關(guān)于律師參與社會管理創(chuàng)新工作的實踐與思考

林小平 (吉林省司法廳律師工作指導(dǎo)處 吉林長春 130051) ■文

關(guān)于律師參與社會管理創(chuàng)新工作的實踐與思考

林小平 (吉林省司法廳律師工作指導(dǎo)處 吉林長春 130051) ■文

Practice and Reflection on Lawyers Participating Social Management Innovation

加強社會管理創(chuàng)新,是中央政法委提出“三項重點工作”的一項重要任務(wù)。律師作為中國特色社會主義法律工作者,在推進社會管理創(chuàng)新中肩負著重要職責(zé)。近年來,我省各級司法行政機關(guān)按照“三項重點工作”的總體部署,緊緊圍繞社會管理創(chuàng)新、構(gòu)建和諧社會大局,積極組織引導(dǎo)律師通過多種方式參與和開展社會管理創(chuàng)新工作,取得了初步成效。為進一步發(fā)揮律師在社會管理創(chuàng)新工作中的職能作用,推進社會管理創(chuàng)新深入開展,最近,我們對近年來長春、四平、遼源等九個市州律師參與社會管理創(chuàng)新工作情況進行了專題調(diào)研。

一、律師參與社會管理創(chuàng)新工作的主要做法

(一)引導(dǎo)律師參與社會矛盾化解,維護社會和諧穩(wěn)定。深入推進社會矛盾化解,是 “三項重點工作”的首要任務(wù)。積極組織引導(dǎo)律師參與社會矛盾化解,是充分發(fā)揮律師參與社會管理創(chuàng)新工作職能作用的前提。近年來,各地注意發(fā)揮律師在化解社會矛盾中的專業(yè)優(yōu)勢,在辦理案件中堅持調(diào)解優(yōu)先的原則,努力做好訴前調(diào)解、訴中調(diào)解和訴后調(diào)解,將調(diào)解工作貫穿律師代理案件的全過程。并重點圍繞當(dāng)前交通事故處理、醫(yī)療糾紛、勞動爭議、群眾上訪等社會矛盾糾紛多發(fā)領(lǐng)域,發(fā)揮律師執(zhí)業(yè)活動專業(yè)性和社會性較強的獨特作用,通過調(diào)解方式化解矛盾糾紛,維護社會和諧穩(wěn)定。一些地區(qū)還通過建立“法律咨詢調(diào)解中心”等多種形式,開展律師參與調(diào)解試點工作,把法律對社會生活的規(guī)范具體滲透到各個階層和各個領(lǐng)域。如 2010年春,四平市雙遼電廠二期工程排灰廠因排水淹沒村民 130畝土地,村民在與企業(yè)要求賠償未果的情況下,集體到市政府上訪,并請雙遼市愛國律師事務(wù)所律師為其代理起訴。代理律師接案后,親自到水淹土地現(xiàn)場進行調(diào)查,弄清情況后,把雙方找到一起,并請市政府副市長參與協(xié)商。經(jīng)過兩次訴前調(diào)解,雙遼電廠答應(yīng)給付村民 10萬元用于補償,使一起即將進入訴訟程序的案件,通過調(diào)解得到妥善解決。據(jù)統(tǒng)計,2009年以來,全省律師共辦理各類案件 26877件。其中,刑事案件 6801件、民事案件14614件、行政案件 1053件、非訴訟案件 4409件;參與仲裁 475件;參與調(diào)解案件 452件,其中,非訴訟調(diào)解案件108件、訴前調(diào)解案件 92件、庭審中調(diào)解案件 252件。

