通過村民自治 促進農村社會和諧

張鯤鵬，吳敏先

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春130117）

通過村民自治 促進農村社會和諧

張鯤鵬，吳敏先

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春130117）

民主是和諧社會的本質特征，大力發展社會主義民主政治，不斷培育和擴大基層民主，是構建社會主義和諧社會的內在要求，也是重要的制度保證。改革開放30年來，農村基層民主的實踐證明了村民自治是發展農村基層民主的有效途徑和形式。在建設社會主義新農村的歷史新時期，堅持和完善村民自治制度，擴大農村基層民主，對構建農村和諧社會具有重要的意義。

村民自治；基層民主；農村和諧社會

構建社會主義和諧社會，是我們黨貫徹落實科學發展觀，從全面建設小康社會的全局出發提出的重大戰略任務。中國人口的80%在農村，全面建設小康社會，最艱巨最繁重的任務也在農村。2008年10月黨的十七屆三中全會報告指出：“促進社會和諧，必須抓住農村穩定這個大局。”構建和諧社會，首先要建設和諧農村，必須促進農村經濟社會的全面進步。民主是和諧社會的核心和基石。村民自治是黨領導廣大農民在不懈探索后開辟的一條農村民主政治建設的成功之路，是具有中國特色的社會主義民主政治的重要內容，它反映了構建社會主義和諧社會的基本要求。新形勢下，堅持和完善村民自治制度，是促進農村社會和諧的有效途徑。

一、發展基層民主是構建和諧社會的內在要求

（一）發展基層民主，是構建和諧社會的基本內容和制度保證

2004年9月，黨的十六屆四中全會第一次提出了“構建社會主義和諧社會”的重大戰略思想。2005年2月，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中指出：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”這是社會主義和諧社會的核心內容和基本特征，民主法治被列在首要的位置。胡錦濤同志同時指出：“發展社會主義民主政治，保證人民依法行使民主權利，使人民群眾和各方面的積極性、主動性、創造性更好地發揮出來，促進黨和人民群眾以及執政黨和參政黨、中央和地方、各階層之間、各民族之間等方面關系的和諧，是構建社會主義和諧社會的重要保證。”人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心。發展基層民主，保證人民依法直接行使民主權利，管理自己的事務，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家做主最有效、最廣泛的形式和途徑，也是中國特色社會主義民主政治的重要內容。

黨的第十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：到2020年，構建社會主義和諧社會的目標和主要任務之一就是“社會主義民主法制更加完善，依法治國基本方略得到全面落實，人民的權益得到切實尊重和保障”。構建和諧社會要完善民主權利保障制度，鞏固人民當家做主的政治地位，要“擴大基層民主，完善廠務公開、村務公開等辦事公開制度，完善基層民主管理制度，發揮社會自治功能，保證人民依法直接行使民主權利”。只有擴大基層民主，切實保障人民當家做主的各項權利，才能充分調動人民群眾建設社會主義的積極性，真正把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的基層政治和社會生活的共同體，為構建社會主義和諧社會打下堅實的基礎。

（二）發展基層民主、促進社會和諧，是我們黨在總結長期歷史經驗的基礎上形成的正確認識和科學判斷

我國歷史上長期缺少民主實踐，民主政治建設曾存在先天的不足，阻礙了社會的發展和進步。在長期的封建社會里，包括在國民黨統治時期，統治階級的歷史局限性，決定了在政治上缺少通過民主形式表達訴求的機制，人民群眾的民主意識、權利意識長期受到壓制，基本權益無法保障。“農民被束縛于封建制度之下，沒有人身的自由，地主對農民有隨意打罵甚至處死的權力，農民是沒有政治權利的。”［1］新中國成立以后，由于在較長的時期內實行了高度集中的計劃經濟體制，我們黨在那一時期又過于片面強調以“代議”的間接民主模式推行民主政治建設，基層民主沒有得到足夠的重視。人民群眾的民主觀念比較淡薄，主動參與國家和社會事務管理的積極性不高，依法行使民主權利的意識和能力不強，各種社會問題不斷出現，自然也談不上社會和諧。

十一屆三中全會以后，我們黨在經歷了重大挫折并認真總結歷史經驗教訓的基礎上，對發展基層民主、促進社會和諧發展的認識更加完整和清晰，并不斷深化。黨的十一屆六中全會要求在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主。黨的十二大突出強調社會主義民主要廣泛地擴展到政治、經濟、文化和社會生活的各個方面。黨的十三大提出，基層民主生活的制度化，是保證人民當家做主，調動各方面積極性，維護全社會安定團結的基礎。黨的十四大提出，要加強基層民主建設，切實發揮職工代表大會、居民委員會和村民委員會的作用。黨的十五大提出，擴大基層民主，保證人民群眾依法直接行使民主權利，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。要健全基層民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業。黨的十六大認為擴大基層民主是發展社會主義民主的基礎性工作［2］36－37。這些認識和判斷，為我們黨在新的歷史時期提出“構建社會主義和諧社會”的重大戰略任務提供了重要的思想基礎。

