國有林權(quán)屬制度的完善1)

周孜予

(東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱，150040)

權(quán)屬，作為一般性的法律用語，即指所有權(quán)或土地用益權(quán)的歸屬。國有林權(quán)屬是指包括國有森林、林木、林地，以及依托國有森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物在內(nèi)的國有森林資源的所有權(quán)與用益權(quán)的歸屬。

從所有權(quán)視角而言，我國國有林權(quán)屬相對較為確定。首先，國家以根本法的形式規(guī)定了國有林等自然資源的歸屬，即“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有。”其次，國家通過具體法律對國有林的歸屬予以明晰，即“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。因此，國有林屬于國家所有，即全民所有，由國務(wù)院代為行使所有權(quán)。

從用益權(quán)視角而言，法律規(guī)定則較為靈活。如《民法通則》規(guī)定:“國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權(quán)利。”我國《物權(quán)法》規(guī)定:“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”《森林法》也就森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的4種情形做了具體規(guī)定。上述規(guī)定在一定程度上明確了我國國有林的用益權(quán)制度。為了方便國有林的可持續(xù)經(jīng)營，《民法通則》、《物權(quán)法》規(guī)定了較為詳盡的土地承包經(jīng)營權(quán)制度。如，《民法通則》規(guī)定:“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護［1］。”《物權(quán)法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。”從經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)視角而言，為了發(fā)揮國有林地的最大效用，我國法律規(guī)定了較為靈活的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。如《土地管理法》規(guī)定:“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”《物權(quán)法》規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定:“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。”最后，鑒于國有林等森林資源具有極為豐富的生態(tài)價值，《森林法》通過限額采伐、采伐許可等制度對國有林的用益權(quán)予以限制。

從擔(dān)保物權(quán)視角而言，我國現(xiàn)有的森林法律制度沒有就國有林是否可以進行抵押擔(dān)保做出具體規(guī)定，只能從我國《擔(dān)保法》與《物權(quán)法》的中查出相關(guān)規(guī)定。如我國《擔(dān)保法》規(guī)定:“下列財產(chǎn)可以抵押:……(三)抵押人依法有權(quán)處分的國有的土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物;……”［2］;我國《物權(quán)法》規(guī)定:“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。”這就為國家所有、集體所有及個人所有的森林與林木設(shè)定抵押擔(dān)保提供了法律依據(jù)。此外，《物權(quán)法》還規(guī)定:“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財產(chǎn)可以抵押:……(三)以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán);……”依據(jù)此條規(guī)定，個人、家庭或其他經(jīng)濟主體以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的國有宜林荒山、荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為設(shè)定抵押權(quán)的標(biāo)的。據(jù)此，國家的林地所有權(quán)不能設(shè)定抵押，但國有林地使用權(quán)可以成為抵押標(biāo)的。

通過對國有林權(quán)屬法律制度的簡述可知，雖然我國國有林的發(fā)展經(jīng)歷了幾十年的歷程，國家采取了一系列的政策和法律手段加強對國有林的經(jīng)營管理與養(yǎng)護，但計劃經(jīng)濟體制下的法律制度安排帶有濃厚的行政色彩，這在國有林權(quán)屬制度安排方面體現(xiàn)得尤為突出。正是行政干預(yù)過多等原因?qū)е聡辛謾?quán)屬法律制度依然存在一系列局限性，而對這些局限性的研究成為國有林權(quán)屬制度完善的關(guān)鍵。

1 我國國有林權(quán)屬制度存在的局限性

1.1 國家林地所有權(quán)存在局限性

國有林地，即全民所有林地，由國務(wù)院代為行使所有權(quán)。但由國家擁有林地所有權(quán)此種權(quán)屬制度安排存在問題。首先，這種權(quán)屬安排理論上不承認(rèn)地方政府的獨立利益，現(xiàn)實卻并非如此［3］。幾十年來的發(fā)展實踐表明，誰控制著國有林地，誰就在行使林地所有權(quán)，國家林地所有權(quán)與地方各級人民政府的林地所有權(quán)根本未能區(qū)分開來。鑒于中央政府無法真正對國有林地行使占有、使用、收益與處分等所有者權(quán)能，地方各級人民政府成了實際上的國有林地所有權(quán)人。實踐中，地方各級人民政府在“代行”著國有林地的所有權(quán)。而個別地方人民政府不顧國家利益而出讓國有林地，以期非法牟取地方利益，嚴(yán)重?fù)p害了國家利益的實現(xiàn)。其次，現(xiàn)有國家林地所有權(quán)制度沒有能夠明晰國家或政府的職能，由此導(dǎo)致公權(quán)力對私權(quán)力的過度侵越，阻礙國有林業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

1.2 國有林經(jīng)營者的權(quán)屬尚待充分實現(xiàn)

