基于清潔發展的中國排污收費政策分析

○胡紹雨

（中南財經政法大學武漢學院 湖北 武漢 430079）

從國際范圍看，排污收費政策開始于20世紀70年代，當時一些西方國家為了制止環境污染，依據“污染者付費”原則，提出并相繼實行了征收排污費制度。我國的排污收費制度始于1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）》中對超標排污收費所作的原則性規定。1982年國務院制定《征收排污費暫行辦法》，對征收排污費的目的、范圍、標準、加收和減收條件、費用管理和使用辦法等作出規定，開始對工業企業超標排放的廢水、廢氣和廢渣征收排污費。此后，國家又多次擴大排污費的征收范圍，并多次對排污費的使用作出規定。2003年國務院頒布《排污費征收使用管理條例》，國家發展計劃委員會、環保總局等部委頒發《排污費征收標準管理辦法》，使我國排污收費制度進一步法制化和完善化。

一、中國排污收費政策的意義

圖1 1991—2006年我國各類環境污染事故次數

圖2 1995—2007年我國排污費征收情況

在我國，排污收費是指國家以籌集治理污染資金為目的，按照污染物的種類、數量和濃度，依據法定的征收標準，對向環境排放污染物或者超過法定排放標準排放污染物的排污者征收費用的制度，是貫徹“污染者付費原則”的一種形式。排污收費政策作為我國加強環境保護、促進污染防治的一項重要經濟政策，對促進企事業單位加強污染治理、節約利用資源、遏制環境惡化趨勢都發揮了重要作用。

首先，排污收費政策提高了污染企業對環境問題的關注程度。根據統計，到1995年，環境收費體系重點工業污染源開征面就已經達到了100%。排污費的繳納單位逐年增多，1995年只有36.8萬個，2005年已經達到了74.6萬個（見圖2）。企業對排污交納排污費的觀念都有了普遍的認可，與此同時，環境污染事故次數也明顯減少（見圖1）。

其次，排污收費為環境投資提供了部分資金。盡管每年征收的排污費不多，但是收入每年穩步增長（見圖2），從1995年的37.1億元增長到2007年的173.6億元，增長了近4倍。這在籌集環保專項資金方面還是發揮了一定的作用。尤其是這些資金的投入和使用，推動了企業排污治理設施的建設。

最后，排污收費政策的實施提高了污染者的排污成本。排污收費在一定程度上實現了污染成本內在化，從而形成了治污壓力，促使污染企業加大了污染治理力度。工業廢水排放達標比例由1991年的50.16%增長到2007年的91.66%，工業“三廢”綜合利用產品產值由1991年的1054666萬元增長到2007年的13512691.9萬元，增長了近12倍（見表1）。

表1 我國工業“三廢”排放量與治理達標量

二、中國排污收費政策的“清潔”效果檢驗與問題分析

1、排污收費政策的“清潔”效果檢驗

從圖2可知，我國的排污費盡管占GDP的比例很低，但其征收額是逐年增長的。2003年以前，繳納排污費單位數不斷增加，相應地排污費征收總額也不斷增加；2003年以后，由于強化了環境保護管理，強制淘汰或限期治理了一批不符合環保要求的企業，導致繳納排污費單位數明顯減少，而排污費征收總額由于濃度控制向總量控制轉變，加上環境經濟經濟政策的不斷轉變，其仍然保持了穩定增長的趨勢。至于排污費的征收對污染物排放的“清潔”效果影響如何，通過分析表1數據可以得到部分檢驗。

從表1可知，我國排污費的征收對工業廢水、工業廢氣和工業SO2的排放量的“清潔”效果影響甚微，幾乎沒有什么影響。工業廢水排放量1991年為 2356606萬噸，2007年為2466493萬噸，工業廢水排放量不僅沒有減少，反而有所增加；工業廢氣排放量1991年為84732億標立方米，2007年為388169億標立方米，增長了近3.6倍；工業排放量1991年為1164萬噸，2007年為2139.98萬噸，增長了近1倍。而排污費的征收對工業煙塵排放量和工業固體廢物排放量的“清潔”效果影響較為顯著。我國工業煙塵排放量1991年為846萬噸，2007年為771.14萬噸，排放量有所減少；工業固體廢物排放量1991年為3377萬噸，2007年為1196.72萬噸，排放量減少了約65%。盡管我國對污染物征收排污費后，工業廢水排放量從1991年到2007年沒有減少，反而有所增加，但從我國工業廢水的排放達標量來看，排污費的征收對企業實施技術創新、加大內部污染治理力度還是有效果的。1991年工業廢水排放達標量1182031萬噸，占當年工業廢水排放量的50%；而2007年工業廢水排放達標量2260719萬噸，占當年工業廢水排放量的92%，工業廢水排放達標率提高了42個百分點。

