美國碳政治的最新發展與思考

于宏源

（上海國際問題研究院，上海 200233）

0 引言

2011年，隨著新興大國能源需求增加和國際經濟的逐漸恢復，傳統能源稀缺和全球氣候變化問題繼續凸現。與布什政府相比，奧巴馬政府的美國氣候政策積極了很多，奧巴馬上臺表達了較強的參與氣候問題的多邊國際合作的愿望，并采取了一系列措施，很大程度上彌補了缺乏聯邦層次上的氣候變化政策尤其是低碳經濟政策的不足。奧巴馬“綠色復蘇”的理念和實現跨越危機的“綠色新政”目標，希望一方面通過氣候變化談判來占有未來能源市場，另一方面在氣候變化制度議價的過程中，逐漸實現對清潔能源和能源效率創新力的控制。

在當前的碳政治中，美國的核心利益是在維系其能源模式的同時保護和發展其核心競爭力。在這一核心利益基礎上，奧巴馬政府已把新能源作為國家戰略競爭力的核心，在碳外交方面以有限多邊主義為核心（mini－lateralism），發展低碳核心競爭力［1］，推動行業及安排和綠色貿易壁壘，同時把回歸和領導全球氣候多邊治理作為美國對外戰略的重要組成部分。

美國政府目前力圖用《哥本哈根協議》為框架的三軌制談判取代雙軌制談判原則，聯合歐盟遏制中國等新興發展中大國；同時又對最不發達的發展中國家提供資金援助，目的是分化發展中國家。奧巴馬政府所推出的綠色新政，一方面與國際減排溫室氣體的國際談判緊密相連，另一方面與促使本國能源戰略轉型的國內政治緊密相連。由于美國政治體制的先天缺陷，奧巴馬的綠色新政面臨國內遲緩的減排行動，無法成為美國碳政治的有力基礎，也無力積極參與多邊溫室氣體減排談判。

1 美國碳政治的核心是維護國家利益和提升領導力

在全球氣候變暖的壓力下，美國要把本國獲得全球利益的能力與處理地球自然資源的能力緊密聯系在一起［2］。美國政府意識到，氣候變化不但會放大一些資源枯竭地區的沖突和動蕩，還可能增加原本穩定地區的緊張，甚至還會對人類的能源安全都構成嚴重挑戰，從而對美國和國際安全造成新的威脅，因此必須把氣候危機納入到國家安全的范疇，并在全球范圍內，把增加對脆弱地區的援助作為增進美國利益、維護美國安全的重要途徑。

氣候變化還涉及到美國的經濟利益，美國國務院的最新報告強調了美國有責任為氣候變化采取措施，但是這種措施必須和經濟的持續增長和競爭力的不斷增強相協調［4］。即使是奧巴馬的氣候新政，也脫離不了經濟因素的考量，奧巴馬入主白宮后，首要任務是盡可能將“綠色經濟復興計劃”付諸實施，通過向新能源經濟轉型來帶動整體經濟增長。

美國跨國公司正在積極爭奪環保領域內的國際貿易和技術市場，出于保護這些企業在全球建立消費群和勞動力市場的需要，美國政府也不斷努力促進多邊貿易中的環境合作，并在許多相關的環境領域內投資［3］。美國的民主黨進步中心指出，政府在能效和可再生能源方面加大投入，是支撐衰弱中的美國經濟和創造數百萬就業機會的最佳方案之一。

碳政治有利于提高美國的軟實力，通過碳政治，有利于美國用思想、觀念、文化、制度等吸引、同化或影響他國的力量［5］。美國政府認為美國未來的安全、繁榮和環境狀況同整個世界有著不可分割的聯系，在解決有關安全、發展和環境的國際問題方面，美國必須帶頭，否則其它國家將會躊躇不前［6］。奧巴馬指出，氣候變化作為全球迫在眉睫的挑戰，美國理應擔當領導，作出更多的貢獻，他的任期將開啟這種領導權的新篇章［7］。

