資源社會性理念下的集體林權制度改革

崢 嶸

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

資源社會性理念下的集體林權制度改革

崢 嶸

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

集體林權制度改革需要資源社會性理念指導。資源社會性理念要求集體林權制度滿足秩序、效益、公平和安全四個方面的要求。集體林權制度應當從四個方面加以完善:完善資源所有者權益保障制度，完善林權監(jiān)督管理制度，確立規(guī)模經營與家庭經營相結合的制度，建立林業(yè)資源評估機制。

集體林權;法律理念;資源社會性;承包經營

當前，中國集體林權制度改革全面展開，順應了農村社會發(fā)展潮流，較好地滿足了農民對資源權利的長期渴求，對進一步明晰集體林業(yè)產權，協(xié)調國家、集體經濟組織與林農之間的關系，促進生態(tài)效益、經濟效益和社會效益協(xié)同發(fā)展具有重要意義。然而，集體林權制度改革不是僅僅對現(xiàn)有制度局部的修修補補，而是一場深刻的農村革命，必然會觸及到一些深層次的矛盾，需要先進的理念給予支持。筆者以為，資源社會性理念是正確處理資源問題的先進理念，林權改革的核心問題是解決林業(yè)資源的占有、開發(fā)、經營和保護等問題，集體林權制度改革應當接受資源社會性理念的指導，方能順利推進并實現(xiàn)既定的改革目標。

一、集體林權制度改革的資源社會性理念需求

(一)集體林權制度改革的理念需求

何謂“理念”?史尚寬先生指出，“理念為理性之原理”［1］262。就法律制度而言，理念是指“人們在法律實踐中通過理性能力所把握到的法的內在精神和普遍范型”［2］，即“法律應如何”［1］263。集體林權制度改革說到底是對林業(yè)資源法律制度的改革與完善，同樣面臨一個“應當如何”的問題。然而，長期以來，中國制度建設受實用主義、經驗主義和功利主義思維等影響，一直深受法律理念貧乏的制約，缺乏正確的法律理念指導，致使制度建設停滯不前，偏離預期的方向而產生諸多問題，集體林權制度建設也不例外。

20世紀80年代，中國實施了第一輪集體林權制度改革，由于缺乏正確的法律理念指導，對集體林權制度的應然性缺乏必要的認知，導致林業(yè)產權不明晰，對集體林地的經營權、處置權和收益權限制過多，以至于大量的林業(yè)資源問題產生。表現(xiàn)在:(1)林木資源生產量不足，效益不高。林地經營權下放到農戶而限制流轉，不僅喪失了林業(yè)生產應有的規(guī)模效益，而且因權利與義務不對稱，農戶的林業(yè)生產積極性不高，導致林木資源產量低。到2000年左右，占國土面積16.55%的森林覆蓋率仍不能滿足社會對林木資源的實際需求［3］。(2)毀林開荒現(xiàn)象嚴重，亂砍濫伐行為屢禁不止。由于限制了農民對林木資源的采伐權，農民經營林業(yè)效益上不去，部分農民亂砍濫伐，甚至直接將林地開荒轉變?yōu)楦亍５谄叽稳珖仲Y源清查結果顯示，2004－2008年間，全國林地轉為非林地面積達831.73萬畝，其中有林地轉為非林地面積達377.00萬畝。而這一數(shù)據(jù)還較第六次清查(2000 －2004年)有所減少［4］。(3)森林覆蓋率局部呈下降趨勢。長江流域的四川省森林覆蓋率由50年代的20%下降到90年代的10%左右;三峽庫區(qū)從50年代到90年代森林面積減少了一半以上［6］，全國森林資源覆蓋率下降壓力仍然很大。制度改革失誤的現(xiàn)實使人們認識到法律理念對制度建設的指導作用，激發(fā)人們從制度理念角度進行反思，尋求改革深入的新的突破口。

(二)資源社會性及其對集體林權制度改革的理念供給

資源社會性，是指資源作為人類社會發(fā)展的物質基礎為全社會成員所共有，資源消耗應當促進社會整體福利增加的社會屬性。在資源有用性、稀缺性等共同作用下，資源社會性要求全社會公平、合理、節(jié)約、高效地利用自然資源，促進資源消耗對社會個體和整體福利的共同提高，這就是資源社會性理念［5］。資源社會性理念是一種全新的資源觀、權利觀和資源消費觀。它把資源看作是人類共同的財富，資源消耗既要增進社會成員個體的福利，也要增進社會的整體福利;公民享有的資源權利不是靜態(tài)的凝固的，它必然要在社會成員之間(當代人之間以及當代人與后代人之間)流動，以此來體現(xiàn)資源為社會成員所共有;資源消費不僅僅是享受資源權利，還應當附有節(jié)約合理利用資源的義務。