二、村民自治是發展農村基層民主的有效形式

農村基層民主具有制度意義的發展，始于改革開放后實行的村民自治。村民自治是基層民主政治建設的偉大創舉，在30年的實踐中，它以制度建設為手段，保障了廣大農民依法直接行使民主權利，有力推動了農村基層民主的健康發展。

改革開放后，人民公社體制的逐步解體，催生了村民自治。1980年，廣西宜山、羅城等地的農民自發組成村委會管理公共事務，開創了村民自治的先例。1982年12月頒布的新憲法，以根本大法的形式肯定和確立了村委會的地位。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，規定普遍成立村委會作為群眾性自治組織。建立村民委員會，為廣大農民直接行使民主權利、對基層公共事務和公益事業實行民主自治，提供了最基礎的制度平臺。農民群眾在實踐中開辟了基層民主政治建設的新路。基于基層群眾自治實踐的成效，黨的十三大提出要促進基層民主生活的制度化。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村民委員會組織法》），次年6月，民政部在全國組織鄉村選舉，以村干部直接選舉為基礎的村民自治在農村正式拉開序幕。此后，全國性村民自治示范活動逐步鋪開，在黨和中央政府的直接推動下，村民自治的各項制度逐步建立、健全和完善，農村基層民主政治建設不斷加強。到1998年底，農村基層民主的制度建設成效顯著，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的村民自治體制框架初步建立［3］。

在村民自治的實踐中，我們黨積累了基層民主政治建設的經驗，不斷深化對基層民主的認識，并逐步形成了科學體系，將村民自治的發展引向縱深。黨的十五大充分肯定了發展基層民主的重要意義。1998年，黨的十五屆三中全會將全面推進村民自治確定為我國農村跨世紀發展的重要目標，強調要“加強農村社會主義民主政治建設，進一步擴大基層民主，保證農民依法直接行使民主權利”。1998年11月，修訂后的《村民委員會組織法》正式頒布，為全面推進村民自治提供了法律保障，推動了村委會直接選舉的迅速發展和村務公開、民主管理的深化。黨的十六大以來，通過總結基層群眾自治的經驗，我們黨確立了以基層自治組織建設為依托，制度化建設為方式，在實踐中發展民主內容和形式的基層民主政治建設的總體思路［2］36－37。黨的十六大報告提出了全面建設小康社會的奮斗目標，指出：“擴大基層民主是發展社會主義民主的基礎性工作。要健全基層自治組織和民主管理制度，完善辦事公開制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。”2002年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，在民政部的指導下，當年全國25個省共63萬個村委會開展了換屆選舉工作。2004年6月，兩辦下發了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，明確提出任務和目標，從而使農村村務公開民主管理普遍實行并完善起來。村民自治進一步走向制度化、規范化、程序化。

2005年10月，黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村這一重大歷史任務。同年底，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出：要加強農村民主政治建設，健全村民自治機制，進一步完善相關制度，切實維護農民的民主權利。村民自治在推動農村基層民主發展的同時，自身地位也實現了歷史性提升。2007年黨的十七大把“基層群眾自治制度”納入中國特色政治制度范疇，確立為我國社會主義政治制度的重要組成部分。實踐證明，村民自治開辟了一條建設有中國特色農村社會主義民主政治的成功之路，是發展農村基層民主的有效形式。

三、完善村民自治，構建農村和諧社會

2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，新形勢下推進農村改革發展，要加強農村制度建設，健全農村民主管理制度，要健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，深入開展民主選舉實踐、民主決策實踐、民主管理實踐和民主監督實踐，推進村民自治制度化、規范化、程序化。這為新形勢下堅持和完善村民自治制度、促進農村社會和諧指明了方向。

（一）發展農村文化教育事業，提高農民的整體素質，使其成為合格的村民自治主體

村民自治是民主政治在農村基層的實踐，廣大農民是這一實踐的主體，農民整體素質的高低必然影響村民自治的成效，制約農村基層民主的發展。當前，我國農村的經濟狀況和教育發展水平相對落后，農民的整體科學文化水平不高，公民主體意識、民主意識、法制意識、權利意識不強［4］，雖然在村民自治的實踐中接受了基本的民主訓練，但政治參與程度不高。許多村民不愿參與村中事務管理，不關心自己的民主權利，或在村務議事中只看重自身利益、眼前利益，不關心集體利益、長遠利益，或不配合村干部的工作，不執行村委會的決定等；一些村干部的政治素養不高，缺少大局意識和法制觀念，執行政策不到位、侵害群眾利益等。缺少高素質農民的有序參與，再好的政策和制度也只能是一紙空文。因此，要保證村民自治的健康發展，切實保障農民的民主權益，首先要在農村大力發展文化教育事業，這是一項基礎性的工作。只有大力繁榮農村文化、發展農村教育，廣大農民才會在觀念上破除陳舊思想的束縛，逐步確立與社會主義市場經濟相適應的現代意識和價值觀念，提高民主素養，才會更理性地參與村民自治，自覺地維護自身的權利，并通過實踐的鍛煉不斷提高民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監督能力，實現有效的自我教育、自我服務、自我管理，成為合格的村民自治主體。

