曲靖市生活垃圾治理市場化中的問題和建議

馬永余

(曲靖市城市固體廢棄物管理處置中心，云南曲靖 655000)

曲靖市近年按照云南省政府現場辦公會確定的“以建設珠江源大城市為重點，全力推進城鎮化進程”的發展目標，通過實施“工業強市”戰略，有力地帶動了城鎮化。2010年曲靖市主城區面積已達55km2，人口達58萬人。根據規劃，2020年曲靖市建成區面積將達100km2，人口達100萬人［1］，將成為云南繼昆明之后又一個人口超百萬的城市。隨著城市人口的增加，生活垃圾的產量也急劇增加，2010年，曲靖市中心城區的生活垃圾產生量已達18.7萬t。

表1 曲靖市 (城區)生活垃圾產生量對比表

1 曲靖市生活垃圾處理市場化現狀

2001年8月，曲靖市利用世行貸款資金建設的太和山垃圾衛生填埋場竣工投入使用，市政府批準成立曲靖市城市固體廢棄物管理處置中心作為填埋場運營單位，實行自收自支企業化管理，通過提供生活垃圾處理服務，收取垃圾處理費，用于償還世行貸款及保障垃圾填埋場的正常運行。當時昆明市同樣利用世行貸款建設了垃圾填埋場，但運營時依然采用財政全額拔款方式。曲靖為探索環衛事業的市場化改革走在全省前列。2002年，根據國家建設部等部委《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知》精神，經該中心申請，云南省發改委組織召開了云南省內第一家垃圾處理費價格聽證會，并于2002年底批準曲靖市征收垃圾處理費，收費性質為經營服務性收費。自2002年底以來，中心利用征收的垃圾處理費，首先確保填埋場的正常運轉。至2010年8月，填埋場已累計安全填埋處置生活垃圾150余萬t，1#庫區達到設計封場高程，已停止接納進場垃圾，將實行封場。

2006年，曲靖市利用招商引資引進云南電投新能源開發有限公司投資建設曲靖首座生活垃圾焚燒發電廠項目，項目總投資3.3億元，屬純企業運營，日處理生活垃圾近期為800t，遠期為1200t。2010年9月，該項目竣工投入使用，曲靖城區(含沾益、馬龍、富源3縣城)生活垃圾全部進入該廠實行焚燒處理，標志著曲靖市的生活垃圾末端處理領域已全部實行了市場化運作。原太和山垃圾填埋場1#庫區封場后，因無進場垃圾來源，2#庫區同時停用。

2 當前曲靖市生活垃圾處理市場化中存在的問題

2.1 缺少規劃指導，垃圾處理市場化改革的目標不確定

傳統的公益服務體制下，政府將城市垃圾清運和處理作為公共責任，通過政府的直接投資并直接領導事業單位進行運營來實現服務。政府和運營單位之間是行業管理關系而不是市場監管關系，服務責任屬于政府［2］。生活垃圾處理由于其市政公用事業屬性，其治理設施也主要單一依靠政府預算內投資建設，直到20世紀90年代初，日本、德國、加拿大等國政府開始援助和世界銀行等國際金融組織從環境保護的角度開始支援我國的城市生活垃圾處理設施的建設［3］。曲靖市太和山垃圾衛生填埋場即是在1996年申請世界銀行貸款 (占總投資的50%)建設。根據《曲靖市城市總體規劃》(1999～2020)，在曲靖城北太和山垃圾填埋場的基礎上，規劃于城南選址建設垃圾填埋場。伴隨著曲靖城市水平的迅速提高，對生活垃圾治理設施的要求(投資、技術標準)越來越高，完全依靠財政資金已難以滿足對垃圾處理設施投資的需求，便有了引資建設垃圾處理設施的動機，曲靖垃圾焚燒發電廠即完全利用引資建設。垃圾處理總體上屬于環境服務業，而且是社會性很強的環境服務業。在目前全面推進市場化改革的背景下，垃圾行業作為準公共產品的特性，使得政府的責任主體的責任承擔形式發生變化，引入社會主體承擔這種責任的實施［4］。政府認為通過市場化運作就可以“甩包袱”，完全退出垃圾處理行業的投資領域，一切交由市場解決。但實際上垃圾處理不同于一般競爭性行業，其準公共產品的特性要求政府至少通過科學的監管體系來履行保障安全、普遍服務的責任［2］。

