公共圖書館總分館管理模式研究

王雯琦

（閔行區圖書館，上海 201100）

建立以 “總館建設主體與分館建設主體統一（經費來源統一），總館主管部門與分館主管部門統一（管理統一），人財物管理統一、服務規范與水準統一（服務統一）”為特征的總分館體系［1］，涉及一整套管理思想、管理制度、管理程序和方法論體系。運用制度經濟學的觀點，歸結起來是由體制、機制、制度“三制”組成。“三制”不是三個層次，是三個維度，三位一體［2］。體制以產權為主題，以組織結構為主要內容，解決的是總分館的利益格局問題；機制以運營為主題，解決的是總分館的動力和活力問題；制度以管理為主題，在方法論層面解決的是總分館的服務能力和服務效果問題。“三制”有機組合，實現圖書館事業科學管理。

1 管理體制

公共圖書館的管理體制決定著總分館的隸屬關系、利益格局和結構布局，各項功能通過總分館的組織結構得以實現。組織結構是總分館內部各要素的排列順序、空間位置、聚集狀態及其相互關系的框架體系，這種框架體系使圖書館內部管理工作的信息流、人流和物流有序運轉，直接關系到總分館整體目標和功能的實現。

傳統的直線型、職能型、直線—職能型組織形式呈金字塔形，是層級制、垂直式的結構形式。它使圖書館各部門之間信息不流暢、缺乏交流，組織結構缺乏彈性，圖書館整體功能的發揮受到限制或分割。因此，傳統的圖書館組織形式已經不能適應公共圖書館自身發展需要。借鑒現代企業組織理論研究成果，多維立體式組織結構作為一種分權式的管理模式，適用于公共圖書館總分館管理。

1.1 多維立體式組織結構

多維立體式組織結構模式是在矩陣式組織結構模式的基礎上發展起來的，通常由三類管理機構組成：第一類是按工作性質劃分的事業部；第二類是按管理職能劃分的專業參謀機構；第三類是按地區劃分的管理機構。各類管理機構又按照一定的規則組成一個共同的委員會。其特點如下：

1.1.1 群策群力，共同決策

在一般情況下，各個管理機構享有處理內部事務的自主權，但當涉及與其他管理機構的關系時，就不能單獨作出決定，而必須經由共同的委員會集體決定。事實上沒有一個管理機構能夠不依靠其他機構而獨立存在。在作出決定時，主要是依靠各管理機構之間的對話和協商，而不是依靠權威的裁定。在多維立體式組織結構中，總館、分館以及其他相關機構容易形成共同的價值取向，便于總分館體系內實現人財物管理統一、服務統一。

1.1.2 民主與自主相得益彰，促進人和信息流動

在多維立體式組織結構模式中，由于所涉問題本身復雜性要求和限制，總館無論是進行組織戰略決策，還是主持各種共同委員會的會議處理問題，必須重視分館乃至館員或其他社會力量（包括讀者）的參與，真心誠意地聽取各方面意見。總分館體系中各個分館雖然享有獨立自主地處理自己內部事務的權利，但在處理那些與其他管理機構有關的問題時，就必須在共同委員會里協商才能作出決定。這種民主與自主，集體與分權的結合，更有利于在總分館體系中整合業務流和信息流，促進人員重組和信息共享。

1.1.3 扁平化結構增強組織彈性與適應性，使團隊協作高效

多維立體式組織結構模式使總館與分館之間通過共同的委員會形成協商協作、相互溝通的機制，呈現一定的立體化。在每個分館機構單元中呈現矩陣式扁平化結構，通過各項業務加強組織結構中的“垂直”、“水平”、“交叉”聯系，有利于共同委員會決議的順利執行，也有利于各職能部門之間、各職能部門與分館之間、各分館之間的溝通。靈活機動而便捷，顯示組織結構的彈性和適應性，便于形成開放協作、公平競爭、不斷創新的組織文化，使總分館體系更有活力。

1.2 圖書館理事會：圖書館組織與管理體制的一部分［3］

圖書館理事會是世界各國普遍選擇的一種開放、民主的圖書館治理方式，是法人治理結構的核心。一般由圖書館利益相關者如地方政府主管部門派遣代表、社會人士(來源包括相關行業組織、學術團體及公眾代表)、行政執行人等多方力量組成圖書館理事會行使最高決策權，負責機構發展方針、政策制定、財務指導，并定期檢查組織的政策、方案和運作；聘請館長行使日常事務管理權，履行機構的實際管理職能，參與理事會決策，定期向理事會匯報機構運行狀況，接受理事會監督，并對理事會負責；聘請相關學者組成專業委員會，負責決策咨詢。

