指揮機構等做了較為詳細的規定，為俄羅斯反民族分裂活動做出了重要貢獻。隨著反恐形勢的發展，2004年12月普京向聯邦議會提出了一項新的《反恐怖主義法》草案。經過一年多的審議和修改，2006年2月26日國家杜馬通過了該草案，同時宣布1998年的《反恐怖主義法》失效。新《反恐怖主義法》共有27條，確定了俄羅斯總統與國家強力部門在反恐斗爭中的主導作用，以及國家組織和實施反恐行動的基本原則。⑤另外，借鑒美國等國家的反恐經驗，新《反恐怖法》將以前由內務部和聯邦安全局共同負責組織反恐行動的做法，改為“今后國家的反恐行動將由聯邦安全局負責組織實施”，這為提高俄羅斯反恐部門的職業化和工作效率提供了法律依據。2006年，經普京總統和強力部門領導人提議，7月5日俄國家杜馬通過了一項《反恐怖法的修改補充法》草案。⑥7月7日該草案獲得俄羅斯聯邦委員會批準后正式生效。新《反恐怖法》及補充草案為俄羅斯打擊民族分裂勢力提供有利的法律保障。

2．英國。1973年的《北愛緊急權力法》是英國戰后第一部針對北愛爾蘭恐怖主義的反恐法，開了英國通過法律手段來控制和打擊國內恐怖主義的先河。1974年《預防恐怖活動(暫行規定)法》是英國第一部針對大不列顛境內恐怖主義犯罪的法律。這兩部法都是臨時的。英國針對恐怖主義犯罪，于1988年制定了適用于北愛爾蘭的《刑事證據(北愛爾蘭)令》，有關規定后來通過新的立法又適用于英格蘭和威爾士。1994年又制定了《刑事審判與公共秩序法》。從1988年的《刑事證據(北愛爾蘭)令》，到1994年的《刑事審判與公共秩序法》，都將沉默權限制作為其重要內容，規定在作案時被告位于犯罪現場附近或者持有與犯罪有關的物品等四種情況下，被告如果保持沉默，法官可以做出對其不利的推斷。1998年，英國政府制定第一部永久性反恐法《刑事審判(恐怖分子及共犯)法》。“9·11”恐怖襲擊事件的發生，更加顯示了打擊恐怖主義的必要性，英國又制定了一部主要針對國際恐怖主義的反恐法——2001年《反恐怖、犯罪及安全法》。2005年，倫敦連環恐怖爆炸事件后，布萊爾政府表現出堅定的反恐決心，將愛爾蘭共和軍⑦列為英國頭號恐怖組織。正是有了上述法律的規定，使得愛爾蘭共和軍的生存空間不斷縮小，最后不得不放下武器，選擇和平之路。

(二)修改相關法律，制定部分針對恐怖主義的單行法律

9·11事件之后，西班牙將打擊恐怖活動作為打擊民族分裂勢力的主要策略，并借此修改法律，將與“埃塔”有關的巴斯克民族分裂力量予以分化瓦解。西班牙一直沒有單獨的“反恐特別法”，其反恐的立法活動主要表現在修改刑法典和相應司法程序，并制定部分針對恐怖主義的單行法律。

在單獨立法方面，一個顯著的例子是，西班牙在9·11之后通過一個法案，該法案允許政府當局取締任何鼓吹“仇恨、暴力和社會對立”或者“挑戰西班牙民主憲政體制”的政黨。修改刑法典。最顯著的修改有以下幾點:其一，修改刑法典第576條，規定與武裝團體或恐怖組織合作或向其提供裝備是恐怖主義犯罪行為的一種。正是依據刑法典的該條規定和其他相關法律法規，巴斯克地區唯一的巴斯克語報紙于2003年被專門負責反恐事件的法庭查封，其10名工作人員被逮捕。這份報紙被指控向“埃塔”組織提供資助。其二，在刑法典第573條增加一個新罪名，“storing or possessing of weapons or explosives for potential or planned use by an armed group or terrorist organization”［3］P119(儲存或擁有可能被武裝團體、恐怖組織使用或計劃使用的武器、爆炸物)。第三，西班牙刑法典對有恐怖主義動機的犯罪行為加重了刑罰處罰的力度。如普通的殺人/謀殺罪只能被判處15～20年有期徒刑，而作為恐怖事件或活動一部分的殺人罪則要判處20～30年有期徒刑。修改法律增加政府在偵查階段的權限。如授權執法部門拘留在任何場所(包括家庭、商業場所、寄居的他人住所等)的恐怖分子嫌疑犯;警察可以搜查、包圍任何有正當理由被懷疑隱藏恐怖主義分子的場所;在得到西班牙內務部部長的同意后在法定情況下可以監聽、中止公民的電話;等等。

