土地生態安全法治建設*
——論我國土地節約政府管制立法研究

王文革

(上海政法學院經濟法系，上海201101)

從我國目前情況來看，生態安全的重點主要是土地、水源、天然林、地下礦產、動植物種質資源、大氣等自然資源。其中土地安全問題已經到了形勢逼人的地步。其主要表現在水土流失嚴重，土地荒漠化加劇，耕地退化、鹽漬化和酸雨的發展突出，非農業建設用地大幅度增加、浪費嚴重，農用地銳減等問題。筆者在這里主要針對土地浪費與農用地銳減這一問題進行分析，為實現土地節約利用，發展循環經濟，建立資源節約型社會提供法律對策。

一、土地節約政府管制立法現狀與問題

目前，我國尚沒有一部統一的有關節約土地的法律法規。關于節約土地立法主要散見于一系列有關土地的法律、法規、規章、規范性文件以及國家規劃、國際條約與協定中。此外，各級地方政府根據國家有關法律，結合本地區實際情況，也制定并頒布了相應的實施辦法、實施細則以及一些地方性法規。主要有:《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《閑置土地處置辦法》等。現有立法規定比較零散、不全面，對節約土地的基本原則、制度及主要法律措施的規定不健全，且大多制定于計劃經濟時代，不能適應市場經濟的要求，無法滿足節約土地的實際需要。這里主要就非農建設用地節約政府管制法律制度加以分析。現階段與節約土地不相適應的問題具體表現如下:

1．國家的土地所有者職能與作為國家管理機關的管理者職能不分

在我國社會主義條件下，行政管理職能是賦予國家政府的行政權利，其目標是實現社會公平、秩序和穩定發展，管理方式具有強制性。所有權管理職能，是一種基于財產所有者身份行使的財產權，財產權屬于民事權利。國家代表全體人民以資產所有者身份對全民所有的資產即城市土地資產進行管理。國家作為財產所有權主體同占用城市土地資產的義務主體之間應該遵循平等、有償的民事原則，其目標是實現城市土地資產的積累，實現資產運營效益的最大化和資產的增值。上述這兩種管理職能，在性質和目的上是完全不同的兩個范疇。然而在我國，長期以來，政府部門對于這兩種權能的行使采取的是合一的形式。政府部門既行使行政管理職能，同時又行使所有權管理職能，在舊的計劃經濟體制下，政府的兩種職能合二為一，有其客觀的必然性。然而在社會主義市場經濟體制下，土地供應由政府劃撥向市場供應機制轉變的情況下，政資不分就產生了難以克服的弊端。在市場經濟條件下，作為一般的所有者，其投資、經營的目的主要是獲利。政府為城市土地資產所有者也不能例外。它要求實現土地資產的安全和增值，要求城市土地資產經營主體面向市場，以盈利為目標，在所有權的約束下自主經營。然而作為社會經濟管理者，它的管理目標則是多方面的。主要包括社會安定、經濟增長、國家安全等。由于政府的行政管理目標與所有權管理目標不盡一致，甚至某些情況下相互矛盾，其后果要么是政府為了社會公共事務而放棄土地資產利益，導致城市土地資產流失、貶值;要么是政府為了土地資產利益而放棄對土地利用的行政監管，導致違法經營城市土地資產。

2．國有土地產權體制不適應

中央人民政府是國家所有權的唯一代表，這一產權體制的缺陷表現為:一是在節地方面的激勵和創新機制嚴重不足，導致資源利用嚴重浪費。集權體制最初設計的目的主要是為了避免資本主義宏觀上土地配置的盲目性和浪費，同時又想保證微觀上經濟行為人具有充分的活力，但是這種體制沒有做到并且也不可能做到這一點，畢竟經濟是千百萬人的自主行為，它體現了我們每一個人的智慧和創造。集權計劃體制的根本缺點在于它不是為我們每一個人的智慧和創造提供自由發展的空間和環境，相反它總是要求我們每一個人都要以計劃者的意志為轉移，其后果是每一個生動的經濟行為主體都變成了計劃者的自動化工具。計劃者為了實現計劃總要排除經濟中客觀存在的不確定性，為此需要設置重重規章以約束微觀經濟主體的行為，使之符合計劃者的要求。這種削足適履的做法給微觀企業造成不應有的制度摩擦，從而造成不應有的資源浪費和時間浪費。二是引起地方政府與中央政府以及政府各管理部門之間的經濟博弈，大大增加城市土地資源配置的管理成本或組織成本，即人為擴大了交易成本和交易費用。三是導致地方政府在土地出讓中越權批地。造成城市用地系統的低效率擴張，加劇了與耕地保護之間的矛盾。據有關材料披露，某省越權批地總計竟達3．17萬畝之多。［1］

3．土地總量與用途管制制度不完善

(1)土地用途分區及管制規則不完善。從我國土地利用分區實踐看，主要存在以下問題:第一，土地利用分區僅僅是土地利用類型區，分區種類與土地利用現狀分類呈對應關系，造成分區結果普遍過于零碎，因此，規劃的靈活性較差，分區缺乏彈性，與經濟發展及產業結構的變化相脫節，以致許多行業由于多種經營需跨區使用受到限制，妨礙了都市整體經濟的進一步發展。第二，分區管制內容及規則的制定過于原則性，土地利用分區管制措施過于籠統，為規劃的實施管理增大了難度。［1］第三，土地用途分區管制屬于靜態或被動性的管制方式。分區規劃的主管部門很少隨時主動對分區管制規則的適用性進行檢查和修訂。第四，各種使用地變更編定缺乏客觀合理標準，使主管機關審校變更編定申請時缺乏依據。第五，目前以控制土地使用密度與容積為核心的土地使用分區管制難以解決城市土地外延擴張問題。該制度主要是從住宅環境應有充足的光線與空氣提供的角度、從住宅密度與公共設施需求的角度，通過劃分土地使用分區，規范私人的土地使用與開發。隨著人口的增加，經濟的發展，造成城市或者社區不斷向外發展擴張，侵吞了大量優質農地。以土地使用密度與容積管制為核心的土地用途分區管制越來越難以適應形勢發展的需要。［2］