美國最大的戰略利益就是保持美國在全球的絕對優勢和維持美國的全球霸權，解決自然資源和環境災害問題對取得政治和經濟穩定、爭取美國全球政策目標的實現關系重大［3］。從全球歷史演變來看，世界霸權興衰的前提條件是國際能源權力結構的變化，一個國家（或非國家實體）擁有了可以挑戰現行體制的新的能源鏈條（包括新型能源的發現、能源資源的排他性占有、能源應用技術的革命性進展、能源技術的普及與社會經濟能源利用率的提高、國家對能源使用的控制力等等），在國際關系上就最有話語權。

事實上，美國從二戰至今保持了世界超級大國的地位，與美國對石油資源的有效控制以及各種新能源（核能等）發展上的優勢密切相關，目前美國仍希望通過新能源革命來繼續維系其霸權。美國作為全球目前唯一的超級大國，政治地位和實力決定了它要積極充當全球碳政治“領袖”，美國的全球霸權也不可避免滲透到美國的碳外交中。例如美國始終把氣候變化作為遏制發展中國家經濟發展的工具［7］；美國提出到2050年把溫室氣體排放量削減一半，前提是世界各國都必須采取嚴格的絕對減排或相對限排措施。逼迫主要發展中國家做出量化減排承諾，達到限制國家的發展空間，遏制潛在對手的經濟發展。

2 美國政治制度的缺失約束了美國碳政治的發展

2010年，美國國會選舉民主黨失利，不僅導致美國預算和債務危機，也約束了美國碳政治的發展，氣候立法受阻。2011年8月初因為美國預算危機，美國債務評級調低，引發新一輪經濟危機的恐慌，奧巴馬綠色新政的承諾也受到了世界各國的懷疑。不過應當看到，美國的參議院、能源和自然資源委員會，以及美國的新能源產業集團仍然支持奧巴馬的綠色新政。在未來一段時間的激烈較量和妥協中，美國碳政治將會重新浮在水面。

2.1 美國的氣候立法

奧巴馬出任總統后一直在為碳政治創造相應的國內立法基礎，2009年美國奧巴馬政府執政后，旋即推動了全面綠色新政（Green New Deal）［8］，徹底改變了布什政府時期的消極態度。由于美國的各州、市及地方政府在推動低碳經濟方面已經取得了相當的經驗，形成了較強的網絡，因此對形成整個聯邦層次的有關政策產生了積極的助推作用。隨著奧巴馬政府的國家低碳經濟戰略和政策的形成，美國州、市及地方政府的作用和影響可能會遭到削弱，為了避免自身的作用被弱化，為了繼續推動美國聯邦政府層次的戰略與政策的發展，美國的一些大城市已經積極參與到了各種有關的國際合作中。例如，美國費城、紐約、芝加哥、休斯敦和洛杉磯等很多城市加入了C40，這些城市在美國地方政府的氣候變化和低碳政策中都走在前列。

美國雖然仍游離于《議定書》之外，但國內減排立法已經從模式選擇（碳稅還是碳貿易）到減排指標的確認。2007年，美國聯邦最高法院裁決將溫室氣體視為污染物，賦予美國聯邦環保局相關執法權［9］。2009年，美國第111屆國會履新，國會參眾兩院加緊了氣候的立法進程，從立法、司法和行政三個層面實施全面規制因氣候變化和溫室氣體排放所引發的國際與國內、政治與經濟的一系列問題的戰略。從減緩氣候變化到能源安全，再到新能源創新，聯邦和各州通過立法逐步建立了全面完善的法律體系，當然立法所涉及的監管對象（regulation）、排放額度分配（allowance allocation）、減排成本控制（cost containment）、抵償機制（offsets）、減排技術、保持競爭力以及聯邦與州的互動等內容，各有不同側重。為了能在2009年年末為參與哥本哈根氣候大會的美國政府提供減排授權，美國國會加大了提案立法進程的力度，提出了《促進美國復興的碳排放上限與能源法》，其中《美國清潔能源與安全法》獲得眾議院的通過，成為美國氣候立法的階段性里程碑。美國政府在哥本哈根氣候大會上提出了至2020年相對于2005年排放量減低17%的主張，所依據的就是該法案。在國內立法進程的基礎上，美國政府推動《協議》的達成，并試圖以此作為將《議定書》下的多邊減排機制引入自愿減排機制的開端。