此外，俄羅斯為了對流動居民進行管理，限制恐怖分子的活動空間，2004年底，俄羅斯杜馬修改了1993年制定的《自由遷徙法》，宣布重新實行戶籍登記制度，限制公民的自由遷徙。除此之外，這一時期杜馬通過的相關法律還包括:《反洗錢和為恐怖分子提供資助法的修改補充法》、《聯邦安全局地位法修改補充法》，以及《刑法》和《刑事訴訟法》的補充修改法，其中主要內容涉及:封堵恐怖分子的一切經費來源;沒收被判犯有恐怖活動罪、重大劫持人質罪、綁架人質罪、販賣人口罪、搶劫及敲詐罪等罪犯的全部財產，等等。

四、制定其它法律打擊民族分裂勢力

除制定上述反恐法外，一些國家還根據民族分裂活動的特性制定相應的專項法律，有針對極端民族主義的法律，如俄羅斯《反極端主義行為法》;有針對民族分離活動的法律，如加拿大的《清晰法案》，等等。

(一)針對極端民族主義的法律

俄羅斯在前蘇聯解體以后，從一個超級大國淪落為世界“二流國家”，并出現意識形態真空和民族信仰危機，導致了民族主義的興起，部分俄羅斯人，特別是年輕一代的俄羅斯人開始對非俄羅斯族產生強烈的反感和敵對情緒，在現實生活中采取了一些過激的行為和活動。“在民族關系上，極端民族主義要求的并不是各民族間的平等相待，而是強調本民族在社會生活各個領域對其他民族的控制和掌握”，［4］P170這種過激思想和行為制造了民族仇恨，嚴重破壞民族團結。俄羅斯聯邦針對這種極端民族主義，于2002年7月制定了《反極端主義行為法》，并根據該法對聯邦相關法律進行了修正和補充。該法主要包括三個部分，共有十七條。第一大部分對相關概念、行為原則和職能部門進行了界定;⑧第二部分提出全社會和國家相應的職能部門應該對極端主義進行一定的預警，防患于未然，規定俄羅斯聯邦政府、國家政權機構和相關部門必須在自己職權范圍內積極采取措施進行教育和宣傳工作以預防極端行為的發生;第三部分是禁止個人、社會和宗教組織及其他團體實施極端行為的具體規定，并對極端行為的實施者應該承擔的責任做出了明確規定［4］P174－175。

(二)針對民族分離活動的法律

加拿大政府制定大量相關的法律對分裂做出嚴厲的限制、制裁。其中，2000年3月，加拿大聯邦議會通過《C－20法案》，即《清晰法案》，就是針對民族分離活動制定的法律。清晰有兩個含義，第一，你在問民眾問題的時候，你這個問題必須特別清晰，如，在設計問卷時，問支不支持魁北克獨立，與同意不同意魁北克從加拿大獨立出來，是兩個問題，有的人同意但不一定支持，問法不同給民眾的感受、印象也是非常不一樣的，所以《清晰法案》里特別要求必須明確地問，民眾同不同意，或者支不支持魁北克從加拿大獨立出去。第二，必須有一個很清晰的數量的民眾支持，不是魁北克人的支持，而整個加拿大的人的支持、同意。該法案為魁北克分離設立了重重限制條件，魁北克的分離幾乎是可望而不可及的事情。

五、在法律上淡化民族意識，強調文化多元

在各國通過過反民族分裂的法律中，淡化民族意識，強調文化多元是一個共同的特點。

(一)強調公民權

獨立后，俄羅斯用公民權利平等代替民族平等，視人權和公民權高于民族權利，淡化民族意識。在俄羅斯中央立法和宣傳中，有意識地回避或少提民族自決。如在1992年聯邦條約和1996年俄羅斯國家民族政策構想等重要的民族政策等重要的民族政策文件中，均沒有闡述民族權利和民族平等內容。

加拿大在法律上淡化民族意識，但強調公民權利的平等。如在1982年新憲法中，增加了《加拿大權利與自由憲章》。憲章對公民的權利和自由做了規定，如強調:“在法律之前，人人平等，不分種族，不論原國籍，不論膚色、信仰、性別、年齡，不計身體或精神是否有缺憾，均不容歧視。”

