法律援助案件申請審核機制研究

李立家 (北京市法律援助中心 北京 100062) ■文

法律援助案件申請審核機制研究

Stu d y on the Rev iew M echan ism o f Lega l A id A p p l ica tion

李立家 (北京市法律援助中心 北京 100062) ■文

2010年，全國法律援助機構共組織辦理法律援助案件726763件，同比增長13.4%;全國法律援助經費總額達到10.06億元，同比增長32.8%①《深化法律援助制度改革經費保障能力提升去年全國辦理法援案件72.6萬余件》，法制日報，2011年2月10日第1版。。隨著經濟社會發展，法律援助服務對象的法律知識儲備日益增多，法律意識明顯提高，對法律援助機構的服務態度和法律援助案件的辦案質量要求也越來越高。為適應新形勢，全國各地法律援助機構以“法律援助便民服務”主題活動為契機，創新法律援助工作模式，加大法律援助工作力度，成效明顯。但在實踐中，大多數法援機構案件申請審核程序繁瑣、僵硬，辦事效率不高，群眾滿意度有待提高。

一、目前法律援助案件申請審核制度的弊端

首次到法律援助機構尋求幫助的當事人，一般先咨詢社會值班律師，對案件有整體的認識。要申請法律援助，則由法律援助機構工作人員初步審核，符合條件后，告知申請人需準備的申請材料。法律援助機構工作人員要審查申請人提交的材料是否齊全、真實，并決定是否提供法律援助。決定提供援助的，法律援助機構才作出書面決定，并指派法律援助服務機構安排法律援助人員承辦具體的案件。

除人民法院指定辯護的案件外，法律援助機構判斷一個案件是否符合援助條件主要審查三方面：是否屬于本地區管轄，是否屬于法律援助范圍，提交的申請材料是否齊全、真實。提交的申請材料主要包括：身份證或者其他有效的身份證明，代理申請人還應當提交有代理權的證明;經濟困難證明;與所申請法律援助事項有關的案件材料。經濟困難證明由申請人住所地街道辦事處、鄉鎮人民政府出具，遇到當事人案件發生地和住所地不在同一省市的情況時，短時間內提交經濟困難證明變得相當“困難”。

實踐中，申請人至少前往法律援助機構二或三次，才能進入案件辦理階段。

目前，法律援助申請審核機制的繁瑣與法律援助“應援盡援，能援盡援”的理念和便民利民的要求是不適應的。

二、法律援助案件申請審核機制的創新

人民性是法律援助機構的本質屬性，便民利民是法律援助機構創新工作模式的出發點和落腳點。現結合工作實際，就法律援助案件申請審核提出四點建議，四個方面不是孤立的，而是互相聯系、互相配合的。

(一)建立推廣法律援助案件網上審批系統

法律援助案件網上審批是法律援助機構信息化的一個表現，是發展的趨勢。近幾年來，重慶市黔江區、遼寧省沈陽市沈河區、北京市朝陽區都試行了法律援助網上申請，提高了工作效率，減輕了申請人的負擔。現以北京市朝陽區為例，介紹法律援助案件網上審批模式。

朝陽區法律援助中心依托朝陽區全模式社會信息管理系統，將法律援助案件初審權下放到街道法律援助工作站，先由工作站對申請人提交的材料初審，及時和區法律援助中心進行溝通，并將初審合格的材料通過網絡上傳后，再由區法律援助中心在系統上審核，符合條件的當即指派法律援助服務機構安排法律援助人員承辦案件。書面材料由申請人提交給法律援助中心。在這種模式下，法律援助申請、審查、審批、指派全部在網上操作，提高了工作效率，切實方便了群眾。

這種模式也有不足之處。首先，法律援助案件網上審批系統的建立需要較高的技術要求和經濟支撐，在經濟落后地區推廣有一定的困難。其次，網上審批的前提是街道、鄉鎮法律援助工作站 (點)的初審，法律援助工作站 (點)人員素質等各方面的限制難以保證高質量的初審。最后，省級法律援助中心沒有對應的下屬法律援助工作站 (點)，依靠下屬法律援助工作站 (點)完成初審并上傳材料對它不適用。

(二)賦予法律援助工作站 (點)、律師事務所等機構審批權

任何制度設計或創新，總是在實踐中才能不斷完善發展。近年來，部分地方的法律援助機構嘗試賦予法律援助工作站 (點)、律師事務所審批權，暴露了一些問題，也取得了一定經驗。現結合各地做法，取其精華，棄其糟粕，就法律援助案件審批權下放談幾點看法。

1、案情簡單，審查方便的案件審批權下放。法律援助案件類型多種多樣，可以將案情簡單，審查方便的案件的審批權下放，并在法律援助機構工作人員的指導下完成審批。對于案情復雜、審查繁瑣的疑難案件仍由區縣以上的法律援助中心審批。

