努力提升農民用水者協會的運行績效

薛強 樊宏霞

灌區農民用水者協會是參與式灌溉管理的一種先進的管理模式，其根本目的是將灌區建設中田間工程等末級渠道的管理權和使用權交給農民，發揮農民的積極性，這是解決當前農村灌溉水資源的高效利用和管理的有效途徑。我區農田節水灌溉總面積達到3000多萬畝，多數灌區都推行了農民用水者協會這一“民建、民管、民受益”的管理形式。為探析內蒙古農民用水者協會的運行效率，我們對托克托縣農民用水者協會的運行狀況進行了調研。調研中我們發現協會均以水文邊界劃分，在民政部門注冊登記，選用村里威望較高、從事過相關工作的人擔任協會主席，制度健全，渠系工程維護工作完善，水資源得到很好的利用。協會運行過程中，在減少貧困、改善弱勢群體的用水狀況、避免水事糾紛、提高水資源利用效率和促進農民增收等方面發揮了積極作用。但農民用水者協會運行中也存在著一系列不容忽視的問題。

一是協會發展水平較低。首先，協會管理人員素質較低，政策水平不高，一事一議的決策程序不能長期堅持，缺乏以章程為核心的自我管理、自我服務、自我發展的自律機制，有的協會負責人缺乏協會自我發展意識；其次，用水會員觀念較落后。由于農民的家庭單干思想較濃，合作意識不強，故對公益設施管護缺乏主體責任意識，參與協會的積極性不高，有“我參不參與村自然會為我搞好服務”的想法，等靠思想較重。比如渠系每年都要定期維護，受益農戶本應做義務工，但有的村民卻不愿參加，而協會自有資金有限，無法拿出大量資金雇傭村民，這已成為一大制約。

二是資金缺乏，政策滯后，協會發展缺乏保障。資金不足是農民用水者協會發展面臨的主要問題，有的農民用水者協會剛成立時，相關管理部門有少量項目資金扶持灌渠維修，辦公經費主要來源于會員繳納的水費上交后所剩的少量資金。而農民本身就是低收入人群，對協會繳納水費有限，遇到較大的維修工程時，協會將無力承擔維修工程費用。同時，國家對農民用水者協會這類農村專業經濟協會組織的發展目前還沒有完善的法律法規和政策的支持、扶持機制，其組織目前大部分處于資金缺乏、依附村委會、靠村干部帶動開展工作的局面，沒有真正形成協會自我管理、自我服務、自我發展的獨立工作格局。

三是宣傳教育與技術培訓工作有待加強。首先，對協會工作人員的相關知識培訓有待加強。協會的管理水平較低，協會工作人員素質參差不齊，一些協會執委會成員對協會運行機制掌握不夠，缺乏水利管理方面的基本知識，協會獨立運行和自主化管理的能力還不強，影響了協會的工作效率。有的協會剛剛成立時就配備了量水設施，但由于相關工作人員的知識受限，量水設施至今沒有投入使用。其次，灌區內絕大多數農民沒有受過良好的技術培訓，對水利工程與灌溉管理工作中許多看似比較簡單的問題并沒有真正弄清、弄懂，缺乏渠道流量測定，渠道、涵閘的維修養護基本知識。對如何減少水量調度過程中的損失、有利于水資源高效利用的種植結構調整、田間水肥綜合調控技術等方面的基本知識有待加強培訓。這項工作做好了，才有利于農民用水者協會向更廣闊的領域、更深層次的方向發展。

四是水利設施完好率低。大部分水利工程及配套設施都是協會成立之前政府及水利部門修建的，經過多年的使用，渠系工程的完好程度大大降低，正常輸水、水量調度、量水功能都有弱化的現象，而渠系的完好程度對農戶用水價格有直接的影響。

針對以上問題，我們提出若干改進意見。

一是提高認識、加強領導，保證協會順利開展工作。農民用水協會是非營利性質的農民用水合作組織、直接面向農民、服務于農業，依照協會章程開展水事活動，并接受水行政等有關部門的監督。實踐表明，農民用水戶協會的組建和發展，有利于用水戶參與管理和民主決策；有利于管理水利工程設施；有利于減輕農民不合理水費負擔，改善基層干群關系；有利于促進農村經濟發展、農業增產、農民增收。因此，各級政府務必提高認識，高度重視這項惠及“三農”的工作。