由此可見，我國實施排污收費政策的“清潔”效果是有限的：對某些污染物的減排效果顯著，有利于“清潔發展”目標的實現；而對其他污染物的減排效果不明顯，“清潔”效果甚微。

2、排污收費政策存在的問題分析

排污收費是我國環境保護工作中的一項重要經濟政策，是對環境進行管理的必不可少的一種財政手段。但是，由于我國排污收費制度的不完善，使得其在實踐應用中的“清潔”效果有限。

目前，我國排污收費政策在制定和執行方面還存在以下問題：第一，征收標準偏低。從理論上說，收費標準應不低于環境成本曲線與環境收益曲線相交點處的污染防治費用（環境成本），否則污染單位寧愿繳納排污費也不愿積極致力于污染的防治。但長期以來，我國實行的排污費標準一直很低。2003年實施的新排污費標準，盡管實行了總量控制，但從我國目前的環境壓力看，仍然偏低，不足以對污染企業形成強大的成本壓力。目前我國排污收費的標準僅為污染治理設施運行成本的50%，某些項目的收費甚至不到污染治理成本的10%。

第二，征收方式不規范。我國現行的排污費是由環保部門以收費的方式征收的。從排污費征收的內容來看，它其實是一種污染稅。但是由于排污收費制只是一種準污染稅，沒有被納入稅法體系中，法律效力弱，強制性和權威性不足，因此在實施過程中會遇到較多困難，征收乏力。在大量亂收費和亂攤派使企業負擔過重的情況下，排污費難免會使污染者產生是在承擔政府某種“攤派”的抵觸心理，再加上征收隨意性強，征收不到位、有法不依、執法不嚴的現象普遍存在，在一些地方甚至出現了“議價收費”、“感情收費”等不正常的現象，大大降低了排污費應該發揮的調節作用。

第三，收費標準不配套。忽視各地經濟發展、技術水平和污染狀況的差異，進行全國污染收費一刀切，制約了排污收費的實際作用。而收費標準一成不變，不適應經濟發展和物價調整的動態變化，客觀上造成了收費標準和排放標準的不配套和有排放標準無收費標準的現象，如汽車尾氣的污染就有具體的排放標準，而無可行的收費管理標準。

第四，排污費資金使用存在擠占、挪用等不規范問題。排污費作為政府的非稅收入，目前主要由環保部門代財政部門向污染企業征收。在缺乏足夠的監管和部門利益驅使的現實環境下，環保部門征收排污費后，往往不會全額、及時上繳財政，自收自支、擠占、挪用排污費現象在不少地方已是公開的秘密。排污費的使用，雖然明文規定環保部門不能用于自身的行政支出和福利改善，但實際上，據有關反映，環保機構征收的排污費有40%左右被自己使用，而不是用于治理污染。

總之，征收的非強制性、征收的低效率和資金使用的低效率是我國現行排污收費制度的最主要問題。

三、中國排污收費政策的改革與完善

1、優化我國排污收費政策的原則

在深化改革與完善我國排污收費政策過程中，有必要借鑒國外的先進經驗，堅持以下三項原則。

第一，污染者負擔原則。這一原則即要求排污者承擔治理污染源、消除環境污染、賠償受害人損失的費用。它是OECD環境委員會于1972年提出的關于治理環境污染的原則，現已逐步演變為各國環境管理的一項基本政策。如歐盟規定，任何對污染負有責任的自然人和法人，必須支付清除或削減此種污染的費用；日本規定，污染者不僅要承擔治理的費用，而且還要承擔環境恢復費用和被害者的救濟費用。“污染者負擔”原則在我國排污收費制度中已得到部分體現，在今后的制度構建中應進一步強化，避免負擔轉嫁行為和不足額繳納行為。

