鐵路線位進入自然保護區(qū)環(huán)保可行性問題研究

黃 盾

(中鐵第四勘察設計院集團有限公司,武漢 430063)

在大規(guī)模鐵路建設的過程中,遇到了大量的鐵路選線進入不同等級的自然保護區(qū)的問題,特別是長大干線選線過程中,此類問題的出現(xiàn)更加頻繁,比如,合福客運專線、杭長客運專線、九景衢鐵路、杭黃鐵路等長大干線鐵路項目,均大量存在此類問題。負責選線的專業(yè)技術人員對國家有關自然保護區(qū)的法律法規(guī)知之甚少或了解不夠全面,在處理鐵路線位與自然保護區(qū)的關系方面往往不能準確把握和妥善處理,嚴重影響線位方案的穩(wěn)定,也影響建設項目前期工作的高效、有序的推進。擬就鐵路線位進入不同等級的自然保護區(qū)(僅針對國家級,地方級的關系通常會簡單一些)時環(huán)保可行性的相關問題進行一些探討。

1 設立自然保護區(qū)的初衷及我國的現(xiàn)狀

隨著人類物質(zhì)文明發(fā)展水平的提高,人們逐漸認識到保護好自然資源、生態(tài)環(huán)境及生物多樣性,對人類生存和發(fā)展的重要意義,而與物質(zhì)文明水平不斷提高相伴出現(xiàn)的是環(huán)境和自然資源的逐漸破壞這一人們始料不及的事實。基于此,當代各國,特別是發(fā)達國家對自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護采取了一系列措施,其中一項重要措施就是建立自然保護區(qū),以有效保護局部或特定的自然資源、生態(tài)環(huán)境及生物多樣性,避免人類活動所帶來的侵蝕和破壞。

我國雖然在1994年10月9日發(fā)布了《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》[1](下簡稱《自然保護區(qū)條例》,并于同年12月1日起實施,但早在1956年我國就開始在局部地方設立自然保護區(qū),時至今日已先后建立不同級別的自然保護區(qū)總計約2 000多個,其中國家級200多個,省級700多個,市、縣級1 400多個,總面積約1.5萬hm2,遍布大江南北,長城內(nèi)外。通過建立自然保護區(qū),對具有典型意義的生態(tài)系統(tǒng)、自然環(huán)境、地質(zhì)遺跡和珍稀瀕危物種等實施有效的保護,以維持生物的多樣性,保證動植物資源的長期生存和自然生態(tài)的良性循環(huán),具有非常重要的意義。我國自然保護區(qū)的設置從地域上來講,非常廣泛,自青藏高原至東部沿海,自東北濕地到云貴高原,自然保護區(qū)在全國各類地域均有分布。而且大多數(shù)的自然保護區(qū)處于尚未開發(fā)或開發(fā)程度較低的地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展與資源開發(fā)水平相對落后。

2 自然保護區(qū)的相關規(guī)定

2.1 分級及設置

自然保護區(qū)分為國家級自然保護區(qū)和地方級自然保護區(qū),其中地方級自然保護區(qū)又有省(區(qū))級、市級和縣級自然保護區(qū)。國家級自然保護區(qū)的建立,由自然保護區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務院有關自然保護區(qū)行政主管部門提出申請,經(jīng)國家級自然保護區(qū)評審委員會評審后,由國務院環(huán)境保護行政主管部門進行協(xié)調(diào)并提出審批建議,報國務院批準。自然保護區(qū)的撤銷及其性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變,應當經(jīng)原批準建立自然保護區(qū)的人民政府批準。

2.2 分區(qū)及范圍

《自然保護區(qū)條例》第十八條規(guī)定“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。”“自然保護區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地,應當劃為核心區(qū),禁止任何單位和個人進入；除依照本條例第十七條的規(guī)定經(jīng)批準外,也不允許進入從事科學研究活動。”“核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū),只準進入從事科學研究觀測活動。”“緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū),可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。”“原批準建立自然保護區(qū)的人民政府認為必要時,可以在自然保護區(qū)的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。”