（二）加強法制建設，切實保障農民依法行使民主權利

依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是實現人民當家做主、建設和諧社會的根本保證。發展社會主義民主政治，構建社會主義和諧社會，必須堅持依法治國方略，不斷推進法制建設。《村民委員會組織法》是指導村民自治的具體法律，2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議對《村民委員會組織法》又進行了修訂，包括進一步明確規定了村民委員會成員的選舉和罷免程序，進一步明確了民主議事制度，規定村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構等。此次修訂，是對村民自治制度的進一步完善。但縱觀村民自治30年的發展，法制建設仍存在很多不足：《村民委員會組織法》還只是指導村民自治實踐的唯一一部法律，相關規定仍存在相對宏觀和籠統、對現實操作的指導性較差等缺陷［5］；規范村民自治實踐的具體指導性依據更多的還是部門行政規章和地方法規規章等。因此，要切實保障農民依法直接行使民主權利，有必要探索研究和盡快制訂其他相關配套法律，如《村委會選舉法》等，將村民自治的實踐進一步納入具體的法制化運行軌道。

除了加強立法工作，還要在農村大力加強法制宣傳教育，為農村基層民主的平穩推進營造良好的社會法制環境。通過法制宣傳教育，提高基層干部和農民的法律意識［6］，強化法制觀念，使廣大農民知曉依法治國的重要意義，領會堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的深刻內涵，提高依法行使民主權利的能力，積極參與基層自治實踐，形成自覺學法守法用法的社會氛圍，促進村民自治的良性發展。

（三）加強配套制度建設，完善村民自治的制度體系

經過近30年的探索和實踐，村民自治在農村基層民主政治建設中成效顯著，不斷走向制度化、規范化，但離建設有中國特色的社會主義民主政治和健全黨組織領導的充滿活力的村民自治機制的總體要求還有較大的差距，在制度建設的許多方面需要加以完善。村民自治制度的核心內容是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，在構建和諧社會中完善村民自治的制度體系，就是要通過健全制度、完善機制、規范程序，促進“四個民主”的配套協調發展，為農民當家做主、行使民主權利提供制度保證［7］。（1）強化依法選舉，完善選舉機制。以《村民委員會組織法》、選舉法為依據嚴格按法律要求組建選舉機構、登記選民，規范履行村委會成員選舉和罷免程序，堅持村民直選原則，保障農民的選舉權；推行各地在實踐中創造的“兩選法”、“兩推一選”、“海選”等較為成熟和行之有效的做法，積極探索創新選舉、罷免的具體操作辦法；堅持全過程公開、透明，采取多種形式加強過程監督，保證選舉公平。（2）完善民主決策機制，保障農民決策權。堅持村黨組織和村委會兩委聯席會議、村民會議、村民代表會議等制度，明確兩委的職責權限，正確處理村委會與決策機構的關系，依據法律規范各自職能；進一步擴大和明確民主決策的事項范圍，凡涉及農村經濟社會發展和村民利益的重大事情均提交決策機構議決，保障農民切身利益；規范重大事務民主決策程序，創新工作方法，建立相關制度，減少和避免決策失誤［8］。（3）創新民主管理方式，擴大農民有序參與。切實落實村務公開、財務公開制度，規范公開的程序、內容、時間，創新方式和方法，保障農民的知情權；依托基層政府加強對制定民主管理制度的指導，依法建立和完善村民自治章程、村規民約，作為對自治相關法律的補充，加強對自治行為的有效約束，保障農民的參與權［9］。（4）完善監督評議機制，為民主自治提供制度保障。要依法建立村務監督委員會或者探索建立其他形式的村務監督機構，健全工作程序和辦法，對村務公開、集體財務活動進行民主監督；健全和完善村委會報告工作制度、對村級組織和干部的民主評議制度，堅持評議程序和方法民主化、評價結果公開化，將評議結果與村干部的薪酬待遇和調整使用緊密掛鉤，保障民主決策、民主管理制度的有效落實；完善村委會成員任期和離任審計制度，建立經濟責任追究制度，嚴厲查處侵害村民合法權益的行為。