資源社會性理念主要從法律的授權和控權兩方面來體現(xiàn)。就授權而言，資源社會性理念賦予公民個體或者群體享有的資源物權，保障其“自由處置他們的天然財富和資源”的私權利，實現(xiàn)資源及資源福利全社會共享;賦予國家機關以確認、維護公民資源權利的公權力，保證社會成員公平占有和使用資源，打擊資源破壞浪費行為，制止個人或企業(yè)的資源侵權現(xiàn)象。就控權而言，資源社會性理念從社會整體角度強調資源所有及利益歸屬，為物權主體對資源的占有、使用、收益和處分等行為設定一定的限度;另一方面，基于“國家權力有一種天然膨脹和無限漫游的慣性”［6］，資源社會性理念要求國家公權力充分尊重公民的資源私權利，加強公權力的自我約束和控制，避免權力越位、濫用和虛化。簡言之，資源社會性理念的根本要求是維護資源公平和資源秩序，實現(xiàn)資源效益和資源安全。

集體林權制度改革的出發(fā)點主要有幾個方面:一是充分調動林農的生產積極性，促使集體林業(yè)生產給個人帶來經濟效益的同時，促進社會整體福利;二是充分保障林農的林業(yè)資源權利，確保林農在公平的基礎上享受到森林資源生產帶來的社會福利;三是確立良好的林業(yè)資源生產、經營秩序，打擊侵犯林農合法林權行為，對林農的林業(yè)生產經營權予以充分合理尊重和保護;四是促進林業(yè)生產，打擊亂砍濫伐行為，保障林業(yè)資源的供給，實現(xiàn)林業(yè)資源安全。以上四個方面，概括起來就是通過集體林權制度改革，實現(xiàn)林業(yè)生產滿足資源效益、公平、安全、秩序等方面的價值追求，而這正是前述資源社會性理念的核心觀念所在。

二、集體林權制度的資源社會性理念分析

總體上講，集體林權制度涉及的資源分為兩類:一類是林地資源，即從土地性質上講，被歸類于用作林木生長的土地資源;一類是林地上生長的種植物、養(yǎng)殖物及其孳息，由于其主體是林木，這里將其籠統(tǒng)成為林木資源。下面筆者用資源社會性理念對集體林權制度作一透析。

(一)集體林權制度秩序理念分析

資源秩序是指社會成員的占有、使用、收益、處分資源等行為處于穩(wěn)定和有規(guī)律的狀態(tài)。對資源秩序理念的追求就是為了建立一種穩(wěn)定可靠的資源開發(fā)、利用、流通和處置秩序，保障社會成員的資源利益得到實現(xiàn)。因此，資源秩序是資源社會性理念的保障性內容。如果資源秩序被打破，則必將危及資源公平和資源安全。

資源秩序理念期待集體林權制度建立起如下秩序:一是林業(yè)資源的所有秩序。即首先確認林地和林木資源的所有權和使用權，將其以物權的形式固定下來，給資源權利相對人合理的行為預期，以消除資源產權不明的無序狀態(tài)，使資源免受他人的不法侵害;二是林業(yè)資源使用秩序。即給林地經營者設定一定的利用條件和行為規(guī)范，把林地的經營和林木的砍伐行為限制在合理范圍內，避免無節(jié)制地超采、濫采等行為發(fā)生;三是林業(yè)資源流轉秩序。即建立林業(yè)資源有序流轉保障，使林地和林木資源得以在所有者和使用者之間，以及使用者相互之間合理流動，既保證林地資源的相對集中，又限制對林地經營權的絕對壟斷，促進林地資源的優(yōu)化配置，以充分發(fā)揮林地資源的最大效益，創(chuàng)造更多更好的社會福利;四是林業(yè)資源處置秩序。即為權利享有者設定一定的條件和程序，既保證資源權利享有者能合理處置自己的承包經營權、采伐權等，又對這種處置權利合理限制，保障林地不落入不具備開發(fā)利用條件，或雖具備開發(fā)利用條件但效率不高的社會成員手中，從而最大限度地保護森林，提高森林資源的綜合效益。

實踐中，正是由于集體林權制度沒有明晰林地所有者與林地經營者之間的權利義務關系，沒有就林地經營權、林木資源的占有、處置等權利的邊界作出明確的界定，以至于集體林地經營者責任重于權利、經營者毀林開荒、濫采濫伐等無序和失序現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

