鐵路建設(shè)項目引入代建制管理模式的探討

武 翔

（武廣鐵路客運(yùn)專線有限責(zé)任公司 計劃財務(wù)部，湖北 武漢 430060）

我國設(shè)鐵指路揮建部設(shè)與模建式設(shè)經(jīng)監(jiān)歷理了相工結(jié)程合指的揮模部式模、式項、目工法程人建模式和鐵路局委托代建模式。各種建設(shè)管理模式在特定的歷史條件下，取得了一些成功的建設(shè)經(jīng)驗，但在工程實踐中也暴露出投資責(zé)任主體不明確、管理不規(guī)范、管理非專業(yè)化和建設(shè)管理缺乏有效監(jiān)督制約等方面的問題。代建制作為我國當(dāng)前工程建設(shè)項目投融資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的建設(shè)體制的創(chuàng)新，是項目法人制、項目管理制及招投標(biāo)等制度融合后的衍生物，其核心思想是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論。因此，對鐵路建設(shè)項目引入代建制的可操作性進(jìn)行探討十分必要。

1 代建制的概念和主要特點(diǎn)

2004年7月，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號) 在論述“完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為”中明確要加快推行代建制：“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強(qiáng)投資風(fēng)險意識，建立和完善政府投資項目的風(fēng)險管理機(jī)制”。從概念解釋中可以歸納出代建制的主要特點(diǎn)是：①代建制的應(yīng)用主要集中于非經(jīng)營性政府投資項目；②代建單位的選擇主要通過招投標(biāo)方式，確定后必須使用合同的形式，界定清晰出資者、建設(shè)管理者、使用者等各當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，對項目的預(yù)期目標(biāo)實行嚴(yán)格控制和有效約束；③代建單位的盈利主要來自代理費(fèi)、咨詢費(fèi)或者項目節(jié)約投資的提成。

2 鐵路建設(shè)項目引入代建制的積極意義

我國部分城市在借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府投資項目管理通行做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，積極探索建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的政府投資項目管理方式，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離和專業(yè)化管理的原則，對政府投資項目的建設(shè)實施實行相對集中的專業(yè)化管理，建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的項目管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

我國代建制模式主要是建立在政府投資的非經(jīng)營性項目上，經(jīng)營性的政府投資項目由于其產(chǎn)權(quán)邊界相對清晰，傾向于采用項目法人責(zé)任制，按照《中華人民共和國公司法》設(shè)立有限責(zé)任公司或者股份有限公司擔(dān)當(dāng)項目法人，由項目法人充當(dāng)項目業(yè)主，擔(dān)負(fù)起項目法人在項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等方面的功能。

對大量具有公益性特征又無法適用項目法人制的既有鐵路改造項目，引入一種既能滿足公益性要求又能夠克服以往建設(shè)管理體制中存在的弊端，最大限度優(yōu)化資源配置的管理模式，將成為改革鐵路建設(shè)管理體制的一種積極探索。鐵路建設(shè)項目引入代建制是在項目業(yè)主 (鐵道部、鐵路局、合資公司、客運(yùn)專線公司、城際鐵路、地方政府、其他企業(yè)) 和施工企業(yè)之間建立“專業(yè)建設(shè)項目管理層”，增加管理層次，將在投資控制、方案優(yōu)化、多專業(yè)技術(shù)咨詢、綜合評價等方面發(fā)揮作用。

3 鐵路建設(shè)項目引入代建制的優(yōu)越性

（1）引入代建方解決建設(shè)和使用單位重疊問題。代建制中，通過完善的合約關(guān)系，將建設(shè)主體兼顧的資產(chǎn)所有和實際使用兩種權(quán)屬分離，對產(chǎn)權(quán)單位無限擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的主觀意愿進(jìn)行有效制約，使投資控制的風(fēng)險和收益落實到相對獨(dú)立的第三方，從而形成剛性約束。同時，可以減輕投資方的建設(shè)管理壓力，將精力投入到項目前期規(guī)劃、方案優(yōu)化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂、綜合經(jīng)濟(jì)價值評估等工作中。項目投資控制的重點(diǎn)在于施工以前的投資決策和設(shè)計階段：在初步設(shè)計階段，影響項目投資的可能性為 75%～95%；在技術(shù)設(shè)計階段，影響項目投資的可能性為 35%～75%；在施工圖設(shè)計階段，影響項目投資的可能性為 5%～35%[1]。