中亞五國憲法都明文規定:在法律面前人人平等。不論其民族、種族、宗教信仰、社會地位和財產狀況如何，國家保護每個公民的權利和自由。而與此同時，在實際生活中，各國當局都以不同形式為主體民族的振興創造條件。如，哈薩克斯坦共和國以法律法規形式細化國家民族政策，使國家對民族問題的管理有法可依，同時注意淡化民族意識，在宣傳中避免強調“民族平等”帶來的負面作用，以法律強化國家意識和體現國家對民族歸屬選擇的權力。塔吉克斯坦共和國在憲法中規定:“塔吉克斯坦共和國公民不分民族都是塔吉克斯坦人民”。土庫曼斯坦共和國憲法規定:“不允許以性別、民族和其他特征歧視公民，否則究法律責任。”

(二)實施多元文化政策

多元文化政策是多民族社會用以管理文化多元性的公共政策，它采取官方手段在一個國家內部強制推行不同文化之間的相互尊重和寬容。多元文化政策強調不同的文化各有其獨特性，對接納其它民族時尤其重要。加拿大于1971年，成立了皇家雙語和雙重文化委員會，政府在下議院頒布了《雙語框架內的多元文化政策實施宣言》。宣言包括:一是政府盡可能幫助各文化群體對加拿大的發展做出貢獻;二是通過幫助移民掌握至少一門官方語言，使所有文化群體克服充分參與加拿大社會的文化障礙;三是促進所有文化集團之間的相互交流，以利于國家和社會的統一。1988年，聯邦議會通過了《加拿大多元文化法》，以法律的形式肯定了多元文化是加拿大公民權的主要特征，每個公民都是加拿大社會的平等參與者，他們都有保護和享有其文化傳統的權力。加拿大成為世界第一個通過“多元文化”法案的國家。為了貫徹這一政策的實施，加拿大政府采取了一系列措施。首先是建立多元文化機構，指導該政策的實施。如，1973年成立多元文化咨詢委員會，1985年設多元文化常務委員會，1991年在此基礎上設立多元文化與公民身份部。其次，增加公共機構中的少數民族的代表，資助全國性少數民族文化組織，鼓勵多元文化的藝術創作和傳播，鼓勵少數民族語言課程的開設，舉辦少數民族文化節和文化活動等等，保持和發展少數民族文化。

此外，中亞各國都把主體民族的語言規定為國語，同時各國憲法還規定，確保各國公民享有使用本民族語言的權利。哈薩克斯坦共和國在1995年修正了1993年第一部憲法中關于“哈薩克語是哈薩克斯共和國的國語，俄語是族際交流語言”的表述，在第二部憲法第七章第一條中規定:“哈薩克語是哈薩克斯坦共和國的國語”，同時，將第二條改為，“在國家組織和地方組織機構中，俄語和哈薩克語一樣，平等視為正式使用語言。”這在一定程度上化解了因為國語在俄語民族居民中引起的不滿情緒。吉爾吉斯斯坦共和國在1993年憲法中規定:“吉爾吉斯共和國保證保留、平等而自由地發展共和國居民所使用的俄語及其他一切語言”，塔吉克斯坦共和國在憲法中規定:“塔吉克語是塔吉克斯坦的國語，俄語是族際交流語言。”

注釋:

①西班牙現行憲法是1978年10月3日在眾議院和參議員通過，12月6日全民公決批準。

②西班牙憲法第一百五十條規定了對自治區機構的監督權行使辦法，具體包括:(1)自治區有法律效力的各項規定之是否符合憲法，由憲法法院負責監督;(2)委托職能的行使情況，由政府實現征求國務委員會意見負責監督;(3)自治區行政管理事務及其條例性規定，由負責行政糾紛的司法部門負責監督;(4)經濟、預算事務由審計法院負責監督。