(2)土地規劃制度不完善。第一，現行的規劃體系中，規劃的種類及層級多，且各自的功能、地位及銜接關系不清，從而無法發揮土地利用總體規劃在土地利用上的總體指導和協調功能。如:土地利用總體規劃與城市總體規劃及其他專項規劃不銜接，制約了城市土地內涵立體的綜合開發與利用和容積率的提高。根據我國現行《土地管理法》的規定，城市總體規劃，必須與土地利用總體規劃銜接，但在實際生活中，二者協調很難。城市規劃編制，審批通過在前，土地利用總體規劃編制、修訂在后，造成協調工作的被動。城市總體規劃有《城市規劃法》作為法律依據，而到目前為止尚無《土地利用總體規劃法》出臺，客觀上增加了對城市規劃中不合理之處改動的難度，阻礙了城市化道路的進程，造成城市用地不合理。［3］第二，規劃自身體系與內容不完善。第三，現行的分區規劃的制訂及實施透明度不夠，分區規劃無法得到民眾的認同與支持，從而使其實施效力大打折扣。第四，現行的分區規劃中，有許多分區界線的劃定未完全以街道或建筑物為原則，造成一宗土地或一棟建筑物可能跨越不同的使用分區，產生土地使用及管理上的問題。

(3)土地供應計劃制度不完善。第一，供應計劃流于形式，供應計劃基本上沒有約束力。對部分城市的調查表明，計劃供應數量往往是實際供應數量的幾倍甚至十幾倍，基本上是敞開供應、有求必應，這不僅導致大量已供應土地不能及時或按期開發，還使本應由政府控制的土地儲備變成了開發商的儲備。第二，土地供應計劃不公開，失去計劃的調控作用。第三，土地供應計劃偏重于農地轉為非農用地的數量(新增建設用地，而忽視了舊城改造、企業改造中的土地供應量，即存量土地)。許多開發商就瞄準了這一商機，利用這部分土地大建寫字樓、商業樓、各類住宅等。其實，一個城市的非農建設用地供應計劃應該完全包括農轉非部分和建成區的存量土地進入市場的部分。除此之外，我們流行的“先上車后補票”政策也使大量的建設用地游離于土地供應計劃之外。這些用地都會對當地的地產市場和地價產生重要影響，只有把所有的建設用地都納入計劃控制之中，才能真正把握住地價走勢。第四，土地供應計劃難以真正達到預期目的。我國《房地產管理法》的第9條規定:“土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和年度建設用地計劃”;第10條規定:“縣級以上地方人民政府出讓土地使用權用于房地產開發的，須根據省級以上人民政府下達的控制指標擬定年度出讓土地使用權總面積方案。按照國務院規定，報國務院或省級人民政府批準。”我們的土地利用總體規劃、年度建設用地計劃和城市規劃分別是由土地管理部門和規劃部門主持制定的，而每年土地出讓的實際操作者也是這兩個部門。那么就可能出現這種情況:當計劃數與實際出讓數不一致時，修改計劃就可使之一致起來。也就是說，在目前這種機制下，土地供應計劃難以真正達到預期目的。［4］

4．土地價格管制制度不完善

為了有效調控城市地價，我國先后實行了一系列城市地價管理制度主要包括地價公告制度、最低最高限價制度、優先購買權制度、地價申報制度、土地增值稅制度、地價評估制度、地價評估人員及機構資格認證制度等內容，這些制度各具特色，分別從行政、經濟、法律三個方面實施地價行政管理，對于建立規范而有序的我國地價運行機制具有積極意義，但離有節約用地的要求還有一定的距離。主要表現為:

(1)公告地價制度不完善。第一，公布的標定地價體系并未建立起來。第二，現行基準地價實際上并不能真實地反映出具體地塊的價格水平。因為現在的基準地價一方面它是平均價格，另一方面，計算基準地價的資料時間跨度大，完成后，又因其成本高，很難及時更新，再加之基準地價在很大程度上是政府確定的價格，所以，基準地價和市場價格有一定差距。第三，城市基準地價尚未形成動態調整公布的機制。現行的基準地價未能與物價上漲指數動態掛鉤，從而使城市基準地價的水平沒有反映物價總水平的變動趨勢。同時，鑒于城市開發建設步伐的加速，其城市區位的相對優劣水平也存在發展不平衡的趨勢。過去劣等市地區位則可能因為其開發建設，以及周邊環境的改善而成為較優等的市地區位。因此，城市基準地價不應該是靜態的，而應該是與影響城市基準地價的諸因素合力作用，并形成連帶互動的機制。否則，城市基準地價就脫離了社會主義市場經濟的客觀現實，以城市基準地價為基準所評估出來的城市宗地地價，就會在更大程度上發生與城市級差地租和級差地價規律相背離的現象。

(2)最低限價制度的規定流于形式。《中華人民共和國城市房地產管理法》第12條規定:“采取雙方協議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價。”在目前情況下，“最低價”的制訂者和“出讓金”的確定者都是同一主體——城市政府，所以，只要出讓土地出讓金不低于它事先規定的地價，盡管市場價很高，它的做法也是“合法”的。這樣，就讓法律上的規定流于形式。［5］

5．現行的經濟激勵工具不健全、不完善，存在大量立法空白

(1)在資源利用方面，資源價格扭曲和要素價格扭曲未能有效改正，助長了資源的浪費。資源約束問題很大程度上是個價格問題。在價格起作用的情況下，一種資源供給不足，價格上升，使用者將會加強節約，減少消費，或者找另一種價格較低的可替代資源。相反，如果在價格不起作用的情況下，則會出現資源的短缺與浪費并存的現象。后者，正強烈地表現在當今的中國。

(2)資源核算制度不健全，在國民收入核算中資源利用等經濟發展成本不能在核算體系中顯示出來，資源耗竭狀況得不到反映，使人們無法進行經濟發展成本與經濟發展收益的比較，造成人為忽視資源的浪費與短缺。