(二)集體林權制度的效益理念分析

所謂“效益”(或“效率”)，在經濟學語境下是指資源配置達到了一種不損人就不能利己的狀態(tài)，即帕累托效率，亦稱帕累托最優(yōu)［7］。資源效益就是指資源的占有、使用應當發(fā)揮其最大功效。同樣的投入，產出越多，效率越高，產出越少，效率越低;或者同樣的產出，投入越小，效率越高，投入越多，效率越低。隨著人們認識的深化，資源效益的內涵也由單純的經濟效益轉向經濟效益和生態(tài)效益并重。

集體林業(yè)制度建設也是一樣，既要注重林業(yè)資源的經濟效益，同時還要注重林業(yè)資源所產生的生態(tài)效益。要使林業(yè)資源能夠滿足社會需求，唯一的出路就是提高林地資源的經營效益，充分利用有限的林地資源，促使其再生出更多更好的林木資源，即生產能力的提高。按照馬克思主義的生產力理論，這里面涉及兩個方面:一是林地經營者的生產活動投入增加，是人的因素;二是林木本身的生產能力提高，是物的因素。其中人的因素是主要的和決定性的。因此，我們的林權制度應當給林地經營者以充分的占有、利用和收益權利保障，讓其看得見真正的利益所在，使其對自己權利及利益有一個合理的預期，才能充分調動其生產積極性，促其增加勞動力、資金、科技等方面的投入，才能促使林地資源生產能力的提高，保障林地資源的生產效益的提高，也才能杜絕亂砍濫伐、毀林開荒等現(xiàn)象，持續(xù)提高森林覆蓋率，實現(xiàn)林業(yè)資源生態(tài)效益。而實踐中，正是由于林地經營者享有的林地和林木資源權利邊界模糊，對其資源使用權和處分權限制過死，造成林地經營者因缺乏信心而投入不足，加上按農戶人數(shù)絕對平均分配林地資源經營權，喪失了應有的規(guī)模效益，導致整個林業(yè)產業(yè)的資源經濟效益不高，生態(tài)效益也不明顯。

(三)集體林權制度的公平理念分析

資源公平是指資源在社會成員之間得到公平分配，保障社會成員享有同等利用資源的機會。資源公平理念是建立在“資源是人類社會共同財富”基礎上的。既然資源為人類社會共同財富，則社會成員(包括當代人和后代人)都有權對資源行使占有、使用、收益和處置等權利。

集體林權制度下的資源公平應當體現(xiàn)為兩個方面:一是對林地經營權的分配上應當按照公平的原則進行;二是對林木資源的權利分配上應當按照公平原則進行，即林業(yè)經濟效益的公平分攤。前者是生產資料的公平分配，后者則是生產成果的公平分配。在林地和林木資源相對稀缺、資源需求相對旺盛的前提下，對社會成員的資源需求無限制地滿足是不現(xiàn)實的，而只能對有限資源按照一定的原則在社會成員間進行分配，從而保障其同等地享有占有、使用、收益和處置這些資源的機會。因此，集體林權制度的架構必須以公平為原則，在林地經營權的分配上，既要滿足林地經營的規(guī)模效益要求，又要根據(jù)林地經營者的經營能力、條件、主觀意愿和可供經營的林地數(shù)量等因素，公平分配林地經營權，或者對林農經營的林地采取變通方式實現(xiàn)其經營權，如以經營權入股等;在林木資源的享有上既要滿足林業(yè)經營者對經營成果所享有的直接利益，又要滿足社會所有成員對林木資源的需求，因而既要尊重林業(yè)經營者的“初次分配”權利，賦予其一定量的林木采伐權，滿足其自身收回成本獲取利益的需要，又要尊重其適當?shù)奶幏謾啵试S林木資源參與交易和流轉，保障當代社會所有成員享有的資源權利，實現(xiàn)代內公平，還要對前兩者的林木和林業(yè)資源權利予以適當限制和約束，如禁止毀林開荒，對其采伐的數(shù)量、年限、地域實行審批制度，禁止耗竭性采伐等，確保不對“后代人滿足需要的能力構成威脅”，實現(xiàn)代際公平。

(四)集體林權制度的安全理念分析

資源安全是指資源能夠在一定時間和空間范圍內持續(xù)、穩(wěn)定地滿足社會需要的狀態(tài)。資源安全包含兩方面的內容:一是資源自身處于不受外來侵害的狀態(tài)，即資源自身的安全;二是資源對于周圍環(huán)境沒有危險，即資源對外的安全。