(二)發(fā)揮政府法律顧問在依法行政中的職能作用,推進法治政府建設(shè)。律師擔(dān)任各級政府法律顧問,有效降低政府決策風(fēng)險,是律師參與社會管理創(chuàng)新的重點。近年來,我們在總結(jié)過去政府法律顧問工作的基礎(chǔ)上,不斷完善省、市、縣三級政府法律顧問工作機制,發(fā)揮政府法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢,積極為政府和職能部門處理重大涉法事件提供法律論證和法律咨詢,為黨委政府社會管理創(chuàng)新決策提供了切實可行的法律咨詢意見和建議。目前,全省共有政府法律顧問團 (組)70家,其中省級 1家、市 (州)級 9家、縣 (區(qū))級 60家,專兼職法律顧問達 331人。一些地區(qū)還把政府法律顧問延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計,2009年以來全省各級政府法律顧問團 (組)共列席政府各類會議 1045次,完成政府領(lǐng)導(dǎo)交辦的各項具體法律事務(wù) 813件,出具法律咨詢意見書 841件,處理涉法信訪案件 2116件,提供法律咨詢 6487件,代理應(yīng)訴、復(fù)議和清欠案件 160件,避免、挽回經(jīng)濟損失36384萬元。

(三)組織律師參與重大項目建設(shè)和中小企業(yè)發(fā)展,為全省經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。引導(dǎo)和組織律師為全省重大項目建設(shè)和中小企業(yè)發(fā)展提供法律服務(wù),是律師參與社會管理創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容。近年來,我們圍繞重大項目建設(shè)和中小企業(yè)發(fā)展,在全省律師中開展了“法律服務(wù)年”、“法律服務(wù)提升年”等活動,組織律師為全省重大項目、成長型中小企業(yè)和長吉圖開發(fā)先導(dǎo)區(qū)建設(shè)提供法律服務(wù)。先后與省發(fā)展和改革委員會、省工業(yè)和信息化廳等部門溝通協(xié)調(diào),聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于組織律師為全省 300個重大項目提供法律服務(wù)的意見》、《關(guān)于組織律師開展為全省千戶中小型企業(yè)提供法律服務(wù)活動的通知》等文件,專門召開全省律師工作會議進行部署。將200個大項目和 1062戶中小企業(yè),按行政區(qū)分解落實到省直和9個市州,并與各市州司法局主管局長、省律師協(xié)會秘書長簽訂責(zé)任書。各地還通過開通吉林省中小企業(yè)法律服務(wù)熱線、發(fā)放律師聯(lián)系卡、重大項目和中小企業(yè)法律政策咨詢手冊、法律需求問卷調(diào)查等多種形式與企業(yè)結(jié)成法律服務(wù)對子,提供零距離、全方位和深層次的法律服務(wù)。為保證服務(wù)落到實處,廳領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊走訪近百戶項目單位和中小企業(yè),介紹法律服務(wù)的目的,幫助企業(yè)解決生產(chǎn)經(jīng)營中的涉法問題,贏得了企業(yè)的好評。目前,全省律師已完成與計劃開工的 200個重點項目和 1062個成長型中小企業(yè)的對接工作,并為新加坡HLH集團公司在我省投資 1億元興建糧庫項目建設(shè)、哈達山水利樞紐工程等 20多個大項目建設(shè)提供了全程法律服務(wù)。今年初,為貫徹落實《吉林省“十二五”規(guī)劃綱要》和《吉林省新一輪民營經(jīng)濟騰飛計劃》,充分發(fā)揮律師職能作用,促進企業(yè)健康發(fā)展,省司法廳與省工業(yè)和信息化廳聯(lián)合開展了“百名優(yōu)秀律師掛職服務(wù)百戶優(yōu)秀企業(yè)”專項法律服務(wù)活動。通過選派優(yōu)秀律師擔(dān)任企業(yè)廠長 (經(jīng)理)助理,為企業(yè)依法經(jīng)營提供法律服務(wù),積極協(xié)助企業(yè)拓寬發(fā)展渠道,為企業(yè)開拓國際市場提供法律服務(wù),為企業(yè)體制機制創(chuàng)新提供法律服務(wù),為企業(yè)防范法律風(fēng)險提供法律保障,維護企業(yè)的合法權(quán)益,提高企業(yè)依法經(jīng)營意識和法律風(fēng)險管理水平,促進企業(yè)健康發(fā)展。此項活動已在全省正式啟動。