(3)綠色核算制度不健全。對地方政府而言，以經濟指標作為考核指標，致使政府只管上項目，不考慮土地浪費影響。10多年前，黨中央、國務院就提出要轉變經濟增長方式，但時至今日，在全國各地經濟總量連年超目標增長、環境保護和資源節約的問題仍然嚴重。嚴峻現實的背后，隱藏的是我們國家管理體制上長期形成的弊病。一方面，國家一次又一次地明確設定轉變經濟增長方式的目標，另一方面，又面對困境找不到有效的監管手段。這種政治意愿與管理手段之間的不匹配是經濟增長方式難以真正轉變的根本原因。［6］

(4)盡管推行了一些資源開發利用的稅收政策，但在征收范圍、稅種設置、計稅依據、稅率等方面仍不適應節約利用的要求。稅收調節涉及國民經濟和社會發展的方方面面。促進土地資源節約利用應當是稅收政策支持建設節約型社會和發展循環經濟的一個重要著力點。目前，我國城市土地利用的涉稅(費)環節有開發、購置環節，轉讓、出租環節，以及保有環節;涉及的稅收有營業稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、教育費附加、城市房地產稅及土地使用費。盡管涉稅環節、稅種多樣，但也存在諸多不足，主要有:其一，房產、地產分設稅種，計稅依據不一。現行我國土地、房產分別征收城鎮土地使用稅和房產稅，前者采用定額稅率，按面積計稅;后者采用比例稅率，計稅依據有兩種，一種是依原價計稅，另一種是依房屋租金計稅。但房產實際價值可能隨著房產所處環境變化，可能會造成計稅值與實際值之間的差距造成稅收流失，不利于土地節約利用。其二，與世界各國通行的“重保有輕轉讓”做法不同，我國對房地產采取了“重轉讓輕保有”的稅收政策。根據有關資料，在過去近十年的房地產市場發展過程中，保有期間的房地產稅收在地方稅收收入的比重不到8%，在財政收入中的比重相對更小。在房地產開發和流轉階段，涉及相關稅種有營業稅、印花稅、房地產稅、契稅、城建稅、土地使用稅、耕地占用稅、所得稅等;而在房地產保有階段，只有城鎮土地使用稅、房產稅和城市房地產稅，稅負過輕，造成土地閑置，浪費嚴重。因此，開征物業稅，使稅收重點從房地產開發和流轉階段轉向房地產保有階段，這有利于與國際慣例接軌。其三，一些稅收優惠政策不合理。現有的事業單位將逐步實現企業化或行政機構化，前者應按照企業身份征收房地產稅，如營利性醫院;后者提供的服務性質類似于純公共產品，其稅收地位應該與行政機構相似。對后者是否需要征收房地產稅的問題實際上就是對政府擁有的公務用財產或辦公用財產是否需要征收房地產稅的問題，我國只對政府用于出租的財產課征房地產稅。此外，現行稅制體系雖然已設立了一些側重于土地節約利用的稅種，如開征了耕地占用稅，這對促進合理利用土地資源起到了積極的作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，特別是我國土地使用制度實行有償、有期限的出讓、轉讓制度，房地產市場逐步形成、發展，以及福利分房逐步被貨幣化住房制度所取代等等，使我國不動產稅收體系在征收范圍、稅種設置、計稅依據、稅率設計以及征收管理等方面已經不能適應我國當前經濟形勢發展的需要，制約了其組織收入和調節經濟的作用。而且，長期以來我國一直單純地把稅收視為組織財政收入的一種手段，僅從政府角度研究稅收問題，缺乏從市場經濟運行的全過程去分析和把握稅收，忽視了其對經濟運行效率產生的影響。稅收征管工作也只圍繞保證或增加財政收入展開，缺乏對征納成本的考慮，影響了資源配置的市場效率和社會福利。

(5)財政工具不健全，運用效果不佳。現行的財政工具缺少促進資源節約利用的系統化設計，政策組合差，激勵與懲罰的手段極為缺乏。財政工具作為市場經濟條件下，政府對于土地管理、控制的主要手段，應采取有效的經濟激勵與限制政策，雙管齊下，優化和引導土地消費，促進土地節約利用。

(6)融資支持不足，效果欠佳。盡管我國制定了一系列融資支持政策，但由于缺乏相應的運作條件，并未落到實處。如:國內現有的有關專項資金/基金難以滿足土地節約利用的巨大支持需求，主要是沒有建立專項用于有關土地節約利用的基金。此外，國內有關專項資金/基金在管理、配置使用、監督等方面也存在一些問題，影響了基金的使用效率。主要是:基金管理有欠規范;基金的配置使用缺乏透明度;基金的配置使用缺乏靈活性;基金管理和使用的監督力度較弱。

二、國外和我國臺灣地區土地節約利用經驗與啟示

(一)國外土地節約利用經驗與啟示

1．國外土地節約利用經驗

(1)美國的土地使用分區管制。土地使用分區管制是美國地方政府執行土地利用計劃與政策的主要工具，它是將一定范圍內的土地劃分成不同使用分區，并以使用分區來界定每一分區范圍及區位，在同一分區中有相同或相近的使用規則。土地作用分區的內容大致包括以下幾個方面:1)土地使用分區。一般將土地及其建筑物分成住宅、商業、工業和農業等四大類用地，使用分區劃分后，土地按“分類使用”的原則規定其具體的用途。例如，住宅區為居民住宅而規劃，原則上只建筑住宅和與住宅相關的配套設施，其他建筑不得有礙居住的寧靜、安全和衛生;農業區上的建筑只能用于農業生產或與農業生產相關的設施建設;商業和工業區的使用也遵循同樣的使用原則。土地使用分區的目的在于控制及引導土地的利用和開發，以避免土地利用中相互之間的不利影響。2)土地使用強度管制。土地使用強度管制的內容主要包括人口密度、容積率、建蔽率、建筑高度和建筑基地的最小面積等方面的管制。3)容積及其他管制。主要包括最小前院、后院、側院、空地寬度、建筑景觀、空間使用、外部環境、排他使用等方面的限制。