集體林權制度建設同樣涉及到資源安全問題。一方面，集體林權制度要保護林地經營者的林地和林木資源本身不受外來不法侵害，即林地和林木資源自身的安全;另一方面，集體林權制度還要著眼于森林資源的質量、林木資源的保有量，以維護林木資源相對于社會需要能夠持續(xù)、穩(wěn)定供應的狀態(tài)，即林木資源供給滿足社會生產和生活需要的安全。二者相輔相成、密不可分。因為前者是后者的前提和基礎，只有林地和林木資源本身的安全得到了保障，才能為社會生產和生活提供更多更好的林木資源;而后者是前者的升華和保障，只有林木資源滿足了社會生產和生活日益增長的需要，人們在林地和林木資源問題上才會采取理性的態(tài)度，并約束自身行為，從而資源本身的安全得以實現(xiàn)。基于此，集體林權制度應當擔負兩方面的任務:一是要求全體社會成員保全、保護和保育林地資源，確保林地資源自身的再生產能力、存在狀況、資源品位等不受外來威脅和破壞;二是要求林地經營者及相關社會成員有序采伐、節(jié)約和高效利用林木資源，力爭用更少的林木資源消耗產生更大的社會福利，保障林地資源持續(xù)、穩(wěn)定供應能力，減小并消除林木資源供給與社會生產、生活需求之間緊張的不安全狀態(tài)。實踐中，毀林開荒、濫采濫伐等行為就是危及林地資源和林木資源安全的直接體現(xiàn)。

三、資源社會性理念指導下集體林權制度的完善

自2008年中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》后，以明確所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權為主要任務的新一輪集體林權制度改革全面展開，全國各地普遍建立了集體林地的農村家庭承包經營制度，適應了經濟社會發(fā)展和生態(tài)建設的要求，大大地解放和發(fā)展了林業(yè)生產力，促進了社會成員的個體福利和全社會的整體福利的同步增加。但是，由于林權改革涉及林地資源和林地上資源兩方面的問題，具有一定的復雜性，加之制度之于理念總有一定差距，制度建設不可能一蹴而就，而是一個不斷完善的過程。基于此，筆者針對集體林權制度改革的現(xiàn)狀提出如下完善措施。

(一)完善資源所有者權益保障制度

集體林地的所有權歸農村集體經濟組織，其實質是集體經濟組織內所有成員對林地資源的共同所有。集體林權制度改革的目的是放活經營權、落實處置權、保障收益權。這一過程中容易產生三類問題:一是集體林權私有化或集體所有虛無主義，無償轉讓林地上林木等資產的行為;二是集體經濟組織的代表與林地承包經營者私下交易、低價發(fā)包，損害所有者權益的行為;三是林地經營者毀林開荒，將林地轉化為耕地的行為。這樣將會造成集體資產流失和貶值，其實質是犧牲社會成員的共同福利來謀求個別人福利的增加，或者犧牲社會整體的生態(tài)福利來謀求個別人的經濟利益。因此，集體林權制度改革應當建立相應的制度，維護集體林業(yè)資源安全，保障所有者權益的實現(xiàn)。一方面建立林地發(fā)包民主表決機制，公開、透明林地的發(fā)包過程，對林地的承包人、承包價格、承包方式、承包年限、權利義務等內容公開征求意見，舉手表決;另一方面，建立林地經營監(jiān)督機制，集體經濟組織成立專門機構或指定專人對林地經營者的經營行為予以監(jiān)督，特別是對濫采亂伐、毀林開荒等破壞資源行為的監(jiān)督，充分維護集體經濟組織的所有者權益，實現(xiàn)林地資源和林木資源的保值增值。

(二)完善林權監(jiān)督管理制度

林地的發(fā)包與承包雖然是集體經濟組織和林地經營者的事情，但是并不意味著國家公權力完全不介入或者無所作為。根據(jù)資源社會性理念關于公權力的要求，國家林業(yè)行政主管部門應當承擔起確認和維護公民資源權利，打擊浪費和破壞資源行為的職責，以維護林業(yè)資源秩序。這也是集體林權制度改革所不能忽視的。具體表現(xiàn)為:一是在林權發(fā)包之前根據(jù)國家林業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理確定林地的性質，如對林地根據(jù)用途進行公益林和商品林的劃分，在此基礎上合理設定林權內容和性質;二是在林權承包合同訂立階段，要對發(fā)包方和承包方訂立的承包合同進行審查，包括:內容是否合法，程序是否正當，是否有利于林業(yè)資產的保值增值，是否符合資源的社會性理念等等;三是在林權承包合同訂立后，要對承包合同的效力進行確認和鑒證，合同有效則予以確認并對林業(yè)承包經營者的權利予以登記，合同效力存在瑕疵或者無效，則應當責令予以糾正;四是在林權承包合同履行期間，要對發(fā)包方和承包方履行合同的行為予以監(jiān)督，根據(jù)當事人意愿對雙方因合同履行產生的爭議依法進行調處，對毀林開荒、亂采濫伐的行為予以制止并進行處罰，對構成犯罪的還應當移送司法機關追究刑事責任。