根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，國有林經(jīng)營主體的相關(guān)權(quán)屬難以得到有效保障或充分實現(xiàn)。我國《森林法實施條例》的規(guī)定，國有林既包括林地、森林與林木，也包括依托森林與林地生存的野生動植物與微生物資源。雖然我國《憲法》第九條與《森林法》第三條就我國森林資源的權(quán)屬做了原則性規(guī)定，但就野生動植物資源的權(quán)屬并沒有做出具體、詳盡的規(guī)定。隨著國有林權(quán)改革的不斷深入，國有宜林荒山、荒地等將會承包給林區(qū)職工、農(nóng)戶家庭、公司等經(jīng)濟主體經(jīng)營，那么農(nóng)戶等承包國有林地經(jīng)營所產(chǎn)出的林下野生動植物資源歸誰所有就成為一個問題。此問題的妥善解決與否將直接影響農(nóng)戶等經(jīng)營主體的經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，從而影響他們的營林積極性及影響國有林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 國有林用益權(quán)制度不健全

我國國有林用益權(quán)制度不健全主要體現(xiàn)在兩方面:第一，有關(guān)國有林用益權(quán)制度的規(guī)定較為原則、粗略、不具體，缺失具體操作辦法;第二，現(xiàn)有法律法規(guī)對國有林用益權(quán)的流轉(zhuǎn)限制較多。雖然法律法規(guī)確定國有林可以流轉(zhuǎn)，但《森林法》等就國有林的用益權(quán)設(shè)定了較為嚴(yán)格的限制手段，客觀上阻礙了國有林的有效流轉(zhuǎn)。限制手段主要包括:限額采伐制度、采伐許可證制度、木材運輸證等。它們都是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，在一段時間內(nèi)為保護我國森林資源免于大量流失起到了一定作用。但在市場經(jīng)濟條件下，利益是市場運作的最大驅(qū)動力，也是市場主體參與市場活動的最大誘惑力。如果參與主體的利益得不到保障，那么其將不會從事必要的市場行為［4］。與此類似，如果不同市場主體無法實現(xiàn)自身的利益訴求，他們就會遠(yuǎn)離國有林經(jīng)營活動。

1.4 國有林擔(dān)保物權(quán)制度亟待完善

我國國有林權(quán)屬中的擔(dān)保物權(quán)主要指國有林的抵押權(quán)，隨著國有林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，國有林是否可以抵押這個問題，顯得越來越重要。我國《森林法》長期以來并沒有確立國有林等森林資源的抵押權(quán)制度。雖然我國《擔(dān)保法》第42條第3款規(guī)定:“林木抵押的，到縣級以上林業(yè)主管部門辦理抵押物登記手續(xù)，”但該條過于粗略，沒有體現(xiàn)國有林抵押的意蘊與內(nèi)涵。擔(dān)保物權(quán)制度的缺失直接影響到國有林業(yè)職工及其他經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動。由于沒有財產(chǎn)抵押作擔(dān)保，國有林業(yè)職工及其他經(jīng)營者長期以來無法獲得銀行貸款，喪失了擴大再生產(chǎn)的機會，客觀上阻礙了國有林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。國家林業(yè)局雖然出臺了《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》，但畢竟效力層級較低，規(guī)范作用不明顯。同時也由于缺乏完善的國有林等自然資源抵押物權(quán)法律體系，我國國有林經(jīng)營還難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，擔(dān)保物權(quán)制度的缺失已經(jīng)成為我國國有林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的掣肘。

1.5 國有林權(quán)屬登記制度尚待完善

我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對國有林權(quán)屬登記事項進行了一些粗略規(guī)定。如我國《土地管理法》規(guī)定:“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。”據(jù)此，國有林權(quán)屬登記需按照《森林法》及其實施條例執(zhí)行。《森林法》就林地所有權(quán)、林地使用權(quán)和林木所有權(quán)由政府登記并確權(quán)發(fā)證做了規(guī)定。《森林法實施條例》規(guī)定:“國家依法實行森林、林木和林地登記發(fā)證制度，依法登記的森林、林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”除此之外，《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》也對國有林森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)登記工作做了規(guī)定。從我國現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)難以得知，我國國有林的權(quán)屬登記是采取登記生效主義還是采取登記對抗主義，沒有被登記的國有林權(quán)屬是否受法律保護及如何保護;我國現(xiàn)有森林權(quán)屬登記制度存在法律漏洞的情況下，《物權(quán)法》能否實施對國有林權(quán)的有效保護。對所有上述問題的解答有賴于我國國有林權(quán)屬登記制度的健全與完善。

2 完善國有林權(quán)屬制度的對策

2.1 明晰國家職能、健全國有林地所有權(quán)