（2）提高工程管理的專業(yè)化水平。由于合同關(guān)系中對代建方投資控制職責(zé)的約束，代建方需要承擔(dān)工程投資控制、安全質(zhì)量、工程技術(shù)使用等方面的大量風(fēng)險。作為以管理咨詢單位為主要角色的代建單位必然應(yīng)配備相當(dāng)數(shù)量的具備相應(yīng)工程技術(shù)管理水平的專業(yè)人才。當(dāng)前新成立的部分客運(yùn)專線鐵路公司和合資鐵路公司，無法在短時間內(nèi)培養(yǎng)和聚集一大批熟悉高速鐵路工程技術(shù)并且同時具備管理經(jīng)驗的專業(yè)人才，因此充分培育和使用一批專業(yè)化的建設(shè)管理咨詢單位，系統(tǒng)性地配備包括管理專業(yè)的各專業(yè)人員，將是解決現(xiàn)階段高速鐵路建設(shè)人才匱乏的有效途徑。

（3）建立有效監(jiān)督約束機(jī)制，杜絕尋租現(xiàn)象發(fā)生。引入受托建設(shè)項目管理方這一有效監(jiān)督力量，將更多地采用合同法律關(guān)系規(guī)避行政干預(yù)，限制建設(shè)投資方的管理權(quán)限，較為客觀地控制施工或工程總承包方的投資，從而有效杜絕尋租現(xiàn)象。

4 鐵路建設(shè)項目引入代建制的解決方案

4.1 制定與代建制相關(guān)的配套規(guī)范

鐵路建設(shè)引入代建制的目的是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，因此代建單位的性質(zhì)應(yīng)該是適應(yīng)市場化要求的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)。考慮鐵路建設(shè)的復(fù)雜性和高標(biāo)準(zhǔn)要求，鐵路代建單位應(yīng)當(dāng)熟悉鐵路建設(shè)程序并且具有鐵路建設(shè)實際經(jīng)驗，這一要求決定了鐵路代建單位的培育應(yīng)該通過鐵路建設(shè)領(lǐng)域下屬咨詢、監(jiān)理等單位合并重組為新的企業(yè)法人實現(xiàn)。2009 年5月，鐵道部在下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)理工作的指導(dǎo)意見》(鐵建設(shè)[2009]80號) 中明確提出：“積極推行代建制試點(diǎn)。參照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于大型工程監(jiān)理單位創(chuàng)建工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(建市[2008]226號)，北京、沈陽、上海、成都、烏魯木齊等鐵路局可以選擇投資概算不超過 20 億、工期相對不緊的建設(shè)項目進(jìn)行監(jiān)理單位代建試點(diǎn)，通過招標(biāo)選擇做強(qiáng)做大的鐵路局監(jiān)理單位代行項目管理工作，并從鐵路局選派項目管理經(jīng)驗豐富的人員充實到試點(diǎn)項目，與代建監(jiān)理單位共同負(fù)責(zé)建設(shè)項目管理工作。”

為培育代建市場，應(yīng)制定與代建制相關(guān)的配套規(guī)范，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，包括主體資格和市場準(zhǔn)入制度、工程造價和代建單位收入實現(xiàn)制度、代建履約風(fēng)險和擔(dān)保制度、委托代建招投標(biāo)管理制度、政府監(jiān)管制度等。

4.2 采取招標(biāo)方式選擇代建單位

在明確代建單位法律主體地位，逐步培育完善代建主體市場的前提下，通過引入鐵路代建單位的資格準(zhǔn)入制度，確保代建單位建設(shè)管理能力素質(zhì)。在獲得一定的建設(shè)管理服務(wù)咨詢資格的單位范圍內(nèi)，根據(jù)項目的建設(shè)規(guī)模、專業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)難度，有選擇性地通過邀標(biāo)方式邀請一定數(shù)量的代建單位參與投標(biāo)，使整個過程透明化。考慮到現(xiàn)有鐵路建設(shè)單位市場尚未發(fā)展，鐵路整體路網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃性較強(qiáng)，以及鐵道工程專業(yè)的特殊性、可選擇的潛在代建單位數(shù)量比較少等現(xiàn)實環(huán)境條件，建議現(xiàn)階段采取邀標(biāo)的方式選擇代建單位。

4.3 簽訂正式委托代建合同

制訂委托代建合同的示范性文本，明確委托方和代建方的合同代理權(quán)利義務(wù)。截至 2010 年，鐵路代建項目中使用的委托代建合同文本尚未出臺具體可操作性的示范性文本。代建項目中各方根據(jù)自身利益需要設(shè)計了大量合同條款，但實際上未能體現(xiàn)規(guī)范意義上的委托代理關(guān)系，特別是在建設(shè)主體權(quán)責(zé)上存在明顯弱化代建方代理建設(shè)主體地位，使之成為簡單管理咨詢單位的傾向。