2.3 管理規(guī)定

我國對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理；國務院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)主管有關的自然保護區(qū)。《自然保護區(qū)條例》第三十二條明確規(guī)定“在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi),不得建設任何生產(chǎn)設施。在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi),不得建設污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設施；建設其他項目,其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標準。在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成的設施,其污染物排放超過國家和地方規(guī)定的排放標準的,應當限期治理；造成損害的,必須采取補救措施。”在《自然保護區(qū)條例》實施過程中發(fā)現(xiàn)有部分自然保護區(qū)未明確劃分核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū),為此,國家環(huán)保總局(現(xiàn)為：環(huán)保部)于1999年8月3日在環(huán)發(fā)[1999]177號文件《關于涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設項目環(huán)境管理工作有關問題的通知》[2](下稱《通知》)中,明確規(guī)定自然保護區(qū)內(nèi)部未分區(qū)的按核心區(qū)、緩沖區(qū)規(guī)定管理。在自然保護區(qū)外圍地帶進行的項目建設,不得損害自然保護區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能。鐵路建設項目作為非污染生態(tài)類建設項目,依據(jù)條例規(guī)定鐵路選線不允許進入自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；需占用自然保護區(qū)實驗區(qū)的,不得破壞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標準。

3 鐵路線位進入自然保護區(qū)常見的問題及其可行性

如上所述,國家法規(guī)非常明確,鐵路線位不能進入自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū),進入實驗區(qū)也有很多限制性條件。然而,現(xiàn)實中要完全做到并不容易。鐵路選線需考慮的因素多而復雜,是一個很大的系統(tǒng)工程,除傳統(tǒng)的地質(zhì)、地形等主要因素外,環(huán)保和社會因素的重要性日趨顯現(xiàn)。由于鐵路建設標準,特別是高速鐵路、客運專線等高標準鐵路建設標準的限制,其轉(zhuǎn)彎半徑和縱坡等技術標準的要求,有時要想繞避大面積的自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)可謂是困難重重。鑒于此,鐵路線位與自然保護區(qū)的關系往往成為鐵路建設項目前期工作推進的重大難題,常常需要國家部委間的協(xié)調(diào)。鐵路線位涉及自然保護區(qū)常見的問題一般主要有3種情況,一是繞避了自然保護區(qū),二是進入自然保護區(qū)的實驗區(qū),三是進入自然保護區(qū)的核心區(qū)或緩沖區(qū)。針對這3種情況,現(xiàn)就其常見的問題及進入可行性進行一些探討。

3.1 繞避自然保護區(qū)

這是一種最理想的情形,在鐵路選線中應首先考慮繞避自然保護區(qū)。在選線的前期要掌握擬建鐵路區(qū)域內(nèi)的自然保護區(qū)較為詳細的資料,如名稱、范圍、級別、功能區(qū)劃分、準確的定位坐標及相關圖件、批準的部門及發(fā)布時間等等,以便鐵路線位能準確避繞,避免線位方案反復。根據(jù)我國的自然保護區(qū)的管理制度,環(huán)境保護行政主管部門負責自然保護區(qū)的綜合管理,一般情況下,上述資料在自然保護區(qū)屬地的環(huán)保行政主管部門可以了解到,但部分其他行業(yè)建立的自然保護區(qū)的基礎資料多數(shù)由各行業(yè)行政主管部門相關負責機構(gòu)管理,如林業(yè)行政主管部門或保護區(qū)管理部門等。

3.2 進入自然保護區(qū)實驗區(qū)

因地質(zhì)、地形等客觀條件所限或技術標準、投資等因素所限,鐵路線位不得不進入自然保護區(qū)的實驗區(qū)時,應嚴格按《自然保護區(qū)條例》中“在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi),不得建設污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設施；建設其他項目,其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標準。”的要求去做,并在后期的工程設計中落實相應具體的環(huán)保措施。鐵路建設項目作為生態(tài)類建設項目,是屬于《自然保護區(qū)條例》中“其他項目”的范疇,這里需特別注意兩點,一是不得破壞自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境,二是污染物達標(地方環(huán)境標準)排放。由此我們可以認為,對于自然保護區(qū)的實驗區(qū)鐵路線位不是完全不能進入,只要滿足一定的環(huán)保條件,并做好相應的環(huán)保工程措施,鐵路線路是可以有條件穿越自然保護區(qū)的實驗區(qū)的。通常,鐵路穿越自然保護區(qū)實驗區(qū)的環(huán)保工程措施主要包括：盡量減少侵入保護區(qū)線路的長度,加強和落實各相關專業(yè)的環(huán)境保護工程措施,如橋、隧、路基等專業(yè)工程,采取適當?shù)拇胧┰谑┕て诤瓦\行期盡可能減少對保護區(qū)的擾動破壞,如以橋代路、以隧代塹,避免設置與主體工程無關的任何臨時設施(取棄土場、大型施工場地、施工營地等),設置必要的動物通行通道、地表水徑流通道,加強路基邊坡的植物綠化,設置與環(huán)境相融合的噪聲防護屏障等等,滿足相應污染物排放標準,必要時還需采取相應的生態(tài)功能補償措施等。