參議院版本的《清潔能源工作與美國能源法》提出后，美國的氣候立法進程開始停滯。不過，2010年5月12日，參議院《2010年美國能源法（討論草案）》（American Power Act of 2010）重啟了美國氣候立法。該法規定了與依據《哥本哈根協定》而自愿申報的相一致的減排目標，即要求美國在2020年將全國溫室氣體排放量相對于2005年水平減排至少17%，2030年減排至少42%，2050年減排至少83%。

2.2 美國綠色新政的預算危機

美國政府開支連續四年超過3萬億美元，聯邦赤字也將連續四年超過1萬億美元。據白宮預計，美國當前財年的赤字將達到創紀錄的1.6萬億美元，占美國全國GDP的10.9%，遠遠高于此前預測的1.4萬億美元，也遠遠高出其他發達國家。奧巴馬的美國綠色新政需要大量資金投入，因此也卷入預算危機中。

2011年年初奧巴馬繪制了美國未來低碳的藍圖：未來6年支出530億美元用于高鐵建設，增加美國能源部295億美元的預算，大力發展地熱技術、電動汽車、太陽能、風能和生物質能源。政府還成立基礎能源科學研究中心，以便發現新的方法來生產、儲存和使用能源。然而由于美國眾議院的抵制，導致上述藍圖遙遙無期，特別是能源部長朱棣文強調的能源部的氫技術計劃將被削減7 000萬美元，美國能源部橡樹嶺國家實驗室將被迫關閉放射性離子束新能源研發設施。這些都會制約美國低碳革命的進展。

2009年，美國石油對外依存度已上升至61%，因此奧巴馬總統決定向美國最重要的利益集團石油和天然氣公司開刀。墨西哥灣漏油事件后大幅度廢除這些財團約460億美元的免稅措施，還要提高針對油氣公司的檢查和監管費用。對于美國航空業利益集團，奧巴馬也毫不留情，在未來10年增加約850億美元的行政和管理費用，這會增加航空旅客10年總收費多達280億美元。

另外，奧巴馬還要求提高公司支付的養老金保險費用。這引起了美國國會相關院外集團的不滿，這些集團紛紛游說國會議員，對總統預算進行抵制。奧巴馬的高鐵方案不僅僅在國會，在各個州的州議會也因為巨大的開銷而紛紛遭到杯葛。

美國眾議院還希望廢除美國清潔空氣有關法律，但是美國環保署表示不同意。環保署認為，如果廢除這一法案，那么溫室氣體將讓美國數百萬兒童健康受損。在全球氣候變化談判方面，美國曾經在墨西哥坎昆會議承諾的快速綠色啟動基金和援助資金已經被美國國會一筆勾銷，因此美國政府目前只能從對外援助（USAID）中的常規援助中拿錢，出來應對氣候變化，但是這種做法恰恰與發展中國家主張的，氣候變化援助資金必須堅持“新的額外的”原則不相符合。

3 通過碳政治實現競爭力是美國政府當前的重點

2010年8月份以來，美國的債務危機引發了全球股市暴跌，國際石油價格和能源市場也深受影響。美國的債務不僅影響主要國際信用貨幣信心，也對美國方興未艾的新能源產業產生了嚴重沖擊。在民主黨進步中心協辦的第四屆美國國家能源峰會上，美國政府表示希望通過大力支持新能源技術開發研究、制定納入核能的清潔能源標準以及大力增加投資并建立美國清潔能源發展機構等途徑，再次推動美國的新能源產業革命。副總統拜登、能源部部長朱棣文共同為美國新能源創新工作鼓氣，希望以此實現美國競爭力提高和經濟復興。