二是加大資金投入，為協會運行提供硬件保證。目前，灌區的工程設施，存在較嚴重的配套不全、老化失修等問題，因此，在協會組建過程中，領導小組和協會籌備組應組織廣大用水戶對協會范圍內的工程設施進行力所能及的配套建設和維修。縣（市）、鄉鎮政府和有關部門也應進一步加大對田間工程的投入，逐步改善田間灌溉條件，為協會正常運行創造良好的環境。從而調動廣大農民群眾自愿參加組建協會的積極性，推進協會工作的快速發展。

三是加強宣傳與培訓工作，提高協會組建和運行水平。宣傳方面，一定要高度重視對協會有關知識的宣傳，使農民群眾充分認識農民用水協會這種新型灌溉管理組織及其能為用水戶帶來的好處，使他們在組建中能主動申請加入協會，組建后能積極參與協會活動、支持協會工作。要突出宣傳用水協會的概念、性能和功能；建立農民用水協會的作用和意義；協會的組織機構及其內部關系；協會的職責、運行和管理機制；會員的權利和義務；農民參加協會的有關手續，協會成立的程序和方法。使協會一切制度變為農民的自覺行動。

培訓方面，應加強三方面人員的培訓。一是對協會籌備人員的培訓。成立協會有一套規范的程序，籌備人員要熟知程序。二是對已成立的協會執委會成員的培訓。協會有自身的運行和管理機制，執委會成員不掌握協會的運行和管理機制，就不能保證協會規范運行。三是對農民用水戶的培訓。因為在協會的整個運作過程中，用水戶是主體，是最終的受益者，所以農民應該掌握如何合理利用水資源的相關知識。

四是建立用水者協會的考核評價體系，對協會實施有效管理。任何一個社會組織都離不開上一級組織的監督管理、扶持指導，政府有必要授權水利管理部門對用水者協會的制度建設、財務管理、檔案管理、設施維護、誠信服務、工作績效等方面建立一套較為完備的考核評價體系，并組織相關部門對其考核評估，對運作管理好的用水者協會給予獎勵性扶持，激發農民用水者協會的積極性和創造性。

五是加強工作聯絡，爭取工作的主動性。各協會組織要積極向上一級人民政府和水利部門匯報工作，特別是反映水利基礎設施建設的發展規劃和存在的困難，爭取上級政府部門的財力支持和政策支持，爭取工作的主動性。同時，通過協會工作的匯報，使上級政府和有關部門進一步了解協會在做什么，還需要什么，該支持什么，從而達到上下信息暢通、情況清楚、共同做好農村水利公益設施管護和有效使用的目的。□

（作者系內蒙古農業大學經濟管理學院在讀博士）

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灌區農民用水者協會是20世紀90年代初從國外引進的一種先進的農業灌溉管理模式。它通過在灌區成立由灌區用水戶自愿參加的農民用水戶協會，建立符合市場機制的供水和用水的管理制度，實現用水者自我管理灌區，使灌區經濟自立的良性循環。一般地，人們遵循世界銀行提出的組建農民用水戶協會所必須堅持的四條標準：一是建成農民自己的組織，由農民選舉、農民管理、農民決策；二是按照水利邊界組建；三是按方量水，按方收取水費；四是水費交納給供水者，并支付給供水方和供渠系維護使用。這些標準可以保證農民用水戶協會成為農民用水戶的一個自治組織，實現用水戶在灌溉管理上的充分參與。我國從20世紀90年代初，各地積極探索各種形式的用水管理體制改革，1995年6月第一個用水者協會在湖北的漳河三干渠洪廟支渠正式成立。據統計，截至2008年底，全國成立的農民用水戶協會累計達到4萬多家，其中大型灌區范圍內有1?郾7萬多個。在全國大型灌區中，由協會管理的田間工程控制面積占有效灌溉面積的比例達50%。隨著農業灌溉問題在解決“三農”問題中重要性的顯現，隨著農民自主意識和組織能力的逐步提高，用水戶協會這一灌溉管理方式推廣的前景是非常樂觀的，各地農民用水合作組織建設工作也正在有序、穩步、健康地發展。□