2.2 環衛體制改革滯后，阻礙了垃圾處理的市場化發展

2002年9月，國家建設部等部委出臺了《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》，明確了推進城市垃圾處理產業化的方向，即改革價格機制和管理體制，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的投融資及運營管理體制，實現投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化的生活垃圾處理產業化運營格局。但至今，曲靖市實際只對生活垃圾處理的尾端引入了市場化，對收集、運輸環節還按原有的事業單位體制運行。同時，由于收費主體及性質的不同，以致形成了對生活垃圾征收清運費、處理費兩種費用，給市民造成了重復收費、亂收費的印象，也一定程度上影響了垃圾處理費的收繳率。事實上，生活垃圾從收集、運輸到最終處置 (末端處理)是一個完整的系統工程，只有把它們作為一個整體來設計、規劃，才能使資源得到合理配置，起到較好效果。

2.3 生活垃圾收費政策落實得不夠好

2002年，按《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知》精神，曲靖市屬較早按經營服務性收費性質收取垃圾處理費的城市。但至今當地政府未能出臺《生活垃圾處理費征收管理辦法》等配套地方法規，收費依據只有云南省發改委批復的收費標準文件，加之征收方式上缺乏有效的收費載體，完全靠運營企業自主上門征收，與全國大多數城市一樣，不但收費率低，且收費成本高，不能對垃圾處理的市場化運行提供保障。

2.4 垃圾處理采用單一焚燒處理方式的問題

垃圾焚燒發電因其具有占用土地資源少、減量化程度高的優點，近年國內很多大中城市都將其作為生活垃圾處理的主要方式并得到了快速發展。云南省作為我國西南偏遠省份，至2010年底已建有3座垃圾發電廠，同時昆明市還計劃在呈貢新城建設日處理1000t垃圾的焚燒發電站。曲靖垃圾發電廠屬云南省首座州 (市)垃圾發電廠，但結合曲靖實際，垃圾發電廠的建設、運行也存在有以下弊端:

(1)垃圾焚燒處理造成原垃圾填埋場資源浪費，影響世行貸款債務的償還。曲靖市自2010年9月起，城區生活垃圾已全部進行焚燒處理。在原太和山垃圾填埋場未到設計填埋年限，又未充分論證并處理好兩者關系的情況下，即引資建設生活垃圾焚燒發電廠，造成原填埋場未使用的2#庫區的庫容閑置，資源浪費。同時由于填埋場已不再使用，繼續向市民收取垃圾處理費償還世行貸款債務的理由已不充分。

(2)本項目允許將煤和垃圾摻混燃燒發電。由于曲靖本身擁有豐富的煤炭資源，企業為追求超額利潤，可能會超規定比例 (該項目煤添加比例為20%)增加用煤量，以增加熱值同時增加發電量。由于在實際中很難監管這些煤和垃圾混燒發電的準確比例，會導致企業在享受國家的一些優惠政策(如上網電價、處理垃圾補貼)的同時，變相發展為火電廠，追求超額利潤。

(4)該垃圾發電廠的服務范圍為曲靖中心城區及周邊沾益、馬龍、富源3個縣城。因中心城區同周邊縣城經濟發展水平差距較大，目前各縣城垃圾處理費 (含清運費)標準較低，且為行政事業性收費。而發電廠是按進廠的垃圾量采用相同標準結算補貼費用，并不考慮各地發展水平的差距，會導致各縣城居民垃圾處理費負擔的加重。

2.5 注重末端治理，阻礙了垃圾減量化等前端治理工作的開展

發達國家的歷史經驗和教訓表明，符合城市可持續發展戰略的垃圾管理思路是:垃圾管理視點前移，實施全過程的管理，賦予垃圾產生者責任，才能達到“減量化、資源化、無害化”的生活垃圾治理目標。如昆明市于2009年委托中協國際，采用其開發的“生態實時降解技術”(簡稱“GRBD”)，使生活垃圾處理達到“全自動、全封閉、全實時、全資源、全清潔”的標準，確保垃圾處理過程中不再發生污染［6］，符合“生態城市”理念［7］治理城市垃圾污染的思路。推行垃圾分類政策，是被世界各國公認的最科學最環保的垃圾處理方式，“十二五”期間，垃圾分類政策將會在全國深入推廣，從源頭做到減量［8］。曲靖市也同國內多數城市一樣，注重末端治理，寧愿投入上億元建設垃圾發電廠，也不愿花千萬元用于開展垃圾分類的宣傳、實踐。同時，全部采用焚燒方式處理垃圾，企業會要求政府確保一定數量的進廠垃圾(雙方簽訂協議時的約定)，且量越大越好，以獲得更多補貼，進而影響了政府在垃圾分類這一主動的垃圾減量化工作上的積極性。