(2)美國的土地成長管理制度。它是在土地使用分區管制、土地用途管制以及土地的開發許可證等制度的基礎上經過長期不斷的改進和完善后形成的，同時它也保留了上述三種制度各自的優點。傳統的分區管制是以靜態方式來管理土地，它無法消除因外部環境發展變化而帶來的外部效應，而成長管理制度對此做了改進并不斷發展完善，成為當前美國城市土地管理的主要手段之一。1)成長管理的目標。成長管理制度主要是以一種“平衡成長”的政策理念，來整合經濟發展、公共設施、評價住房、環境保護及生活品質等方面的需求，旨在引導都市發展，減緩城市成長壓力，控制土地開發的區位、規模、速度、時序與公共設施服務水平的平衡，以達到維護生活品質與城市景觀的目的。因此，成長管理是一個多目標綜合發展策略。2)城市成長管理的主要政策措施。由于各個城市成長管理的目標不一樣，其采取的政策措施也有差異，一是要求提供足夠的公共設施，二是劃定城市發展的邊界線，三是分期分區發展，四是總量管制。

美國的土地成長管理制度的實施兼顧了土地利用的經濟效率與社會公平，對土地開發、城市建設及社會環境的保護起到了重要的調控作用，該制度對改變我國城市發展的粗放化模式，有效控制耕地非農化具有一定的借鑒意義。［7］

(3)日本的土地用途地域制。它是具體化的土地利用規劃，是日本土地利用管理中最現實和最有效的方法，同時也是城市規劃的基礎和核心，它以各種土地利用管理的政策法規為依據結合土地交易許可制、土地交易申報制、交易監視區制等對土地利用進行全面有效的管理。［8］

(4)日本的空閑地政策。為了提高土地利用程度，防止投機性囤積，使土地發揮更大效用，日本建立了空閑地制度，以加強對空閑地控制。1)空閑地確認。凡滿足以下情況的土地都認為是空閑地:城市區域以內2000 m2，以上;城市區域以外、城市規劃區域以內5000 m2，以上;城市規劃區以外10000 m2，以上未利用的土地;土地所有者取得土地己超過3年以上的時間，其土地未做任何使用，或者土地利用程度被認為非常低。2)對空閑地的處理。一旦某一土地被確認為空閑地后，由地方政府向土地產權人發出空閑地通知，令其在規定時間內向地方政府提出對空閑地利用或處分的計劃。地方政府根據上交的材料將進一步提出促進該土地利用的意見，或有權按一定的程序采取進一步的強制措施。

2．國外城市土地節約利用啟示

美國的土地使用分區管制和日本的土地用途地域制均是貫徹落實城市土地利用規劃、提高土地資源分配的合理性和科學性的較好方法;而美國的土地成長管理制度可以較好地控制城市用地擴張的節奏和強度，對保護耕地資源、指導新城區開發以及經濟園區土地利用都有較為直接的指導意義;日本的空閑地政策可以很好地控制城市土地的閑置浪費和低效利用，是消除城市閑置土地的良好方法。從美、日等發達國家的土地利用管理政策實踐中可以看到，健全完善的土地利用管理制度具有以下特點:

(1)完善的規劃體系有利于城市土地資源的合理開發和利用。

(2)完備的法律體系。

(3)多種管理制度結合實施。

(4)管理手段豐富多樣。

(二)我國臺灣地區土地節約利用經驗與啟示

1．臺灣地區都市土地使用分區管制

臺灣地區土地使用分區管制的目的在于解決土地不相容使用所產生的外部性等土地市場失靈問題。因此土地使用分區管制的實施，是政府部門對土地市場的干預，是通過對土地使用類別與強度等管制措施，以調整土地市場的功能。土地使用分區管制還被視為政府部門對都市發展控制的手段之一，它不僅可解決土地使用所產生的外部性及財政性等問題，還具有創造優良的生活環境等效果的功能。臺灣地區都市土地使用分區管制屬于土地利用管制的一環，其政策目標的內涵可歸結為:排除不當土地利用;增進可居性;提高房地產價值;控制都市發展密度;確保公共設施服務水準;活潑都市景觀;節省政府財政支出。臺灣地區土地使用分區管制的內容及特點可以歸納如為:

(1)允許垂直混合使用，提高土地利用效率。

(2)鼓勵大規模基地建筑并設開發空間，在符合相關規定的條件下，建筑容積率和建筑高度可以變通。

2．臺灣地區市地重劃制度

所謂市地重劃，是指根據都市發展趨勢，將都市計劃區域內或都市邊緣中雜亂不規則的地形地塊、零碎不合經濟使用的土地，在一定范圍內，依據法令、運用科學方法加以重新整理，交換分合，并配合興建公共設施，改善道路與下水管道、建設公園廣場、整治河川等，使各筆土地成為大小適宜、形式方正、地勢平坦適宜建筑的土地后，再分配給土地所有人使用，由此促使都市土地更經濟合理使用，進而形成井然有序，公共設施完善的都市區域。

在進行舊城改造和城市土地整理儲備工作中臺灣地區的市地重劃制度可以為大陸地區城市土地利用與管理提供有益的思路。

三、完善土地節約政府管制的法律對策

(一)合理配置政府職能與機構，實現政資分開、政企分開，使土地所有權、管理權和經營權相互分離，分別由不同的權利主體來行使

1．合理配置職能

合理配置職能，這是政資分開、政企分開的先決條件。政企、政資真正分開，關鍵是保證權力的真實性，才能使城市土地資產人格化，杜絕一些干部利用計劃經濟集權的殘余勢力，保護干部的既得利益，運用手中權力進行自我索取。只有這樣，政府才能將操持土地資產的運營權、投資決策權歸還給企業。政府由微觀管理變為宏觀控制，正確發揮政府規劃、指導、協調、監督、服務的職能。只有這樣，政府職能運行與市場經濟運行才能有序化，才不會使市場機制運作出現受阻的態勢。

