關(guān)于龍灣區(qū)河道建設(shè)項(xiàng)目管理問題的探討(上)

張雄曉

(溫州市龍灣區(qū)水利局，浙江溫州325000)

1 涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目審批的重要性

河道是一個(gè)天然的大系統(tǒng)，某一局部河段的變化，都有可能引起河道上下游，左右岸的連續(xù)反應(yīng)，“上游一彎變，下游彎彎變”是河道演變整體性的具體表現(xiàn)。在河道管理范圍內(nèi)修建建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定和河道行洪、輸水功能的發(fā)揮影響很大。特別是防洪方面，無論是建設(shè)期還是運(yùn)行期，都會(huì)涉及工程對(duì)河道行洪的安全問題，以及工程自身在汛期的防洪安全問題。因此有必要建立許可制度，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，加強(qiáng)事前監(jiān)管，防止河道的過度開發(fā)和低效利用，以最少的資源消耗、最小的環(huán)境破壞，實(shí)現(xiàn)最好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

2 涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目審批的發(fā)展過程

全國(guó)涉河項(xiàng)目審批始于1994年。20世紀(jì)90年代初期江淮連發(fā)大水，后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河道管理范圍內(nèi)的各種跨河、穿河、攔河建筑物由于設(shè)計(jì)或建設(shè)不符合防洪要求，造成汛期水位壅高、挑流、沖刷等一系列問題，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防汛搶險(xiǎn)、水利管理造成影響。隨后，1992年4月，水利部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合頒發(fā)了《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》(水利部、國(guó)家計(jì)委水政［19927號(hào)］)，由此揭開了河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的序幕。大體可以分為三個(gè)階段，第一階段為1994～1998年，是涉河項(xiàng)目審批的起步階段，以抓審批為主;第二階段為1998～2003年，是涉河項(xiàng)目審批的發(fā)展階段，配合全國(guó)政務(wù)公開的要求，各地公布了涉河項(xiàng)目的審批依據(jù)、服務(wù)對(duì)象、申報(bào)材料、審批程序和時(shí)限等內(nèi)容;第三階段為2004年至今，是涉河項(xiàng)目審批的規(guī)范階段，2004年《行政許可法》頒布后，涉河項(xiàng)目是水行政主管部門行政許可項(xiàng)目之一，按《行政許可法》和有關(guān)水法律法規(guī)的要求進(jìn)行管理，和此前的審批相比，受理、送達(dá)等納入涉河項(xiàng)目許可的環(huán)節(jié)，一些項(xiàng)目還按規(guī)定進(jìn)行了聽證。

龍灣水利審批窗口是2002年入駐區(qū)審批服務(wù)大廳中心的，通過幾代水利人的共同努力，審批件從起先的一年30來件到如今200多件左右。根據(jù)2003年至2009年的年度統(tǒng)計(jì)，總的趨勢(shì)是穩(wěn)中有升。詳見圖1。

圖1

3 涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目審批存在的問題

3.1 法制觀念淡薄，保護(hù)河道的思想認(rèn)識(shí)不到位

一些部門領(lǐng)導(dǎo)和村民缺少自覺保護(hù)河道的意識(shí)。一些沿河居民將河道當(dāng)作天然垃圾場(chǎng);部分企業(yè)擅自填埋侵占河道以獲得建設(shè)土地;少數(shù)基層相關(guān)部門人員對(duì)河道管理的法律法規(guī)意識(shí)薄弱，責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)在自己眼皮底下發(fā)生的違法違章事件視而不管，隱瞞不報(bào)，導(dǎo)致個(gè)別項(xiàng)目未經(jīng)水行政主管部門論證、許可而擅自開工建設(shè)，使河道行政許可工作經(jīng)常處于被動(dòng)狀態(tài)。

3.2 法律規(guī)定不明確、不完善

現(xiàn)行管理的依據(jù)主要是《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》以及1994年水利部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合下發(fā)的《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》等等。但現(xiàn)有的水法律法規(guī)規(guī)定比較原則，由于不細(xì)化，有的法律有些規(guī)定不明確，個(gè)別地方甚至存在相互矛盾。法律規(guī)定不完善主要有以下幾方面:

1)是只規(guī)定了涉河涉堤項(xiàng)目要審批，沒有禁止性的項(xiàng)目;如龍灣標(biāo)準(zhǔn)海塘穿堤跨堤管道為例，上有煤氣管道、石油管道、引水管道、橋梁等等，涉堤建設(shè)項(xiàng)目到了我們水利局這兒，只是怎么過堤的份了，因?yàn)榉蓻]有規(guī)定禁止性的項(xiàng)目。只有審批沒有禁止，保護(hù)河道、堤防的作用就大大減弱。