③韃靼斯坦通過與中央簽訂協定，獲得多項超出其他聯邦主體的特殊權力，成為聯邦中一個享有特殊地位的主體。其中重要的專屬于韃靼斯坦共和國的權力有，第2條第5款，共和國境內法官的任命;第6款，共和國境內天然資源的使用、擁有及分配是屬于共和國人民財產，而不屬于聯邦財產;第8款，共和國擁有自己的國籍;第11款，共和國在不違背俄羅斯聯邦憲法、國際責任以及與聯邦雙邊條約之情形下有自行與外國政府建立關系、簽署條約或協議的權力;第12款，共和國有權建立自己的中央銀行;第13款，共和國自主性地實行對外經濟關系。這一被稱為“韃靼模式”的解決聯邦中央與個別主體間沖突的方式立即引起了俄國內政界和理論界的激烈爭論。贊成者認為，“韃靼模式”符合俄羅斯聯邦關系的現狀，是現階段解決民族問題的有效手段;反對者則提出，這一模式破壞了俄羅斯統一的法律空間，損害了俄羅斯的整體利益，其結果將使俄羅斯面臨演變成一個邦聯國家的危險，對俄羅斯的完整和統一非常不利。然而，葉利欽不顧一些人的反對意見，將“韃靼”模式推廣到了其他共和國和州。

④普京總統將俄羅斯聯邦的89個聯邦主體分別劃歸為7個聯邦區，分別設聯邦區總統代表，從而在聯邦與聯邦主體之間設置了一個中間國家權力機構，從而使總統代表作為總統的代理人能夠極大限制各聯邦主體的權限。

⑤新《反恐怖主義法》主要規定包括:(1)俄羅斯總統負責制定國家反恐斗爭的策略，宣布開始或結束反恐行動，任命反恐部門的領導人，領導政府內的反恐活動;(2)國家在組織反恐行動時，俄羅斯總統有權在某一地區或全國范圍內實施緊急狀態，有權使用軍隊參與反恐行動，具體行動由國家安全局負責組織實施;(3)在預防、制止與打擊恐怖活動時，國家情報機關有權對嫌疑人的電話進行監聽、截獲其電子郵件或信件。在必要的情況下，軍隊有權擊落或擊沉被恐怖分子劫持的飛機、客機、油輪或船只;(4)在解救人質時，為了保護人質的生命安全，可以與恐怖分子進行談判，但談判內容不得涉及任何政治要求，禁止向恐怖分子做出政治讓步;(5)第7、9條明確規定在法定情況下可以動用俄羅斯聯邦武裝力量打擊恐怖主義;等等。

⑥該草案規定:將授權俄羅斯總統動用武裝力量和特種部隊到境外實施反恐行動;俄羅斯政府負責組建用于境外反恐行動的軍隊與特種部隊，并負責為其到境外執行反恐任務提供必要的物質技術保障。為了配合總統和強力部門的反恐行動，該草案還規定:俄羅斯政府有權強制沒收所有與恐怖活動有關的財產和經費;禁止媒體報道反恐行動使用的武器裝備及戰術;新聞工作者在反恐區域內的活動將受到限制，他們只能從反恐行動指揮官處獲得有關反恐行動進展的信息，等等。

⑦愛爾蘭地區的民族主義秘密武裝組織，長期的暴力斗爭和恐怖主義活動使其成為歐洲地區實力最強、影響最大的分裂主義武裝

⑧該法第一條規定，“計劃、組織和實施破壞俄羅斯憲法體系，危害俄羅斯聯邦主權和領土完整，顛覆俄羅斯國家安全的暴力手段，在俄羅斯境內組建非法軍事組織，開展恐怖活動，煽動社會、種族、民族、宗教仇恨(包括因為仇恨或者敵視某一社會群體而實施的群眾性的風潮、流氓舉動或者故意破壞的事件)，侮辱民族尊嚴…蓄意宣揚某個社會階層、種族、民族、宗教、語言的優越論，貶低其他社會階層、種族、民族、宗教、語言”以及“公開宣揚和展示極端組織的標志和象征物”等活動為“極端主義行為”，“在公眾面前號召實施上述行為或者要完成上述行為”，及“對上述行為加以資助或者為上述行為的實施或完成提供其他幫助”的行為，也同樣是極端主義行為。

［1］中國現代國際關系研究所民族與宗教研究中心．全球民族問題大聚焦［M］．北京:時事出版社，2001．

［2］邢廣成．2005年:應對挑戰——俄羅斯東歐中亞黃皮書［M］．北京:社會科學文獻出版社，2006．

［3］James Beckman．Comparative Legal Approaches to Homeland Security and Anti－Terrorism．Ashgate Publishing Limited，2007．

［4］陳黎陽．蘇聯解體后的俄羅斯民族主義［M］．重慶:重慶出版社，2006．