通過理事會—行政執行人—員工的組織架構，以及信息公開、公眾參與、績效評估等相關制度建設，建立權力決策機構、管理執行機構、監督約束機構責任分工、相互制衡、高效的內部治理機制，是法人治理結構中最重要的組成部分［4］。其主要功能、特征如下：（1）政府主導，組建理事會，在圖書館事業層面上實現決策控制權和管理執行權的分離，建立健全相互制衡的治理結構和科學決策的治理機制，促進總分館財政經費的有效使用，實現社會公益最大化。該模式可供規模、影響較大的公共圖書館參考［5］；（2）理事會對管理層不是單純的控制，兩者相互制約、協同合作。通過理事會的治理，決定總分館總體發展目標和方向，實現對各圖書館的監管和控制；通過管理層的管理，確保員工和資源能發揮最大作用，實現圖書館的發展目標。理事會與管理層實現“掌舵”與“劃槳”分離，以便更好地保證效率與公平；（3）理事會負有戰略決策、監督管理層和公共關系三項主要職能。通過前兩項職能與管理層協同合作實現圖書館的內部治理，通過第三項職能，借助信息公開等形式，與政府和社會公眾進行有效溝通，達到外部治理的目的。

圖書館理事會模式組織架構與多維立體式組織結構有“同工”之妙，兩者結合，將進一步改善公共圖書館內部運營管理機制，完善總分館服務體系。

2 運行機制

所謂圖書館運行機制，是指圖書館內部各構成要素之間相互聯系、相互制約、相互作用的運行方式及其功能協調［6］。體制決定機制。總館與分館的管理體制決定了總館與分館內部各要素之間的相互聯系和制約關系，運行機制是使總分館運行正常和有效的文獻信息活動的機構、制度和程序的總和，它保證總分館工作的順利進行和良性循環。從總分館組織結構看，運行機制表現出有機的協調和組織能力；從運行過程看，對組織的行為有較強的可操控能力；從運行結果看，組織表現出較高的效率和效益。

（1）保障機制。一是盡快制定適合我國圖書館事業健康、可持續發展的法律、法規，建立法律保障機制。二是制定總分館發展方針、政策及規劃，發揮導向作用，建立起總分館體系的政策保障機制。三是以政府投入為主，吸引社會各方面力量，保證總分館體系正常運行及發展的資金來源，建立圖書館事業的資源保障機制。四是基于組織結構創新，根據總分館的目標和計劃設置不同層次的業務與行政部門，并規定各部門的隸屬關系和相互關系、職能和職權的分工以及人員編制、技能的配備與協調，從而使總分館成為一個結構有序合理、功能完備的有機整體，構建起總分館可持續發展的組織保障機制。

（2）決策機制。基于科學、合理的原則，組織館內外專家成立相關專業委員會，由各委員會就圖書館發展的各項重大決策問題按照規定的決策程序和方法進行分析、論證與表決。在決策過程中，引入信息交流機制，利用一切便利手段或方式及時向社會公布決策各階段進展情況等信息，或引進公民參與機制，采用咨詢委員會、公眾意見反饋及回應等技術手段讓公民通過自身或社會組織合法地參與總分館政策的制定、執行和監督，使自己的文化利益訴求和文化表達期望在政府文化行政決策以及具體公共文化機構管理中得以體現，從而實現自己的民主權利、保護自身的文化利益［7］。這種機制可以兼顧社會各方利益，利于決策執行。

（3）規范機制。規范的目的就是為了在總分館體系內目標一致前提下的協調統一。規范機制包括總分館政策執行力規范、服務標準與水平規范、資源開放存取規范、資源共建共享標準等，以此實現總分館 “人財務管理統一、服務規范與水準統一”。

（4）動力機制。雖然用戶信息需求給圖書館事業發展帶來了原動力，但這只是外部的一種激勵，更重要的是，總分館體系必須創建一種內部動力機制。這種機制的動力主要源于以下三個方面：（1）以人為本的用人機制。將圖書館員作為圖書館系統要素中最重要的資源加以開發與利用，包括員工的聘用、選拔、培訓、激勵、監督與約束等。尊重員工，從制度上關心員工，為員工創造良好的工作環境和生活條件，愛才、招才、惜才與用才。推行“能上能下”的管理制度，在圖書館內部形成“能者上、平者讓、庸者下”的有效競爭機制；（2）激勵機制。激勵也是一種動力。常用的幾種有效的激勵方法包括目標激勵、工作激勵、參與激勵、時間激勵、知識激勵、自我激勵等，以此引導員工行為方式和價值觀念符合圖書館規定或倡導的行為方式和價值觀念，調動員工的積極性和創造性；（3）評估和考核機制。有效的評估和考核機制也會為圖書館事業發展提供動力。總、分館作為一套管理系統，建立統一有效的評估機制，評價標準主要包括有足夠的預算方案、館藏量、讀者利用量、文獻保存和保護方案、服務的充分性等，特別要注意讀者滿意度方面的因素。評估機制能夠保證分館目標與總館系統的一致性，以評促建。