2．合理配置機構

第一，合理配置政府職能之后，政府撤銷一些取代企業進行土地資產運營的機構和部門，同時減少了政府工作人員，這必然要精簡機構;第二，合理配置職能之后，建立土地資產所有者職能管理機構。首先必須明確城市土地資產管理局、城市土地資產經營委員會等機構的地位、性質、職能，特別是與國務院的關系，是隸屬于國務院的一個分支機構，還是與國務院平等地位的執行國有資產所有權的又一主體，還是隸屬于全國人大，其定位應該準確，同時應加強其行使所有者職能的力度，并減少政府對其不必要的行政干預。

3．以法律的形式規范政府兩種職能的分開，并且政府能依法行使職能，違者要承擔法律責任。

4．加強培育社會主義市場體系，建立和健全社會主義宏觀經濟調控體系

改變舊體制下政府管理經濟的方法和手段，由依靠決議、指示和指令等行政手段，轉變為以依靠利率、稅率和匯率等經濟手段為主和法律手段、必要行政手段相結合的宏觀調控手段體系。［9］

(二)建立分權體制

這一模式是將城市土地劃分為中央政府直屬土地和地方政府直屬土地。他們各自在法定權利范圍內行使所屬的城市土地所有權。二者的法律地位平等，他們之間的土地權利可以依法交易。理由如下:在不改變城市土地公有制的情況下使城市土地所有權交易成為可能，實現了產權交易的完整性，從而提高了土地利用效率，優化了土地配置;有利于耕地的有效保護;符合土地產權制度創新的路徑依賴與成本最小、收益最大的原則;能妥善地處理中央和地方的利益關系，有利于實現土地節約利用。

(三)優化存量土地供應，提高存量土地利用效率

1．建立土地置換制度

土地置換就是指通過土地用途更新、土地結構轉換、土地布局調整、土地產權重組等措施，實現土地現有功能和潛在功能的再開發、土地資產的增值和土地的可持續利用，從而不斷優化土地資源配置。土地置換能否成功，關鍵在于能否建立一個有效的置換模式。筆者認為應實行土地置換、土地收購、儲備與供應一體化運作模式，有利于節約城市土地經營成本，有利于充分發揮城市土地資產經營公司的作用，實現土地資產經營效益最大化。

2．建立城市土地重劃(整理)制度

土地重劃是指政府強行將一定區域內各塊畸零狹小、使用分散的土地加以劃分整理，重新規定其地界;同時配合公共設施建設，改善環境，而使之成為整齊劃一、適合經濟使用規格和面積的地段，再按交換方式，仍分配給原土地使用人的行為。建立土地重劃制度，必須明確土地重劃的性質、范圍、實施主體、程序及實施保障等問題。

3．建立空閑地強制使用制度

建立空閑地強制使用制度，首先要明確界定空閑地。借鑒日本、臺灣經驗，可從土地面積、空置時間、建筑物與地價比例三方面結合來界定空閑地。其次建立空閑地強制使用程序。

4．存量建設用地的許可管制

存量建設用地主要指閑置或低效利用，在現有經濟技術條件下，可挖潛利用的土地，包括破產、停產、半停產企業用地、征而未用、占而未用閑置土地以及城市內部因規劃調整可挖潛改造、利用的土地等。加強對這類土地的管制，對控制和減少項目建設新占土地，特別是新占耕地，提高土地利用效率和效益，實現土地資源的優化配置具有十分重要的意義。存量土地的用途管制通過對存量土地用途變更的審核、效率評價、許可和限制以及處置等來實現。

(四)控制增量土地供應措施

1．土地利用分區的改進

按照城鄉建設一體化的原則，土地利用總體規劃，要強化城市化區的土地使用管制。而城市規劃也應由過去只強調城市建設用地區轉向城鄉整體協調發展，規劃覆蓋所有區域，實行城鄉土地規劃統一管理。

2．土地利用分區管制措施的改進

原有城市土地用途分區管制是以土地使用密度與容積管制為核心的土地用途分區管制，為了控制城市土地外延擴張的需要，應改進現有土地用途分區管制，實現城市用地有序擴展。

3．農用土地向非農用地轉移管制

農地向非農地轉移的管制，主要是嚴格控制各類建設占用耕地和林地、園地，少占好地，充分利用現有建設用地和廢棄地。其具體管制程序如下:第一，依據土地利用總體規劃，確定可轉移農用地的總量，在空間區位上予以明確和限定;第二，依據可轉移的農用地總量，制定年度供應計劃(數量和區位)，依計劃批準每個建設項目可占用的農用地數量;第三，依照規劃和計劃，加強對具體占用農用地建設項目的審查;第四，依據建設項目占用農用地的數量，制定再造計劃，以確保耕地總量的持續平衡和穩定。

4．參照美國劃定城市增長線，控制城市規模

在全國土地利用總體規劃中為省、自治區人民政府所在地的城市以及人口在100萬以上的城市、國務院指定的其他城市劃定城市增長線，增長線以內允許開發，并提供足夠的公共設施，增長線以外則限制開發，以防止城市規模的不斷擴大而侵占農用地。

5．提高土地外延擴展的成本

城市用地外延開發成本遠遠小于內涵開發成本，導致城郊集體土地大量被侵占，城市用地向外擴展迅速。針對這一現狀，務必提高外延擴展的成本，使城市用地外延開發成本大于或等于內涵開發成本，才能有效制止城郊集體土地大量被侵占。主要措施如下:采取市場價格對新征土地進行用地補償;對于不同征用目的征地行為采取不同的補償標準。對一些特殊地段采取特殊的土地保護價格等。