2、案件審批的部分環節審批權下放。一個法律援助案件是否給予法律援助一般審查三個方面：是否屬于本地區管轄，是否屬于法律援助范圍，經濟困難證明等申請材料是否齊全、真實。各地法律援助機構可根據本地區的具體情況，將部分環節的審批權下放，采取逐步的、有試點的下放審批權，防止那種激進、不符合實際的審批權下放。

3、根據法律援助工作站 (點)、律師事務所等機構的特點有針對性的下放審批權。目前，各地法律援助機構大多數案件是由社會律師承辦的。社會律師專業水平高，對案件把握比較準確，可以嘗試將是否屬于本地區管轄，是否屬于法律援助范圍以及對所申請法律援助事項有關案件材料的審查交律師事務所審查。基層司法所的法律援助工作站 (點)對身份證明、委托書、經濟困難證明等材料進行審查。最后由區縣法律援助中心對審查材料整體把握。對于屬于農村五保供養對象的、領取最低生活保障金或者生活困難補助金的、在社會福利機構由政府供養的持有相關證明而無需審查經濟困難證明的申請人提供的材料，可以由律師事務所單獨審查。

這種模式的優點是可以充分利用法律援助工作站 (點)和律師事務所的優勢，分工明確的完成申請審核。這種模式一旦運行不好，也可能導致各部門互相推諉，效率低下。另外，這種模式對律師事務所的管理要求較高，必須要對律所有一定的激勵和制約，保證審批質量。

4、審批權下放后各機構完成初審，法律援助機構必須復審。基層司法所的法律援助工作站 (點)、律師事務所等所作的申請審查僅僅是在法律援助機構指導下的初審，法律援助機構對每個案件都要復查，確保法律援助案件的申請審核合法有效。

以上四種做法并不是孤立的、單一的，是可以互相交織、滲透的。法律援助案件申請審批權的下放必須重視監督、確保審批質量，切不可為了效率而犧牲質量。

(三)開辟特殊群體、案件、時段案件申請審核“綠色通道”

開辟特殊群體、案件、時段案件申請審核“綠色通道”是目前大多數法律援助機構已經實行的模式。作為對法律援助申請審核機制的整體研究，在這里有必要重申幾點。

1、對特殊群體開辟申請審核的“綠色通道”。法律援助機構堅持以人為本，體現在對來訪群眾、申請人的人性化管理上。各地法律援助機構可對75周歲以上老年人、一定程度的殘疾人、孕婦、農民工等特殊群體申請法律援助開辟“綠色通道”，對于提交的申請材料優先審核，優先保證弱勢群體中的弱勢者的合法權益得到維護。

2、在特殊時段開辟申請審核的“綠色通道”。鑒于某個時間段某類案件較多等情況，法律援助機構可以在某個特殊時間段開辟申請審核的“綠色通道”。例如，在年終歲末索要勞動報酬的案件較多，法律援助機構可以嘗試年終兩個月內對討薪類案件申請審核優先受理。

各地法律援助機構在案件申請審核方面實行各類政策時，一定要結合工作實際，量力而行。例如，如果年終兩個月內對討薪類案件的申請審核優先受理會使案件量大增而影響正常工作，那么可以考慮年終一個月內對該類案件的申請審核或者對農民工等某個群體的討薪類案件的申請審核優先受理。

3、對特殊案件開辟申請審核的“綠色通道”。為了保護某類案件當事人的合法權益，維護社會穩定，法律援助機構可以對特殊案件開辟申請審核的“綠色通道”。例如，對申請人在15人以上的群體性案件的申請優先受理，對于社會關注度較高的案件或者不立即受理可能激化矛盾、影響社會穩定的案件當事人的申請優先受理。為了保護老年人的權益，對索要贍養費的案件的申請優先受理。

特殊群體、特殊時段、特殊案件三個限制條件可靈活搭配使用，有限度的保證某類群體的正當利益。各地法律援助機構可以根據當地經濟社會發展，法律援助機構的建設情況等各方面因素靈活掌握限制幅度。

(四)加強法律援助案件申請審核環節的異地協作

法律援助案件申請審核環節的異地協作不僅節約了當事人異地維權成本，也節約了司法資源，是法律援助異地協作的一種表現。

目前，全國已有33個城市簽訂了城際間法律援助工作協作協議，長三角以及珠三角地區也加強了區域辦案協作。各地法律援助機構將互通法律援助綠色通道，互相無償提供調查取證協助辦案等服務。在法律援助案件申請審核環節的異地協作也應當加強。例如，在身份證明和經濟困難證明的審核等方面，案件發生地的法律援助機構可以請求申請人住所地法律援助機構予以協助，只要申請人住所地法律援助機構出具相關證明，案件發生地的法律援助機構可在審查其他材料的基礎上給予申請人法律援助。

(責任編輯 趙海鷗)