(三)確立規(guī)模經營與家庭經營相結合的制度

按照資源社會性理念的要求，集體林權制度改革既要滿足對效益理念的追求，又要滿足對公平理念的追求。因此，對林地資源承包經營既要達到一定的規(guī)模，又要在一定程度上照顧社會公平，實現(xiàn)效益與公平的有機統(tǒng)一。這就要求集體林權制度改革從兩方面著手。一方面，將現(xiàn)有集體林地在滿足公益林和商品林各自需要的前提下，依照自愿的原則發(fā)包到集體經濟組織內的成員手中，保證其公平享有林地資源承包經營權;另一方面，根據(jù)自愿原則積極組織集體經濟組織成員，將其手中的林地資源承包經營權作價以股份合作方式集中起來，由具備較強經營能力和資金實力的投資者統(tǒng)一經營，實現(xiàn)林地資源承包經營的規(guī)模經濟效益和生態(tài)效益(當然，為了這一目標的實現(xiàn)，集體林權制度改革還要做好承包經營權能否入股、權屬是否轉移的理論探索)。此外，對農村集體經濟組織內部成員不愿意承包的林地及四荒地，在不改變性質和用途的前提下可直接發(fā)包給承包商規(guī)模化經營，充分發(fā)揮林地資源開發(fā)經濟效益和生態(tài)效益。

(四)建立林業(yè)資源評估機制

集體林地承包經營一個重要的前提是對集體林地上林木資源量及林地資源的承包價格進行準確評估。如果評估價格過低，意味著承包商將以低價獲取承包經營權，其實質是集體資產流失，集體福利的減損;同樣，林地上資源量評估過低，也會導致承包商將以較低價格獲取承包經營權，造成集體資產流失和集體福利減損。同時，林木資源量評估也密切關系著林地資源經營者的處置權和收益權的大小，影響其個體收益和福利的增加。因此，集體林權制度改革必須建立公平合理的資源評估機制。一是設立完善的林木資源評估機構。這一機構必須獨立于發(fā)包方和承包方，宜由社會中介機構擔任，而不宜由政府主導設立或與政府存在隸屬關系，因為政府容易被誤認為是資源所有者——集體經濟組織的代理人。二是確立科學的林地及林木資源價格形成機制。一方面根據(jù)林地資源的現(xiàn)狀、品位及發(fā)展?jié)摿Γ侠泶_定林地資源的承包價格;另一方面，根據(jù)林木資源的市場行情、供需狀況、價格走勢等要素，科學確定林木資源的價格。三是完善林木資源量的科學測算體系。依照林木資源的現(xiàn)狀、生長速度、生長年限、種植密度等要素，設立科學的林木資源量測算體系，以準確確定林木資源增量，合理確定資源采伐量。總之，通過建立科學的林業(yè)資源評估體系，準確厘定合同雙方資源權利的大小，充分有效地保護各方的合法資源權益。

［1］史尚寬.法律之理念與經驗主義法學之綜合［M］//刁榮華.中西法律思想論集.臺灣:臺北漢林出版社，1984:262.

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Reforms on Collective Forest Rights System Instructed by the Idea of Resource Sociality

ZHENG Rong
(College of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，P.R.China)

Reforms on collective forest rights system need to be instructed by the idea of resource sociality.The idea of resource sociality asks collective forest rights system to satisfy the ideas of order， efficiency， equity and safety.To perfect collective forest rights system， we should take measures including the following:to perfect protecting system of forest owners'rights， to perfect management system of forest rights， to establish the system combining the scale management and family management together， and to builds up valuation mechanisms for forest resources.

collective forest rights;law ideas;resources society;management by contract

D922.63

A

1008－5831(2011)06－0109－05

2011－09－29

中央高校基本科研業(yè)務費科研專項人文社會科學類重大項目“集體林權制度創(chuàng)新研究”(CDJSK100192);重慶大學研究生創(chuàng)新團隊基金資助(200909B0004)

崢嶸(1975－)，男，四川達縣人，重慶大學法學院博士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護法學研究。

(責任編輯 胡志平)