為了規避國會對發展新能源產業的制肘，美國政府非常注重和企業和私人資本相互結合。2011年8月美國副總統拜登宣布了清潔能源抵稅計劃，為清潔能源行業提供價值23億美元的抵稅，吸引了大約54億美元的私人投資。在這項抵稅計劃的幫助下，美國將建成1 603個清潔能源項目，創造6萬多個就業崗位；這些項目所涉及的產品包括渦輪發電機和太陽能面板等。最終，這項抵稅計劃將吸引投資達200億美元。地方政府也非常重視當地的低碳經濟發展，目前已經有三分之二的美國州政府推出了低碳發展策略和規劃，加州州長布朗表示，要把加利福尼亞2020年的可再生能源發展目標提高到33%。

奧巴馬提出，到2035年美國80%的電力將來自清潔能源，包括風能、太陽能、核能及天然氣，到2015年，美國將擁有逾100萬輛電動車。美國國內頁巖氣開發也在高速發展，隨著水平井與水平井分段壓裂技術水平不斷進步，2010年美國的頁巖氣勘探開發規模達到1 380億m3，預計2015年將達到2 800億m3。天然氣在美國電力供應中已經接近35%，在未來10年頁巖氣將超過天然氣總消費的50%。

美國的傳統能源比例持續下降，新能源不斷上升，從2005年到2011年1月，美國傳統能源排放比例下降了7%～10%（BAU）。美國和巴西將會繼續主導全球生物燃料的生產，兩國將會占到2030年總產量的68%，2010年為76%，到2020年40%的全球液體燃料需求增長將會由生物燃料來滿足。美國的石油和天然氣進口份額將會下降到20世紀80年代以來的最低水平，這主要是因為國內天然氣和生物乙醇生產的增加，石油的凈進口總量將會減少3／4［10］。由于美國頁巖氣產業的大幅度增加，美國已經成為天然氣的凈出口國，并重新成為全球天然氣的主要出口國之一［11］。

美國的霸主地位實際上是建立在能源創新革命基礎上的，經濟危機后美國為了繼續維持霸主地位，就必須在新能源革命中繼續領導世界。美國清潔能源投資在2010年為340億美元，遠遠落后于中國的540億美元，德國的410億美元。這次峰會，美國奧巴馬總統、副總統拜登和能源部長朱棣文都提到了中國、德國、英國、加拿大和許多其他國家在新能源領域進行大規模政府投資，美國能源創新方面面臨的這些國家的挑戰。美國認為中國現在在高科技制成品方面已經超過了美國，中國在風電、太陽能的應用和制造方面都有優勢；例如中國風電總的裝機超越美國成為世界第一，風電裝機成本已經低于3 700元／MW；中國的光伏產業更是占據全球半壁江山；“十二五”規劃設想的智能電網、物聯網、高速鐵路，美國的發展計劃都難以相提并論。如果美國不及時采取措施，那么中國將成為未來25年世界的新能源領跑者。因此，美國將把中國作為能源創新革命的主要對手，調動各種資源和制度優勢，在能源創新領域趕超中國和歐洲，繼續領導全球創新體系。

為了實現美國的碳競爭力，美國的國內氣候立法加強了對碳泄漏和競爭力的關注，希望以此遏制中國低碳產業的發展速度。美國貿易代表辦公室于2010年10月15日發出通告稱，應美國鋼鐵工人聯合會（USW）的申請，美方正式按照《美國貿易法》第301條款針對中國政府所制定的一系列清潔能源政策和措施展開調查，指控中國政府為其風能、太陽能、電池及節能汽車等產品提供了不公平的支持，導致美國相關企業的利益受到了損害。據此，2011年美國就風能設備的措施向中國提出磋商［12］。

此外美國也通過立法或者聽證會等形式，向企業施壓，要求遏制中國技術的發展，如2011年9月16日，民主黨參議員Carl Levin向Ron Kirk和商務部代理部長Rebecca Blank在國會提出提案，指控“中國迫使通用汽車提供沃藍達電動車技術，要求針對此事展開調查，防止美國新能源車技術泄露到中國。雪佛蘭沃藍達代表美國的知識產權，由通用汽車投入資金研發。中國政府施壓美國車企，迫使其交出技術作為代價換取市場，美國政府必須予以阻止。”