(五)土地供應計劃管制

政府作為唯一的土地供應者，合理確定每年各類土地供應的數量，并且根據市場發展情況擇準時機投放相應數量土地對房地產市場供求平衡有著直接的影響力。如果土地推出過多，不僅影響政府來源于土地的近期和遠期收入，造成土地資源的浪費，還影響到政府對房地產市場的宏觀調控能力。完善我國土地供應計劃，必須對現有的土地利用計劃的編制原則、土地利用計劃體系、土地利用計劃編制程序、土地利用計劃指標進行全面修正。如:要在借鑒香港經驗的基礎上，依據土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策及建設用地和土地利用的實際情況編制土地供應計劃。現行的建設用地計劃只包括新增的建設用地，不包括存量建設用地，只有包括增量和存量兩部分城市建設用地的土地供給計劃才是完整的計劃，才能真正實現對土地供給總量進行有效的控制。同時，只有將存量建設用地納入市場供給計劃，才能對存量建設用地優化配置的時間做出具體的安排。

(六)土地儲備管制

土地儲備制度的建立，使得城市政府完全壟斷了土地一級市場，只有儲備機構才能通過征、購、換、收等方式將土地集中，直接進行儲備或者經過開發后進入儲備庫，然后按計劃從儲備機構這一個“口子”供應土地。從而嚴格控制新增建設用地，盤活存量和消化利用閑置土地，優化土地資源配置，建立以土地供給引導和制約需求的新機制，保證城市土地資產的保值增值，促進土地資源的可持續利用。

運用土地儲備控制土地供應總量的關鍵是確定合理的土地儲備量和土地儲備周期。要保證土地供應計劃的順利實施，城市土地資產經營公司必須有充足的土地儲備量，而土地儲備量的保持又與土地儲備周期的長短有關。土地儲備周期指從城市土地資產經營公司簽定土地儲備合同支付預付金開始，到城市土地資產經營公司供應該土地時為止，即土地進入土地儲備庫以后儲備的時間長度。合理確定土地儲備周期必須堅持以下原則:一是保持地價合理增值原則，二是有效調控土地供應原則，三是資金承受能力原則。在妥善處理三者關系的基礎上確定儲備周期。考慮到我國土地儲備剛剛起步，土地基金的來源渠道比較窄，大部分來自銀行貸款，因此在近期內可以只保持一年的土地供應量，土地儲備周期為一年。如果資金緊張，土地儲備周期還可以適當壓縮。隨著土地基金的發展，土地儲備機構融資渠道的擴展和融資能力的增強，土地儲備量在逐漸增加。土地儲備量能夠滿足兩年左右的城市土地需求量，與此同時，土地儲備周期也可以延長至兩年。

(七)土地價格管制

土地價格管制是指國家作為社會管理者，依據一定時期內國家經濟政策和土地市場狀況等制定地價管理政策，并通過一定的地價管理制度，對土地市場價格進行調控和管理，保持地價水平相對穩定，防止土地投機、地價暴漲、促進土地的合理和節約利用，規范交易雙方的行為，以確保交易雙方和國家等各方面的合法權益，維護土地市場的健康發展。主要措施包括:

1．完善城市地價體系

針對城市地價體系中存在的問題，采取如下措施:完善城市地價體系的年期結構，在供應年期上形成合理的城市地價序列;實行城市宗地的結構性地價，精確地反映城市宗地內在的質量差異，為城市土地資源的優化配置提供微觀指向。

2．完善城市基準地價、標定地價定期更新和公布制度

當前，應結合我國地價評估工作開展狀況和地價管理的需要，研究并提出地價調整與更新的政策和技術方法，制定城市地價確定與公布辦法，建立起每2～3年更新和公布一次基準地價的制度。

3．建立土地價格動態監測與分析制度

研究制定反映土地市場交易和土地市場價格變化的指標體系，做好地價指數的編制和公布工作。充分運用GIS技術，建立地價管理信息系統(基準地價、標定地價和市場成交價更新、調整)，促進地價信息服務的社會化，并為制定地價管理政策與制度提供依據。

4．建立土地交易許可證制度

土地交易許可證是直接用于控制地價水平、調節土地利用方向的。其核心內容是:城市政府將土地投機活動集中的地區或地價上漲過快的地區確定為交易“限制區域”。“限制區域”一經確定五年不變，且具有很強的法律效力。如果在該區域內的土地交易超過一定面積，交易雙方須就交易土地的位置、面積、土地交易價格、土地使用用途等向地方政府提出“許可”申請，由地方政府進行審查，決定是否許可交易。土地交易“許可”的申請通過后，如果交易雙方要改變原定的土地價格或土地使用用途，還須向有關部門重新提出“許可”申請。

5．建立土地交易申報制度

這一制度的建立與實施，主要是為了控制那些足以影響土地市場價格波動的大規模土地交易。它所規定的土地交易申報事項、申報手續以及地方政府對土地交易申報的審查內容與土地交易許可制基本相同。區別在于，它對土地交易的控制原則，是根據交易土地面積的大小來確定的。具體而言，在政府確定的監視區的范圍內，地方政府有權對交易土地規定一定的面積標準，凡是超過標準的土地交易都要向地方政府申報。

6．建立土地交易監視區制度

該制度是土地交易申報制的重要補充，主要用于控制規模較小的土地交易活動，按照規定，凡是地方政府認為某一地區的土地價格上漲得快或由于土地價格的上漲影響了土地的合理利用，都可以根據有關法律將其確定為地價監視區。

7．建立地價預警制度

當地價達到某一高限或低限時，政府就應該有一些強制措施。

8．建立土地交易優先購買權制度

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(以下簡稱《條例》)第26條規定:“土地使用權轉讓價格明顯低于市場價格的，市、縣人民政府有優先購買權。”這一優先購買權制度針對的是土地二級市場。在實現城市土地分級所有體制下，可借鑒這一制度實施土地交易價格管制，即當城市土地產權供應價格明顯低于市場價格的，中央人民政府有優先購買權。