(四)建立完善律師參與涉法信訪工作機制,維護社會公平正義。引導(dǎo)律師參與涉法信訪案件,是探索律師參與社會管理創(chuàng)新有效途徑。近年來,我省各級司法行政機關(guān)把律師參與涉法信訪工作作為服務(wù)大局、促進“平安吉林”建設(shè)的一項重要任務(wù),專門成立了領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)機構(gòu),積極與信訪部門溝通協(xié)調(diào),開展了律師參與解決涉法涉訴信訪案件“千名律師解千難”活動。在全省范圍內(nèi)篩選一千件重大疑難涉法涉訴信訪案件,分解到各地區(qū),選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、經(jīng)驗豐富的律師參與辦理。兩年來,全省律師共辦理涉法涉訴疑難信訪案件 1067件。該活動受到各級政府和上訪群眾的歡迎,并得到省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定。各地還通過組織律師信訪值班、參與處理群體性突發(fā)事件、參與處理涉法涉訴信訪案件等方式引導(dǎo)當(dāng)事人以合法方式表達訴求,最大限度地把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。為協(xié)助政府做好維護穩(wěn)定工作,今年 5月吉林市司法局還成立了信訪法律事務(wù)服務(wù)中心,無償為涉法涉訴上訪群眾提供法律服務(wù),幫助上訪群眾依法維權(quán)。長春市司法局在組織律師參與涉法信訪工作中,共組織 1500名律師參與政府信訪值班和辦理涉法涉訴信訪案件,通過信訪值班協(xié)助政府參與處理涉法信訪案件 1664件,協(xié)助政府處理重大集體上訪 100余件,共解答法律咨詢 5000件,接待信訪人數(shù)達 3萬余人次,處理引導(dǎo) 3000余名上訪人員通過法律渠道解決上訪問題。

(五)創(chuàng)新法律服務(wù)活動載體,推進平安吉林建設(shè)。做好法律服務(wù)工作,是律師參與社會管理創(chuàng)新的重要手段。近年來,我們先后在全省律師中開展了“走進基層,服務(wù)民生”、“我為民生辦實事”、“法律服務(wù)進社區(qū)”、“化解矛盾在社區(qū)”等主題實踐活動,引導(dǎo)廣大律師走進基層,開展法律宣傳、法律咨詢和法律服務(wù),并與社區(qū)、村屯、企業(yè)、學(xué)校、機關(guān)結(jié)對子,參加物業(yè)糾紛調(diào)委會,通過實實在在的服務(wù),幫助困難群眾解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社保等涉法問題,使律師真正成為“老百姓身邊的法律顧問”。最近,省司法廳還與省委統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合開展了以“圍繞十個重點,組建百支團隊,發(fā)動千名律師,服務(wù)萬家發(fā)展”為主題的 “同心律師服務(wù)團”法律服務(wù)活動。十個重點包括：為各級政府依法行政、依法決策提供法律服務(wù);為全省重點工程、重大項目建設(shè)提供法律服務(wù);為全省大中型骨干企業(yè)、民營企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供法律服務(wù);為建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入提供法律服務(wù);為部隊提供以“維軍權(quán)、解軍難、穩(wěn)軍心”為內(nèi)容的法律服務(wù);為學(xué)校師生提高法律意識和維護合法權(quán)益提供法律服務(wù);為社區(qū)居民普法和解決法律問題提供法律服務(wù);為涉法涉訴信訪群眾依法提供法律服務(wù);為群眾解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會保障等方面的法律問題提供法律服務(wù);為老、弱、病、殘、婦女、兒童及農(nóng)民工等社會弱勢群體提供法律援助。據(jù)統(tǒng)計,2009年以來,全省律師共為農(nóng)民工提供法律服務(wù) 1477件,為殘疾人提供法律服務(wù) 143件,為婦女兒童提供法律服務(wù) 1689件,為老年人提供法律服務(wù) 553件,辦理法律援助案件 4551件,參加公益事業(yè)和社會活動 4241件,為群眾提供義務(wù)法律咨詢3169人次,參加義務(wù)法律咨詢律師達 853人。

二、開展社會管理創(chuàng)新工作存在的問題及原因

目前,各地在組織律師參與社會管理創(chuàng)新工作實踐中雖然做了一些有益的探索,取得了一定成效,但也存在一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在以下幾點：