我國應(yīng)嘗試建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來提出的“兩權(quán)分離”理念為國有林權(quán)改革提出新思維。筆者認(rèn)為，該理念涵蓋兩層意思:第一是國家所有權(quán)與使用權(quán)分開，將所有權(quán)中的使用權(quán)能引入市場機制進行交易;第二是國家作為國有林地所有者以所有者身份參與國有林地經(jīng)營的市場經(jīng)濟活動，作為市場主體參與林地的市場流轉(zhuǎn)，而對國有林地經(jīng)營活動的管理則是以社會公共事務(wù)管理者的身份出現(xiàn)。具體做法可以由國家林業(yè)局相關(guān)機構(gòu)(如國有林國有資產(chǎn)管理機構(gòu))代行所有者權(quán)利，另一機構(gòu)行使社會公共事務(wù)管理者職權(quán)。這樣，將會盡量減少國家權(quán)力對國有林地使用者私權(quán)利的侵犯，充分保護使用者的使用權(quán)的實現(xiàn)。此外，也可以通過完善森林分類經(jīng)營法律制度消弭公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯。具體做法是將國有林分為公益林與商品林，公益林由國家以完全的財政支持為保障，基本排除民營經(jīng)濟進入;商品林完全由市場經(jīng)濟主體進行經(jīng)營，由政府以財政、稅收、優(yōu)惠貸款等政策支持為后盾。這樣，發(fā)展商品林的國有林地就可以進入市場實現(xiàn)林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展公益林的國有林地不參與市場流轉(zhuǎn)，這樣，必將有利于我國國有林地權(quán)屬制度的完善和國有林權(quán)制度的改革。

2.2 明確國有林下資源歸屬，充分實現(xiàn)國有林經(jīng)營者的權(quán)屬功能

我國應(yīng)通過修改《森林法》、《森林法實施條例》、《野生動物保護法》與《野生植物保護法》明晰國有林下資源的所有權(quán)歸屬。筆者認(rèn)為，對于珍貴、珍稀、瀕臨滅絕的以及需要特別保護的野生動植物資源可以劃歸國家所有，而對于一般性的野生動植物資源則沒有必要“強占”為公有。但為了保護公共利益或國家利益，可以將極具科學(xué)價值與生態(tài)價值的野生動植物資源或微生物資源以生態(tài)補償?shù)男问健笆諝w”或“收購”為國家所有，但前提是國家給予合理補償。此種做法本身就包含有對國有林經(jīng)營者給予合理生態(tài)效益補償?shù)闹贫葍r值在內(nèi)。此外，對于國有林經(jīng)營者權(quán)屬的保護，國家如果一定要以限額采伐許可證制度限制國有林經(jīng)營者采伐屬于自己所有的林木，國家需要予以補償，依據(jù)在于經(jīng)營者創(chuàng)造了遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于林木經(jīng)濟效益的生態(tài)效益。

2.3 健全與完善國有林用益權(quán)制度與國有林流轉(zhuǎn)法律制度

首先，對現(xiàn)有《森林法》進行修訂，進一步完善限額采伐許可證制度。可以采取兩種做法:其一，完全廢除限額采伐許可證制度，在未來的《國有林經(jīng)營管理法》或其他的法律法規(guī)中就國有林經(jīng)營者對自己所有林木的處分權(quán)做出具體規(guī)定，規(guī)范依據(jù)在于既維護經(jīng)營者對林木的財產(chǎn)所有權(quán)，也保障國有林經(jīng)營的生態(tài)效益的發(fā)揮。其二，不廢除現(xiàn)有的限額采伐許可證制度，對其進行完善。將國家限制國有林經(jīng)營者采伐部分的活立木由國家以市價收購或以其他方式合理補償經(jīng)營者，讓被限制部分的活立木繼續(xù)自然生長并發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)效益。

其次，我國應(yīng)該盡快制定詳細(xì)的國有林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則與實施細(xì)則，以利于我國國有林的可持續(xù)經(jīng)營。未來的國有林流轉(zhuǎn)法規(guī)應(yīng)該就下述事項做出規(guī)定:第一，國有林流轉(zhuǎn)主體。這個主體既包括林區(qū)職工、農(nóng)戶家庭等自然人主體，也包括公司、企業(yè)等法人主體;既包括國內(nèi)的民事主體，也包括國外的自然人與法人等經(jīng)濟主體。第二，國有林流轉(zhuǎn)客體或?qū)ο蟆?yīng)該將宜林荒山、荒溝、荒丘、荒灘等國有土地納入可流轉(zhuǎn)對象范圍。第三，國有林流轉(zhuǎn)方式。我國國有林的流轉(zhuǎn)方式至少可以包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、繼承、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式。第四，國有林地使用權(quán)是物權(quán)。確認(rèn)國有林地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是國有林得以流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。第五，國有林地使用權(quán)期限。明確規(guī)定國有林地最高70 a的使用期限。第六、國有林地規(guī)模經(jīng)營。發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)需要林地經(jīng)營規(guī)模化，我國現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向需要我國國有林業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營。