4 結語

綜上所述，美國碳政治的核心是全面提升碳競爭力和實現能源獨立。奧巴馬政府試圖與促使國家能源戰略轉型的國內政治和推動參與國際減排溫室氣體的國際談判緊密相連，然而卻不斷面臨國內政治的挑戰。2010年底坎昆會議以來，隨著歐美經濟走進信貸危機，美國碳政治的發展出現了新的變化。奧巴馬政府碳政治的重點已經從全球氣候變化的機制建設，向大國協同減排和小多邊合作方向發展。基于國內遲緩的立法程序和缺乏目標的氣候戰略，美國政府仍在積極參與多全球氣候談判中謀求國家利益的最大化。由于傳統能源稀缺和核電危機后的雙重影響，世界各國的能源和氣候變化政策也逐步理性，并向適應新能源要求的方向發展。

展望未來，從全球氣候變化談判角度來看，《坎昆協議》達成之后，各國執行減排的任務已迫在眉睫，如果談判達成2050年全球碳排放減半的目標，那么全球的排放空間約為105億t二氧化碳，但是發展中國家經濟要發展，碳排放就會增長，估計到2030年僅中國和印度兩國的排放量就可能超過100億t，如果沒有發達國家的資金和技術支持，全球減排目標根本無法實現。美國否定京都議定書的區別責任原則，要求采取按照能力減排的原則把減排和中國相掛鉤，要求中國在減排問題上接受核查和監督，并提高減排標準和透明度，表明中美新能源合作雖然面臨重大的歷史機遇，但雙方的合作仍存在巨大的障礙。奧巴馬2010年12月的講話中，已經把保持美國在全球經濟的領導地位作為美國面臨的最大挑戰，在當前美國視中國為經濟威脅的情況下，兩國新能源不應被看成是雙方合作的亮點，而應被視為中美的競爭焦點。美國一方面通過氣候外交來限制中國能源消費和碳排放的增長，另一方面又積極謀求在低碳和新能源領域的領導地位。因此，中美兩國在新能源領域的貿易和產業競爭將長期存在并將愈演愈烈。

［1］Anthony Smallwood.The Global Dimension of the Fight Against Climate Change［J］.Foreign Policy 2008，167：8－9.

［2］曹鳳中.綠色的沖擊［M］.北京：環境科學出版社，1999.

［3］Stephen Hopgood.Looking Beyond the K－Word：Embedd Multilateralism in American Foreign Environmental Policy.In Rosemary Foot，S.Neil Macfarlane，and Michael Mastanduno，eds.［M］.US Hegemony and International Organizations：The United States and Multilateral Institutions，Oxford：Oxford University Press，2003，p.155.

［4］US department of State：enviromental diplomacy：the enviroment and U.S foreign policy［EB／OL］.http：／／www.state.gov／www／global／oes／earth.html.

［5］王滬寧.為國家實力的文化：軟權力［J］.復旦學報（社會科學版），1993（3）.

［6］Paul Harris，Harris，Paul，International Equity and Global Environmental Politics：Power and Principles in U.S.Foreign Policy［M］.London：2001.

［7］John，M.Broder.Abama Obama Affirms Climate Change Goals［J］.Newyork times，2008，18.

［8］Achim Steiner.Focusing on The Good or The Bad：What Can International Environmental Law Do To Accelerate The Teansition Towards A Green Economy？［J］.American University International Law Review，201025，（5）：848.

［9］陳 冬.氣候變化語境下的美國環境訴訟：以馬塞諸塞州訴美國聯邦環保局案為例［J］.環球法律評論，2008.

［10］BP世界能源展望2030［R］.2011，7.

［11］加快頁巖氣勘探開發 推進氣電一體化發展［N］.中國石油天然氣工業信息，2011－9－22。

［12］China－Measures Concerning Wind Power Equipment，WT／DS419／1，6January 2011.available at［EB／OL］.［2011－2－2］，http：／／www.wto.org／english／tratop＿e／dispu＿e／cases＿e／ds419＿e.htm.