(一)一些律師維護社會穩(wěn)定大局開展社會管理創(chuàng)新工作意識不強。律師改制后,律師身份發(fā)生了變化,不再是國家供養(yǎng)的事業(yè)單位人員。律師的生存靠自己為社會提供法律服務(wù)來維持。因此,律師首先考慮的是生存問題,他們很難拿出更多精力參與公益性的社會管理活動。有些律師在業(yè)務(wù)工作中不能把履行政治責(zé)任、法律責(zé)任和社會責(zé)任有機結(jié)合起來,只是單純做業(yè)務(wù),缺乏大局意識和責(zé)任意識。部分律師和律師事務(wù)所盲目追求經(jīng)濟利益最大化,忽視社會效益和社會穩(wěn)定,缺乏通過開展業(yè)務(wù)活動參與社會管理創(chuàng)新的自覺性。

(二)開展社會管理創(chuàng)新工作缺乏有效方式、方法。雖然各地對律師參與社會管理創(chuàng)新工作進行了積極嘗試,但開展社會管理創(chuàng)新工作的方式方法還比較單一,創(chuàng)新層次比較低,覆蓋面相對狹窄,客觀上影響了律師在參與社會管理創(chuàng)新工作中職能作用的有效發(fā)揮。

(三)律師參與社會管理創(chuàng)新工作尚缺乏有效平臺。目前,政府對律師參與社會管理創(chuàng)新工作缺乏從宏觀上指導(dǎo)和規(guī)范,社會管理創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制不理順,政府相關(guān)部門及系統(tǒng)內(nèi)其他部門支持和配合不夠,沒有形成一個統(tǒng)一的工作平臺。如律師主動要為企業(yè)提供法律服務(wù),一些企業(yè)主管部門不給予配合和支持等。

(四)司法行政機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新還缺乏政策上的支持。目前,法律援助律師、公職律師作為政府的、有保障的公共資源,可以由政府調(diào)用、使用。而社會律師作為社會法律服務(wù)人員,在無政府財力保證的情況下,雖然可以參與,但服務(wù)的效果將大打折扣。如律師參與解決的涉法信訪案件,往往都緣于疑難棘手的法律或政策問題,牽涉面廣、處理難度大、費時又費力,參與律師需要花費大量的時間和精力去做這項工作。但由于目前律師參與涉法信訪都是義務(wù)性質(zhì)的,所產(chǎn)生的費用、造成的工作負擔(dān),沒有相應(yīng)的報酬作為補償,長期下去,難免會影響積極性。

三、加強社會管理創(chuàng)新工作的對策及建議

如何立足職能優(yōu)勢,發(fā)揮律師在社會管理創(chuàng)新中的積極作用,是當(dāng)前司法行政機關(guān)和律師管理部門需進一步研究和探索的新課題。

(一)進一步提高律師參與社會管理創(chuàng)新工作重要性的認識。加強律師參與社會管理創(chuàng)新,是律師維護社會穩(wěn)定的迫切需要,也是加強律師隊伍建設(shè)和提升律師隊伍形象的有效途徑。必須充分認識律師參與社會管理創(chuàng)新工作的重大意義,深刻理解中央加強社會管理創(chuàng)新的總體部署和要求,切實增強做好社會管理創(chuàng)新工作的責(zé)任感和緊迫感,充分發(fā)揮法律服務(wù)職能作用,切實做好社會管理創(chuàng)新工作。同時,通過開展“發(fā)揮傳統(tǒng)、堅定信念、執(zhí)政為民”等主題教育實踐活動,不斷提高律師隊伍參與社會管理創(chuàng)新的能力和水平。