建設(shè)單位和代建單位之間必須是完全的合同關(guān)系，建設(shè)單位僅保留對代建單位的監(jiān)督權(quán)，確保代建單位實施建設(shè)管理的獨(dú)立主體地位，防止委托方過度干預(yù)建設(shè)過程。在鐵路代建單位沒有違反法律法規(guī)及合同條件的情況下，建設(shè)單位無權(quán)擅自解除與代建單位的合約，否則將予以嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰。

4.4 加強(qiáng)代建管理人才培養(yǎng)

項目管理行業(yè)是智力密集型、知識密集型行業(yè)，項目管理單位最主要的資源是人力資源，人力資源是項目管理公司在市場競爭中最主要的影響因素。項目管理從業(yè)人員必須具備相應(yīng)的知識、技術(shù)、能力和職業(yè)道德。我國目前設(shè)計、監(jiān)理、咨詢行業(yè)從業(yè)人員中，技術(shù)人員較多，知識結(jié)構(gòu)不盡合理，缺乏法律、經(jīng)濟(jì)和管理方面的專業(yè)人才，這是培育代建單位過程中應(yīng)予以關(guān)注的問題。

4.5 探索代建管理責(zé)任險和擔(dān)保方式

我國項目代建單位自身資產(chǎn)賠付能力較弱，無法與其承擔(dān)的投資和資金風(fēng)險相匹配。從國際情況看，此類高技術(shù)服務(wù)型企業(yè)，雖然其本身沒有太大的資產(chǎn)規(guī)模，但有相對完善的保險與擔(dān)保制度。我國各地在政府非經(jīng)營性項目實施代建制時，要求代建單位出具項目概算約 10% 的履約保函，雖然能夠起到一定分擔(dān)項目風(fēng)險的作用，但是履約保函所擔(dān)保的內(nèi)容多是代建單位能否履約。而代建單位履約后，由于本身管理水平所造成的損失，一般不是履約保函所擔(dān)保的范圍。因此，為了避免項目代建的資產(chǎn)與其承擔(dān)的風(fēng)險不相匹配的問題，建議盡快建立項目代建單位管理責(zé)任險。代建方必須投保代建單位管理責(zé)任險，改變項目代建單位資產(chǎn)與可能承擔(dān)的風(fēng)險不相匹配的局面，促進(jìn)項目代建單位不斷提高自身管理水平。現(xiàn)階段，國內(nèi)投資項目投保率不足 30%，政府投資項目投保率不到 15%[2]，工程擔(dān)保更是處于空白狀態(tài)。因此，鐵路建設(shè)項目代建方應(yīng)積極探索工程擔(dān)保或工程保險的方式。

4.6 設(shè)計科學(xué)合理的代建激勵約束機(jī)制

為了實現(xiàn)建設(shè)單位效用最大化，在設(shè)計代建合同時激勵代建單位不采取尋租行為，需要在設(shè)計代建合同時將代建單位和建設(shè)單位的目標(biāo)綁定，共同承擔(dān)風(fēng)險，使代建單位對投資人負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任并獲得合理的經(jīng)濟(jì)收入，做到讓建設(shè)單位滿意的同時也給代建單位帶來最大收益。激勵機(jī)制的建立既包括外在的經(jīng)濟(jì)激勵，也需要給代建單位建立一定的非經(jīng)濟(jì)性激勵，主要包括行業(yè)市場信譽(yù)的積累等方面。

在收入實現(xiàn)方面，可以考慮采用節(jié)約投資進(jìn)行提成獎勵，鼓勵代建單位千方百計控制投資，節(jié)約建設(shè)資金。鐵路代建項目的委托合同設(shè)計，應(yīng)將代建單位通過對鐵路建設(shè)項目實施高效的管理而形成的結(jié)余資金，按照一定的比例提成獎勵給代建單位，從而滿足代建單位和建設(shè)單位在投資控制目標(biāo)上的一致性。

[1]孟慶玲. 建設(shè)工程項目總投資的控制[J]. 蘭州商學(xué)院學(xué)報，2006(3)：126.

[2]孔 璇. 政府投資項目代建中的委托與代理風(fēng)險管理[R]. 武漢：武漢理工大學(xué)，2006.