2)存在已有的河道管理方面的規(guī)范與人水和諧、河流健康理念的差距。如《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》，頒布于1988年。自1988年至今，我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了很大的變化，河道管理面臨的問題與工作內(nèi)容與《河道管理?xiàng)l例》頒布時(shí)的情況有較大不同，如河流整治已從傳統(tǒng)的工程整治為主轉(zhuǎn)向工程、生活、景觀、文化相結(jié)合的綜合治理;最突出的是，水污染、水生態(tài)問題成為近年來社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。已有的堤防、海塘、水閘等的設(shè)計(jì)、施工等規(guī)范，側(cè)重于發(fā)揮河流的傳統(tǒng)的行洪排澇、灌溉供水等功能的發(fā)揮，而忽視了河流的生態(tài)、景觀、文化等功能的發(fā)揮。

近年來，龍灣在進(jìn)行防洪工程建設(shè)和河流整治工程中，大多采用硬化河岸即漿砌石護(hù)岸，雖然在沙城新開河、靈昆上九百河、沙城輪船河等部分河段已經(jīng)采取了一些生態(tài)型護(hù)坡，堤防綠化等新技術(shù)來加強(qiáng)河流的生態(tài)建設(shè)。但是這些技術(shù)經(jīng)驗(yàn)作為新鮮事物還缺乏系統(tǒng)的總結(jié)，也迫切需要有關(guān)成熟的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)導(dǎo)則的指導(dǎo)，使之更具科學(xué)性和規(guī)范化。

3)是河道填埋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。目前按《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)》(浙價(jià)費(fèi)［2008］296號(hào))的規(guī)定，占用水源、水域補(bǔ)償費(fèi)分330～380～750元/m2共3個(gè)檔次(折算最高的也僅區(qū)區(qū)750元/m2)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的土地價(jià)值，現(xiàn)在龍灣工業(yè)用地基本在2 250～3 000元/m2，商業(yè)用地價(jià)格側(cè)更高，過大的的利益差距，使許多人都打河道的主意，給水行政主管部門帶來很大的壓力。

3.3 河道管理的基礎(chǔ)工作滯后

1)河道保護(hù)規(guī)劃滯后。近幾年來，我國(guó)法制建設(shè)日益加強(qiáng)，城市建設(shè)、公路建設(shè)、園區(qū)開發(fā)，都很重視規(guī)劃，以便于其他專業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)好，力爭(zhēng)主動(dòng)。水利也編制了一系列規(guī)劃，如河流綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等，但對(duì)河道水域的保護(hù)目前缺少相應(yīng)的規(guī)劃，沒有提出可以控制對(duì)河道等水域占用的控制型指標(biāo)，管理缺乏依據(jù)。城市改造、開發(fā)區(qū)建設(shè)占用水域，建設(shè)單位往往能拿出高標(biāo)準(zhǔn)、高層次的開發(fā)規(guī)劃，水利部門常常因缺乏河道保護(hù)規(guī)劃，很難控制對(duì)水域的使用。

2)河道管理范圍不明確，水行政主管部門就沒有明確的管理和執(zhí)法范圍，河道的管理界限不清，一旦發(fā)生糾紛，河道管理和執(zhí)法就缺少依據(jù)。2005年，省里提出劃界與確權(quán)分步走的思路，即首先劃定河道的管理范圍，作為河道管理范圍的禁止性、限制性行為管理的依據(jù);對(duì)已劃定河道管理范圍的河道逐步創(chuàng)造條件進(jìn)行確權(quán)，即取得土地使用權(quán)證。由于資金、社會(huì)環(huán)境等方面的原因，此項(xiàng)工作目前總體進(jìn)展不理想。

3.4 水利部門弱勢(shì)地位與強(qiáng)權(quán)部門、政府的矛盾

水利作為政府的重要組成部門，與土地、規(guī)劃等強(qiáng)勢(shì)行業(yè)相比，還有不小差距。整體行業(yè)的社會(huì)地位不高、權(quán)威性不強(qiáng)，同時(shí)還缺乏規(guī)范性、制度性和高效率的自身管理制度。另外，對(duì)一些法律、法規(guī)賦予我們的職能、權(quán)力和資源沒能充分利用起來，也是我們行業(yè)弱勢(shì)的一個(gè)重要原因。

而隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，以政府支持的建設(shè)項(xiàng)目占用水域行為成為水域占用的主體。占用水域的項(xiàng)目大多是開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)、道路、市政等工程，這些工程在啟動(dòng)階段往往以政府出面，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施，政府分管領(lǐng)導(dǎo)還兼任工程指揮部指揮等。而作為政府職能部門的地方水行政主管部門在審查或查處這些項(xiàng)目時(shí)，往往處于劣勢(shì)，水法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如某經(jīng)濟(jì)園區(qū)未挖先填，其河道置換平衡方案承諾開挖的一直拖在那里。

面對(duì)困難和存在的問題，聯(lián)想的柳傳志有句話:大環(huán)境改造不了，你就努力去改造小環(huán)境。小環(huán)境還是改造不了，你就好好去適應(yīng)環(huán)境，等待改造的機(jī)會(huì)。作為基層水利機(jī)關(guān)，我們改造不了大環(huán)境，即不能修改、突破法律法規(guī)等硬性條件的制約，但完全可以通過加強(qiáng)宣傳，部門協(xié)調(diào)、完善管理、提高服務(wù)等來改造小環(huán)境。