(二)建立完善律師參與社會管理創(chuàng)新工作機制。司法行政機關(guān)和律師管理部門,應(yīng)從構(gòu)建和諧社會和維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā),把律師參與社會管理創(chuàng)新作為一項政治任務(wù),列入重要議事日程。建立完善律師參與社會管理創(chuàng)新工作機制,明確工作范圍、工作職責(zé)、工作方式、工作程序和工作紀(jì)律,確保律師參與社會管理創(chuàng)新工作順利開展。同時,應(yīng)加強與政府相關(guān)部門的溝通,建立聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。根據(jù)律師參與社會管理創(chuàng)新工作的需求,組建有政法部門、經(jīng)濟主管部門、民生主管部門、社會相關(guān)團體參加的社會管理創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),力求通過各方的參與和協(xié)調(diào),為律師參與社會管理創(chuàng)新提供有效的載體和寬松的環(huán)境,確保律師參與社會創(chuàng)新管理各項任務(wù)的順利實施。

(三)探索完善律師參與社會管理創(chuàng)新工作方式。一是進一步拓展政府法律顧問工作領(lǐng)域。在現(xiàn)有政府法律顧問的基礎(chǔ)上,逐步將政府法律顧問工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)政府法律顧問全覆蓋。推動法律顧問向人大代表和政協(xié)委員為主體的高端群體延伸,選派優(yōu)秀律師為省人大常委和省政協(xié)常委擔(dān)任法律顧問。通過提供前瞻性和可操作性的對策和建議,促進政府科學(xué)決策,依法管理,依法辦事,從根本上、制度上提高政府主導(dǎo)社會管理的能力和公信力。二是圍繞實施吉林省 “十二五”規(guī)劃,為全省重點工程、重大項目提供跟蹤服務(wù)、全程服務(wù)。通過開展“百名優(yōu)秀律師掛職服務(wù)百戶優(yōu)秀企業(yè)”等專項法律服務(wù)活動,充分發(fā)揮律師法律服務(wù)在基層社會管理中的作用。三是進一步探索律師參與涉法涉訴信訪工作長效機制。發(fā)揮律師在引導(dǎo)群眾依法維權(quán)、息訴止?fàn)帯㈩A(yù)防和化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定中的積極作用。四是積極推行律師所參與基層司法所社區(qū)矯治和安置幫教工作,引導(dǎo)律師所與司法所、社區(qū)幫扶對象結(jié)對子,積極參與矛盾糾紛調(diào)解工作,全面落實 “調(diào)解優(yōu)先”和“全程、全員、全面調(diào)解”的原則,努力把矛盾化解在萌芽狀態(tài),維護基層社會穩(wěn)定。

(四)擴大律師參與社會管理創(chuàng)新工作的覆蓋面。圍繞構(gòu)建和諧社會和改善民生工作,結(jié)合業(yè)務(wù)特點,針對業(yè)務(wù)活動涉及的社會管理領(lǐng)域,積極開展矛盾化解工作和社會管理創(chuàng)新輔助性工作。重點在企業(yè)改制、社會保險、福利待遇、拖欠農(nóng)民工工資、城鎮(zhèn)拆遷和棚戶區(qū)改造、建設(shè)項目征地補償、農(nóng)村山林、土地、宅基地等權(quán)屬爭議、醫(yī)患糾紛、物業(yè)管理和非法集資等引發(fā)的矛盾糾紛等方面,積極為社會管理創(chuàng)新提供全方位法律服務(wù),促進社會管理依法有序進行。

(五)逐步建立律師擔(dān)任政府法律顧問和從事公益性法律服務(wù)經(jīng)費保障機制。采取政府購買與財政補貼相結(jié)合的方式,對律師擔(dān)任政府法律顧問、參與涉法涉訴信訪、法律援助等公益性法律服務(wù)給予一定的補貼。

(六)建立健全律師參與社會管理創(chuàng)新工作考核機制。進一步完善律師參與社會管理創(chuàng)新工作的領(lǐng)導(dǎo)體制,不斷完善主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負責(zé),一級抓一級,層層抓落實的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。積極與政府相關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào),形成齊抓共管的管理格局。建立健全律師參與社會管理創(chuàng)新工作的考核機制和獎懲機制,把律師所和律師參與社會管理創(chuàng)新工作實效納入律師年度考核的重要內(nèi)容,作為考核律師所和律師的重要依據(jù)。

(責(zé)任編輯 張文靜)