3 制度安排

在經濟學中，制度安排就是指規范特定行動和關系的一套行為規則，而圖書館制度安排，就是指為了保障公民知識權利而制定的一套具體的規章制度。對于公共圖書館總分館體系建設來說，總分館制度安排就是要形成“建設主體統一、人財務管理統一、服務規范與水準統一”制度管理體系，使圖書館事業納入制度化、法律化、規范化的發展軌道，保障“公民利用圖書館的權益”，保證“民眾普遍均等地就近獲取圖書館服務”。

圖書館立法缺位、職業自律制度缺位、職業權益保障制度缺位和職業準入制度缺位，是阻礙中國圖書館事業發展的瓶頸［8］。制度是體制和機制的基礎，制度缺位必然帶來職責的缺位和功能的缺位。總分館建設歸根到底是一個制度問題，而不是職業問題［9］。這個問題在我國近年來總分館管理實踐中充分顯現出來，并成為影響我國公共文化服務體系構建最關鍵的因素之一。筆者以為，應從以下三個制度層面著手解決現存制度需求、制度供給、制度安排方面的矛盾問題。

（1）從國家、政府供給主體層面上，圖書館法則是最重要制度安排，即法治。圖書館法是政府為了保障公民的知識權利而選擇的制度安排，也是促進圖書館事業健康發展的根本保障。通過立法，國家或各級政府可以法律的形式規定我國圖書館布局、設置主體、建設主體、管理主體、管理單元等，從管理體制方面為總分館體系建設發展目標、發展規劃等指明方向，也為總分館實現真正的“管理統一、人財務管理統一”，引進“圖書館理事會制”（深圳市有關部門已經確認深圳圖書館、深圳少兒圖書館、深圳大學城圖書館適宜組建理事會［10］）等提供法律依據。目前我國出臺的《公共圖書館建設標準》、《公共圖書館建設用地指標》，就可以為總分館體系建設中的分館選址、確定建設規模、服務半徑設置等提供參考。

（2）從行業供給主體層面上，圖書館協會/學會、圖書館理事會等是一種制度安排，即德治。制定職業準入制度、職業自律制度、職業權益制度等，設立職業準入門檻，保證館員隊伍素質及服務能力，約束和規范從業人員言行，完善職業權益保障體系，從行業的角度保障圖書館事業健康、可持續發展。

（3）從機構（各類圖書館）供給主體層面上，總分館統一管理是一種制度安排。其表現就是各實體圖書館自己制定管理與服務規則(包括正式規則和非正式規則)，如總館確立總體目標、設定崗位職責、實施統籌方案、安排人力資源、確定評估機制，并制定崗位聘任制度、文獻資源采訪制度、借閱政策、學科館員制、工作人員考評標準等一系列具體制度。在這個層面上，讀者作為總分館制的權力主體，規章制度的制定應充分考慮以維護和保障讀者的知識自由權利，避免產生一些限制或約束讀者行為的條文，規范圖書館的服務行為。而總分館制作為提供“覆蓋全社會”、“普遍均等”圖書館服務的最有效形式之一，最重要的要在服務制度方面有所創新，如引入學科館員制、首問負責制、讀者參與館務制、重大決策讀者聽證制等。

對圖書館制度來說，行業、機構層面制度安排要受國家和政府層面上制度安排的約束，三個層面上的制度安排形成一個完整的結構性、協同性制度體系，協調一致，從而解決制度缺位帶來職責缺位和功能缺位的問題。

4 結束語

構建總分館體系的最終目的是滿足公眾就近、便捷、有效地獲取普遍均等的信息知識、文化資源和其他服務。但目前國內所建的總分館制受制于體制、制度及其他多種因素的制約，大部分還屬于多元建設主體加多級管理單元、聚焦于業務聯系的準總分館體系。如何因地制宜地建設總分館體系，如何突破現有管理體制束縛，創新運行機制，完善我國圖書館法律、法規，構建城鄉一體化文化服務體系，在理論和實踐方面都有待于學者的進一步研究和探索。

[1]于良芝,陸秀萍,劉亞.公共圖書館總分館建設的法律保障：法定建設主體及相關問題[J].圖書情報工作,2008(7):6-11.

[2]佐佑顧問.制度-機制-體制 換個角度看企業三制[EB/OL].[2010-10-13].http://finance.sina.com.cn.

[3]徐引篪,盛小平,黃穎.美國圖書館理事會及其啟示[J].四川圖書館學報,2004(3):2-7.

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[7]陳威.公共文化服務體系研究[J].深圳:深圳報業集團出版社,2006:32

[8]蔣永福.制度缺位:中國圖書館事業發展的瓶頸[J].國家圖書館學刊,2006(1):32-33.

[9]邱冠華,于良芝,許曉霞.覆蓋全社會的公共圖書館服務體系:模式、技術支撐與方案[M].北京:北京圖書館出版社,2008.

[10]王光明.深圳圖書館有望實行理事會制 [EB/OL].[2009-11-29].http://szsb.sznews.com/html/2009-11/29/node_1741.htm.