9．建立合理的土地資源價格體系

建立符合低成本發展原則的土地資源價格體系，將各種要素直接投入市場，依據價格規律和供求關系來確定、體現資源環境要素的價格，使土地資源開發、利用、保護、再生、補償納入經濟運行的價值運動中，真實反映市場經濟運行狀況的價值運動全貌。一方面，改變現行的資源價格只計資源開發成本的做法，使資源價格至少包括資源開發成本、環境退化成本和資源利用成本等;另一方面，將稅收和地價結合起來，建立浮動調節機制，即對多占用土地先征收高地價，待體現稅收效益后，再給予優惠補償。土地產品的價格不僅要反映作為開發產品的成本投入和開發商的合理利潤，而且還要反映土地資源的生態環境保護代價。在核算土地成本構成時，應將當前土地使用者由于使用單位面積土地資源而償付的直接費用(包括內部環境成本，如耕地占用稅、預防污染費、污染治理費)，未來單位土地面積使用者因當前土地資源的使用而遭受的凈利益損失(對于土地這種可循環利用的資源而言，未來可使用土地資源的人們的凈利益損失特指土地資源質量下降的損失)，目前由于使用單位面積土地資源而對他人造成的損失，即所謂外部不經濟性(包括內部化的環境成本，如環境污染罰款、賠償等)三部分均考慮在內。

(八)合理選擇激勵工具

根據“丁伯根法則”，①當決策者要實現某一數量的獨立的政策目標時，至少應有同樣多的政策手段。如果有效的政策手段數量少于政策目標的數量，其中的一些目標就無法實現。如果有效的政策手段數量多于政策目標的數量，則所有政策目標都可以實現，且有多種實現的選擇途徑。根據這一法則，城市土地節約利用要兼顧環境、經濟等多個目標，相應的應有多種激勵工具。根據我國國情和城市土地節約利用所處的階段，選擇以下工具:

1．財政補貼

補貼主要是指通過采取物價補貼、虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等方式對城市土地節約利用企業進行鼓勵。一般而言，補貼有三種形式:

(1)節地投資補貼，即對投資者進行補貼。對投資者進行補貼的優點是可以調動投資者投向節地產業的積極性;缺點是這種補貼與企業生產經營狀況無關，不能起到刺激更新技術、降低成本的作用。

(2)節地產品補貼，即根據節地產品產量對生產者進行補貼。這種補貼有利于增加產品產量降低成本，以提高企業的經濟效益。

(3)節地型消費補貼。如對節地型住宅的購買者給予補貼，以促進土地節約。

補貼政策的實施應解決好以下兩個問題:一是補貼資金來源問題。中國是個發展中國家，財政收入有限。需要補貼支援的事業很多，所以依賴政府財政的支持不是長久之計，應通過征收物業稅等方式籌集資金;二是補貼策略問題，即應給誰予以補貼和以什么樣的運行機制進行補貼，如果對用戶進行補貼，正如前述，不一定能達到政策的預期目標:如選擇投資者給予補貼，并采取公開招標，公平競爭的機制，則可能取得既擴大節地規模，又能降低成本的雙重目的。

值得一提的是，在財政補貼工具運用時，須避免其濫用。調查發現，為“招商引資”，一些地方甚至在國務院明令禁止低價出讓土地的情況下，采取先按國家規定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，以變相低價出讓土地。

2．稅(費)收政策

土地是不可再生的資源，是人類賴以生存的基礎。因此，從可持續發展的戰略出發，用稅收手段調節土地供給，提高土地利用效率，應該作為稅收的重要職能。我國現行稅制中，涉及土地開發利用的稅種共14種之多。實踐表明，稅種雖多，卻未能有效的發揮促進土地合理開發和節約使用的積極作用，相反，有些稅種還起了逆調節的不良作用。其原因就在于有關稅種的設計，不僅沒有關注調節土地節約利用的作用，而且有些稅種之間，要素配置不協調，極大地弱化了促進土地節約利用的作用。實現有利于土地節約利用的稅收政策，應注意解決以下問題:一是稅收調控目標的選擇應建立在包括環境效益在內的成本效益分析基礎上，實現環境經濟一體化;二是稅收手段要和其他手段配合使用;三是不同稅收措施的選擇要相互配合，如從稅收調節環節來看，可在土地取得、持有和流轉環節，分別運用不同稅收手段引導企業節約土地。城市土地節約利用的稅(費)收政策的主要內容包括:

(1)構建新的稅收調控體系。其一，合并稅種。將土地增值稅并入一般增值稅，并將稅率降至17%，同時撤銷對土地開發業征收的營業稅，以利于鼓勵土地正常流通，搞活土地存量。可以將房產稅與城市房地產稅合并為統一的不動產稅或者稱為物業稅。其二，增添新稅種。1)建議設置對需要限制的土地開發利用行為的特殊稅種，例如對別墅、高爾夫球場、耗用土地量大的旅游設施及其他一些奢侈性消費土地等，開征土地特別使用稅以加以調節。2)從減少土地閑置出發，應該對一定時期尚未使用的閑置土地所有者征稅，甚至包括其地上建筑物價值不及所占地價格一定比例的土地開征土地閑置稅。開征土地閑置稅可以達到對占而不用的土地起到加速流轉作用，從而達到提高土地利用效率的目的。當前，城市用地存在著較多問題:一方面，城市普遍存在著用地規模超過工業用地現有的正常標準的現象;另一方面，許多城市外圍上馬的開發區由于經濟實力有限，缺乏應有的資金和項目，造成“圍而不用”現象，閑置的土地大量存在。對此，稅收應對其進行調節控制，比如說，對超過正常標準的工業用地以及開發區閑置的用地，從建成之日起，二年之后仍未加以利用的，以城鎮土地使用稅稅率的2～3倍稅率進行征稅，直到土地得以有效利用為止。除了以上兩種情況之外，我國城市土地與發達國家比較起來仍有潛力可挖。據報道，我國城市土地閑置率至少有15%，同樣的工業項目，我國的用地面積要高出發達國家11%～13%。如果這些閑置的土地得以盤活，估計城市土地可挖掘出40%的潛力。3)開征物業稅。十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出:“實施城鎮建設改革，條件具備時對不動產開征統一的物業稅，相應取消有關收費。”這里所講的物業稅也就是不動產稅，是指對我國境內擁有土地、房屋的納稅人征收的一種稅。綱領性文件的綱領性表述，表明了開征物業稅勢在必行。［10］其三，適當縮小減稅免稅的范圍。如縮小個人所有房屋的免稅范圍，從一律免稅改為只對個人所有的建筑面積不超過100平方米的一套經濟適用房免稅，對超大開間豪華住房、別墅等，加成征收，以減少個人對土地消費。