第二，排污收費、總量控制、超標處罰原則。根據環境相關法規規定，達標排放是一種合法行為，向達標排放者征收排污費，是對其排污行為給環境造成的損害作出的補償要求。而超量排放是一種違法行為，必須給予法律制裁和行政罰款，不能僅靠征收超標排污費進行約束。此外，實行污染總量控制是解決環境問題的有效途徑，這一措施在美國、日本等發達國家已得到應用，并取得了較好的環境效果。我國現行的排污收費缺乏基于環境容量的排污總量控制安排，多繳費就可多排放，難以根本遏制排污總量的上升。因此，我國必須將總量控制作為一項宏觀調控指標，在此基礎上還可根據排污量進行累進排污收費，以及推行排污權交易等。

第三，污染治理優惠原則。為鼓勵企業積極治理污染，西方發達國家對環保產業和污染治理企業實行了一系列的優惠政策，主要有稅收優惠、經濟補償和財政資助等。在我國排污收費制度優化設計中，對于主動治理污染的企事業單位，可以在稅收、信貸、財政補貼等方面給予優惠，以激勵企業主動開展污染治理。

2、中國排污費改革的近期思路：完善排污收費政策

第一，擴大征收范圍，提高收費水平。應拓寬排污收費領域、增加排污收費項目，使排污收費制度擴展至危險廢物等新領域。排污收費必須足以反映邊際污染治理成本，企業才會有動力采取替代技術或購買污染治理設備來控制和減少污染排放，否則企業寧繳排污費也不愿治污；收費應該有刺激功能，同時又具有籌集資金功能。

第二，制定配套系統的收費標準。要盡快出臺收費和排污的各相關標準，以適應環保工作的需要。在制定配套標準時，要考慮地區差異，增加對標準值的調整幅度，以適應各地不同的經濟環境。收費標準的改革包括由超標征收向總量征收轉變，由單一濃度標準向濃度和總量結合標準轉變，由單因子標準向多因子標準轉變，使排污費作為排污者對環境造成損害的補償費用，高于治理成本，從而促使排污者從自身經濟利益出發主動治理污染。

第三，將排污費逐步納入預算管理，形成各級政府的環境保護專項基金。對環保局的費用和資金的管理費用統一由國家財政開支，嚴禁挪用排污費；對于占用排污費的要嚴肅查處。

第四，改進排污費資金的利用效率，將環保專項基金改為有償使用的形式。以低息貸款、貼息等方式對企業或地方政府的環保資金提供支持，包括綜合性污染防治、重點污染源綜合治理示范工程、區域或流域環境質量改善等，以確保排污費全部用于環境治理，并且必須保證治理效果。

3、中國排污費政策改革的長遠目標：改征排污費為開征排污稅

從理論上說，排污費是一種“準稅收”，具有稅收的無償性和強制性，同時作為污染者應該承擔的一種社會成本，又具有明顯的負擔對應性特征。也正因如此，世界各國對排污行為實施的經濟措施既有“稅”的形式，又有“費”的形式，但大多是采用排污稅的形式，并統歸于綠色稅制。在我國，稅與費是兩個不同概念。由于費的層次低于稅，而且在管理和使用上，費的監管弱于稅，結果造成排污費的使用和管理較為混亂，非法使用的現象相當普遍。為此，改排污收費為征收排污稅顯得尤為必要。

同時，利用征收排污稅，可以實現國家對開發、利用、破壞、污染環境資源的行為進行調節的需要，而支付排污費則給企業一種錯覺，使其認為繳費體現了一種交易關系，即從國家那里獲得環境資源（包括環境自凈能力資源）的使用權，或者購買了排污權。因此，從實現環境保護的目的上說，實行排污稅，更有利于國家利用經濟手段來實現環境政策目標。

但是，由于排污收費已經實行了30來年，并且已經為企業所認同，要實行費改稅，需要有一個認識上的轉變過程。同時，排污稅的納稅人是污染性企事業單位和個人，課稅依據的是排污者排放的各種污染物，稅率的設計要體現污染程度的差別、污染物處理的難度及企業的承受能力。這就使得該稅在實際征收中的技術難度較大，需要借助環境監測手段和監測系統，這一點需要環保部門的配合。而如何分配稅務部門與環保部門的利益，兩部門如何結合也需要進一步地研究。總之，費改稅是一項龐大的系統工程，應針對我國的主要環境問題，逐步推行。但從總體上看，費改稅是大勢所趨，也只有這樣，才更有利于環境的保護和治理。

[1]劉潔、馮銀廣、朱坦：總量控制在環境管理中的應用[J].城市環境與城市生態，2003（1）.

[2]鄭雪梅：中國生態財政制度與政策研究[M].成都：西南財經大學出版社，2009.