3.3 進入自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)

根據(jù)《自然保護區(qū)條例》,“在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi),不得建設任何生產(chǎn)設施。”因此從法律角度講鐵路線路進入自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)屬于違法行為。但任何事情都不可能是鐵板一塊,我國處于高速發(fā)展時期,發(fā)展還是硬道理。《通知》中指出：“經(jīng)國家批準的交通、水利水電重點建設項目由于自然條件限制,必須穿越自然保護區(qū),特別是自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)時,應對自然保護區(qū)的內(nèi)部功能區(qū)劃或者范圍、界線進行適當調(diào)整。功能區(qū)劃的調(diào)整方案,須經(jīng)所涉及的相應級別農(nóng)、林、水、地質(zhì)礦產(chǎn)和海洋等有關自然保護區(qū)行政主管部門審核同意后,報同級環(huán)境保擴行政主管部門批準；自然保護區(qū)的撤銷及性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變,應由原批準建立自然保護區(qū)的人民政府批準。若上述調(diào)整對自然保護區(qū)的保護對象產(chǎn)生重大影響,經(jīng)專家論證表明已失去其保護價值的,應通過異地建設不小于原保護區(qū)面積的新的自然保護區(qū)給予補償。上述調(diào)整、變更的報批必須在項目環(huán)境影響報告書批復前完成。” 《通知》中的表述告訴我們,如果因種種原因鐵路線位不得不進入自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)時,必需按《通知》規(guī)定的各項程序辦理并獲得批準后方可進入。由于自然保護區(qū)的建設與管理涉及部門較多,如林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等,它們在各自的職責范圍內(nèi)對自然保護區(qū)進行保護和管理。特別要注意的是,對自然保護區(qū)范圍進行調(diào)整免不了要進行名目繁雜的技術評估、論證等,各項手續(xù)特別繁瑣,而且耗費大量的人力、財力和時間,因此,設計方應盡早提醒建設方及時介入履行法律手續(xù),并與設計、環(huán)境影響評價單位及時進行溝通協(xié)調(diào),使線位方案盡早穩(wěn)定。

4 小結(jié)

自然保護區(qū)的設立是保護自然資源、生態(tài)環(huán)境及生物多樣性的客觀要求,是基本國策的具體體現(xiàn)。自然保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。鐵路線位不是完全不能進入自然保護區(qū),但要盡量避免進入。當因種種原因不得不進入時,應區(qū)分擬進入的區(qū)域情況,按國家的法規(guī)要求做好環(huán)保工程措施或履行相關的法定程序,以使線位方案盡早穩(wěn)定,高效穩(wěn)步地推進鐵路建設項目的前期工作。

[1] 1994年10月9日國務院令167號.中華人民共和國自然保護區(qū)條例[S].1994.

[2] 國家環(huán)境保護總局.環(huán)發(fā)[1999]177號 關于涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設項目環(huán)境管理工作有關問題的通知[S].1999．

[3] 中鐵第四勘察設計院集團有限公司.新建京滬高速鐵路徐州至上海段環(huán)境影響報告書[R].武漢：中鐵第四勘察設計院集團有限公司，2006.

[4] 中鐵第四勘察設計院集團有限公司.鐵路“十一五”規(guī)劃環(huán)境影響評價篇章[R]. 武漢：中鐵第四勘察設計院集團有限公司，2008.

[5] 中鐵第四勘察設計院集團有限公司.改建京九鐵路電氣化工程淮濱至東莞段環(huán)境影響報告書[R].武漢：中鐵第四勘察設計院集團有限公司，2007.

[6] 黃洪民.宜萬鐵路宜昌越江工程與中華鱘保護[J].鐵道勞動安全衛(wèi)生與環(huán)保，2009(5).

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[8] 尹 堅，李 瀟.鐵路建設項目生態(tài)影響評價范圍探討[J].鐵道標準設計，2010(12).

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