有必要優化土地稅收結構，改變目前“高流轉、低保有”的稅賦結構。調低現行流轉環節中(土地)增值稅和營業稅的稅率，提高保有環節中土地增值稅和土地財產稅以及不當行為稅中的土地閑置稅的稅率，引導城市土地合理流轉，活躍土地市場，從而提高土地收益和集約使用程度。［11］

(2)稅(費)收優惠政策，如減免增值稅和所得稅(企業所得稅和個人收入稅)等。

(3)稅(費)收退還政策:比如對企業已經受讓但未達到轉讓條件且利用率不高的土地，由開發區動員企業協議退回，并按土地差價給予補償;協議退回土地應繳納的企業所得稅等相關稅費由縣財政全額補償給企業。

(4)把節約利用指標控制與各種稅費掛鉤，如市政配套費的征收，低于節約利用標準的，應按節約利用標準規定的最低建筑面積而非實際面積征收。

(5)完全基于土地面積和用途的累進稅制。這樣普通居民可以通過選擇高密度住宅而減輕稅收負擔，抑制不適合我國國情的過度消費需求，更重要的是可以有效打擊投機圈地和囤積土地的行為，促進土地的節約利用。

(6)超標收費制度。超標收費制度是由政府首先給所有用地者確定一個限額，對超限額部分確定一個費率，企業必須按照這一費率交超標費。

3．低息(貼息)貸款

低息(或貼息)貸款優點是可以減輕企業還本期利息的負擔，有利于降低生產成本;缺點是政府需要籌集的一定的資金以支持貼息或減息的補貼，貸款數量越大，貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此，資金供應狀況是影響這一政策持續進行的關鍵性因素。該制度的實施要控制在可以承受的范圍內。為了提高貼息貸款的經濟效益，關鍵性的問題是正確地選擇貸款對象和實施科學的貸款程序。

4．押金返還

押金返還是指對土地使用者征收押金，當土地使用者達到規定投資強度時退還押金的制度。

5．土地金融

為了促進土地資源節約利用，國家金融政策除了配合其他政策外，必須強化土地金融(以土地作為獲取信用的保證，獲得資金融通)功能，從而保障土地利用投入(吸收社會資金)和提高土地資源配置效率(實行土地抵押信用，通過土地產權轉讓，可對土地資源按效益原則進行合理配置)。

6．土地節約利用公益基金［12］

建立公益基金是推動我國土地節約利用的一種有效融資機制，建立基金，關鍵要解決好基金規模、來源、使用、分配、管理等問題。具體說明如下:

土地節約利用公益基金的規模確定需要綜合考慮國家宏觀的城市土地節約利用目標、城市土地節約利用投資成本和運行成本分析、可能的基金融資渠道、相關利益方的態度、對相關產業部門的影響、基金的配置使用方式、適當的規模要求等多種因素，由政府部門在綜合考慮上述各種因素的基礎上，與各相關利益方協商確定最終規模。隨著城市土地節約利用發展，基金規模可做相應的調整。

城市土地節約利用基金融資渠道的選擇需要綜合考慮融資渠道的可行性、資金來源的穩定性、可能的集資規模、對相關產業和部門的影響等多種因素。

城市土地節約利用公益基金使用模式的選擇應結合我國的具體情況，根據基金的支持目標、基金規模、城市土地節約利用發展潛力等因素來決定。基本的選擇原則是確保基金對城市土地節約利用形成有效支持。一是支持可形成較大城市土地節約利用能力的城市土地節約利用(基建/技改)項目;二是支持量大面廣的小型城市土地節約利用項目;三是支持城市土地節約利用產業(如土地重劃等)發展。基金的使用以前兩種方式為主，并適當選擇采用貸款貼息、折讓、部分/全額資助等激勵機制。

城市土地節約利用公益基金分配應特別注重應用競爭性招標方式。

注釋:

?丁伯根法則是由丁伯根(荷蘭經濟學家丁伯根——首屆諾貝爾經濟學獎得主)提出的關于國家經濟調節政策和經濟調節目標之間關系的法則。其基本內容是，為達到一個經濟目標，政府至少要運用一種有效的政策;為達到幾個目標，政府至少要運用幾個獨立、有效的經濟政策。

［1］畢小曼．面對“權力”的尷尬［N］．國土資源報，1999－04－28(1)．

［2］王靜．關于我國縣級土地用途管制分區類型的建議［J］．中國土地科學，2001，4．

［3］楊廣軍．城市規劃區內土地管理存在問題［J］．中國土地科學，2001，5．

［4］鄭拴虎．完善土地計劃管理實現城市可持續發展［J］．中國土地科學，1996，3．

［5］李鈴．論地價政策［J］．中國土地科學，1999，2．

［6］牛文元．加快研究建立綠色GDP核算制度［EB/OL］．http://finance．qq．com/a/20070309/000220．htm．

［7］方凌霄．美國的土地成長管理制度及其借鑒［J］．中國土地，1999，3．

［8］傅華．日本的土地用途地域制［J］．中國土地，1999，4．

［9］郭元晞．論政企分開與政資分開［J］．經濟研究，1997，2．

［10］阮欽．開征不動產稅的幾點理性思考［J］．經濟師，2007，3．

［11］黃賢金．全球經濟一體化與土地可持續利用［J］．國地資源，2001，1．

［12］國家發展和改革委員會資源研究所．能源節約利用和可再生資源發展基金研究［EB/OL］．http://www．26c．ngo．cn/Archives/articles/document．2004－08－11．5196411041/document_view?month:int=7＆year:int=2005．