2.4 完善國有林擔(dān)保物權(quán)制度

首先，需要擴展我國國有林抵押權(quán)標(biāo)的的范圍。為了充分實現(xiàn)和保障國有林承包經(jīng)營人的具體利益，以法律法規(guī)的形式正式確認(rèn)已經(jīng)得到社會認(rèn)可的、帶有明顯經(jīng)濟價值與生態(tài)價值的森林景觀資產(chǎn)顯得尤為重要。筆者建議，應(yīng)該對已有的部門規(guī)章進行修訂，以行政法規(guī)或?qū)ｉT法律的形式確認(rèn)國有林的抵押物權(quán)制度。明確將國有林的有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)都作為抵押權(quán)標(biāo)的，明確將經(jīng)濟效益與生態(tài)效益作為抵押權(quán)標(biāo)的，這符合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的先進理念和精神。只有充分保護承包經(jīng)營人的各項權(quán)益，才有可能真正調(diào)動承包經(jīng)營人經(jīng)營國有林的積極性，才能真正促進國有林業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

其次，完善相關(guān)規(guī)定與責(zé)任追究制度。為了搞活國有林業(yè)經(jīng)濟，應(yīng)該允許以林木所有權(quán)、林地使用權(quán)與林地承包經(jīng)營權(quán)單獨設(shè)定抵押，尤其在林地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的抵押與林木所有權(quán)的產(chǎn)生存在時間先后順序時，以此來分離它們的權(quán)利負(fù)擔(dān)，符合抵押權(quán)人的預(yù)期［5］。因此，筆者建議，有關(guān)森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權(quán)是否同時抵押，最佳做法是由交易雙方根據(jù)實際情況及雙方意愿規(guī)定，不宜由法律法規(guī)實施強制性規(guī)范。

2.5 健全國有林權(quán)屬登記制度

首先，統(tǒng)一我國國有林地等不動產(chǎn)物權(quán)的登記機關(guān)。根據(jù)我國的具體情況，在尊重歷史與現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，繼續(xù)由行政機關(guān)行使不動產(chǎn)物權(quán)登記職能，發(fā)揮土地行政主管部門業(yè)已建立起來的一整套土地登記機制、作用和工作優(yōu)勢，以土地管理機構(gòu)為依托，由國有林地等不動產(chǎn)所在地的土地登記機構(gòu)管轄，對不動產(chǎn)物權(quán)登記實施行政監(jiān)督。

其次，細(xì)化現(xiàn)行的國有林地等土地管理政策和措施，強化各級林業(yè)行政機關(guān)國有林地權(quán)屬管理的職能。我國應(yīng)該盡快出臺《國有林地所有權(quán)與使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)的若干規(guī)定》，將現(xiàn)今具有普遍性或持續(xù)性的農(nóng)林用地爭議等問題作為重要內(nèi)容充實其中，以有力推動國有林權(quán)改革實踐。此外，應(yīng)該盡快建立和完善自上而下的國有林權(quán)屬管理服務(wù)機構(gòu)，專司重大國有林權(quán)屬問題調(diào)查研究和確權(quán)中爭議的調(diào)處工作。

再次，及時修訂國有林權(quán)屬登記的相關(guān)法律法規(guī)，盡快形成較為完善的國有林權(quán)屬登記法律制度體系。為此，必須修改和協(xié)調(diào)《土地管理法》、《物權(quán)法》、《森林法》與《森林法實施條例》等法律法規(guī)中有關(guān)不動產(chǎn)登記條款，規(guī)范目前國有林地等不動產(chǎn)登記的混亂狀態(tài)，盡快確立以土地登記為核心的國有林地等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，應(yīng)該嘗試制定統(tǒng)一的《不動產(chǎn)登記法》。在完備的國有林權(quán)屬登記法律制度形成之前，可以按照現(xiàn)行的行政管理體制由林業(yè)行政主管部門作為國有林權(quán)屬登記機關(guān)，但必須建立相應(yīng)的權(quán)屬登記部門，專司登記職責(zé)，并按照統(tǒng)一的登記程序和統(tǒng)一的效力的進行國有林權(quán)屬登記。

3 結(jié)束語

國有林作為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟資源和環(huán)境要素，對我國經(jīng)濟安全、國防安全與生態(tài)安全的維護起到了極為重要的作用。國有林的歸屬是否明晰、權(quán)屬制度是否完善，關(guān)系到國有林業(yè)的健康發(fā)展，關(guān)系到國有森林資源的有效保護與合理利用以及國有林權(quán)改革的順利推進。國有林權(quán)屬制度的完善研究對我國國有林權(quán)制度改革、生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)文明建設(shè)具有重要的推動作用。

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