3 相關建議

(1)加快環衛體制改革，分清政府與市場應各自承擔的責任，制定促進城市垃圾處理市場化的配套政策，為垃圾處理的市場化提供體制保障。在垃圾處理的末端已實行市場化的基礎上，應加快生活垃圾收集、運輸環節的改革，真正將生活垃圾收集、運輸和處置作為完整的城市垃圾處理“產業鏈”對待。同時要根據國家發改委、建設部、國家環保總局《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》精神，政府在長遠規劃中，把發展城市垃圾處理產業放在高度優先的位置，盡快出臺《曲靖市生活垃圾管理辦法》、《曲靖市生活垃圾處理費征收管理辦法》等地方性配套法規，在政府政策的支撐下，實現垃圾處理的市場化、產業化發展。通過配套改革，將垃圾清運費和垃圾處理費合并征收，消除市民重復收費的誤解。同時探索垃圾處理費搭靠城市自來水費收費等方式，提高垃圾處理收繳率。針對周邊馬龍等縣城經濟發展水平差距大的實際，應研究制定科學的補貼標準及方式。

(2)轉變生活垃圾管理思路和對策，以垃圾減量化、資源化為核心，從末端處理轉變為主動控制減量和資源利用的全過程管理，走綜合治理的道路。曲靖市的生活垃圾管理工作應擺脫某一階段完全依賴焚燒發電或填埋一種唯一的處置方式，可借鑒昆明等城市經驗，走綜合治理的道路。政府應切實加大在宣傳、垃圾分類等前端治理領域的投入。在采用最終無害化處理方法之前，應鼓勵開展各種垃圾資源化利用研究，加大科研力度，在收集、運輸的前端環節不斷提高生活垃圾治理水平和垃圾資源化利用技術的產業化水平，利用循環經濟的理念綜合治理生活垃圾。2011年4月，國務院批轉了住建部、環保部等16個部門《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》，明確要求促進源頭減量，推進垃圾分類工作。提出到2015年，每個省(區)建成1個以上生活垃圾分類示范城市。50%的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理。到2030年，全國城市生活垃圾基本實現無害化處理，全面實行生活垃圾分類收集、處置。曲靖市人民政府要以此為契機，根據曲靖當地的生活垃圾特性、處理方式和管理水平，科學制定生活垃圾分類辦法，動員全體市民積極參與，逐步推行垃圾分類。

(3)環保部門加強對垃圾發電廠運行的日常監管。確保企業按批準的標準比例添加燃煤，使生活垃圾真正得到減量化處理。

［1］中國城市規劃設計研究院.曲靖市城市總體規劃 (2005－2020)(修編) ［R］.

［2］傅濤，李建軍.市場化背景下的城市垃圾無害化和資源化的問題［EB/OL］.http://www.cn－hw.net，2008－02－29.

［3］常杪，李建軍，傅濤.固廢綠皮書 (之三):中國城市生活垃圾處理的投資方式 ［EB/OL］.http://www.chinaenvironment. com/view/viewnews. aspx?k=20091013143258390 ，2006－07.

［4］李建軍，傅濤，張進鋒.固廢綠皮書 (之二):城市生活垃圾處理產業化改革和技術路線的選擇［EB/OL］.http://www.chinaenvironment.com，2006－01.

［5］2010開工41座:垃圾發電“連環套” ［EB/OL］.http://wenku. baidu. com/view/3988ee3383c4bb4cf7ecd122. html，2010－01－30.

［6］王小燕.昆明垃圾找到大管家［N］.中國環境報，2009－12－10.

［7］楊士弘.城市生態環境學［M］.北京:科學出版社，2003.

［8］鐘為鳴.固廢綠皮書 (之九):迎接城市固廢處理產業發展新機遇 ［EB/OL］ .http://report.solidwaste.com.cn/2010/salon9/book.html，2010－12.