（四）加強基層黨組織建設，發揮黨組織的領導核心作用

構建社會主義和諧社會，發展基層民主，必須堅持黨的領導。黨的十六屆六中全會指出，構建社會主義和諧社會，重心在基層，在農村要圍繞建設社會主義新農村加強農村基層黨組織建設，發揮基層黨組織凝聚人心、推動發展、促進和諧的作用。2010年10月修訂后的《村民委員會組織法》增加了黨的基層組織“領導和支持村民委員會行使職權”的內容，進一步強調了村黨組織在村民自治中的地位，并加以具體化。

新形勢下，要做好以下幾個方面的工作，提高基層黨組織的凝聚力、戰斗力，促進村民自治健康發展和農村社會和諧：（1）加強黨的思想作風建設，轉變領導方式和工作方法。以科學發展觀為指導，加強思想政治教育和理論學習，增強執政能力和水平；深入群眾，密切黨同農民群眾的聯系，切實解決農民關心的問題和實實在在的困難；增強法制意識，嚴格依法辦事，堅持在憲法和法律規定的范圍內活動；改變過去主要依靠行政命令的領導方式，堅持通過思想政治領導、決策領導推動農村事業發展。（2）加強黨的組織建設，打造高素質干部隊伍。堅持高標準吸收、發展先進積極分子充實黨員隊伍，在各項村務管理中帶頭為群眾謀福利，發揮黨員的先鋒模范作用；改革村黨支部成員產生方式，引進民主競選機制，堅持公推直選，將素質高、能力強、甘于奉獻的黨員選拔到領導干部崗位，努力使黨組織和黨員成為務實事、能戰斗、群眾信得過的貼心人和合法權益的保障者。（3）加強制度建設，發展黨內民主。健全黨員干部績效評價與激勵機制、黨員教育培訓制度、組織生活制度，保持黨組織和黨員的先進性；堅持民主集中制，健全黨員議事規程，完善黨內民主決策機制；將與群眾利益密切相關、重要重大事務提交村民會議或村民代表會議集體討論決定，形成黨內民主和村民自治良性互動。（4）理順村黨支部和村委會的關系。認真貫徹《村民委員會組織法》，進一步明確村黨支部的自身定位和職責范圍，尊重村委會的法律地位，不包攬、包辦村內事務，不隨意侵犯村委會依法享有的民主權利；認真聽取村委會的意見，及時向其通報黨內工作情況，主動接受其對黨組織工作的監督，努力實現兩委關系和諧，為促進農村社會和諧提供堅實的組織保障。

建設和諧農村是構建社會主義和諧社會的重要內容和基礎性工程。實踐證明，村民自治是當前促進農村社會和諧的有效途徑和重要形式。堅持和完善村民自治制度［10］，加快推進農村基層民主政治建設，有利于調動各方面的積極性，加快農村經濟的發展，促進農村社會的全面進步；有利于增強農民的民主意識、法制意識，提高農民依法行使民主權利、參與民主政治建設的能力；有利于保障和維護廣大農民的自身權益，營造和諧的人際關系和社會氛圍，保證農村社會的穩定。通過村民自治促進農村社會和諧，必將對構建社會主義和諧社會的進程起到巨大的推動作用。

［1］毛澤東選集：第二卷［M］．北京：人民出版社，1991：624．

［2］徐勇，劉義強．我國基層民主政治建設的歷史進程與基本特點探討［J］．政治學研究，2006（4）．

［3］詹成付．中國村民自治的現狀和未來的基本走向［M］／／徐勇．中國農村研究．北京：中國社會科學出版社，2002：119－120．

［4］房艷剛，劉繼生．吉林省新農村發展的情勢分析與對策研究［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2009（2）：68－73．

［5］陳前．現階段村民自治運行的困境及其解決思路［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2005（4）：19．

［6］陳宏．民族地區農村干部隊伍建設的對策研究［J］．新疆師范大學學報：哲學社會科學版，2009（4）：33－36．

［7］詹成付．和諧社會背景下的村民自治走向［J］．華中師范大學學報：人文社會科學版，2005（2）：17．

［8］馮濤．新農村建設與村民自治制度的完善［J］．科學社會主義，2007（4）：88．

［9］管前程．村民自治三十年的回顧和啟示［J］．理論研究，2008（5）：23．

［10］陳士玉，劉彤．當代中國公民政治參與存在的問題及對策分析［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2010（5）：7－10．

Promoting Social Harmony in Villages by Means of Villagers'Autonomy

ZHANG Kun－peng，WU Min－xian
（College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China）

Democracy is the essential characteristic of harmonious society．Vigorous development of socialist democratic politics and constant cultivation and expansion of grassroots democracy are the inherent requirements of constructing harmonious socialist society，and also important ensuring system．For 30years since the reform，the practice of the rural grassroots democracy has proved that the autonomy of villagers is an effective way and form to the development of the rural grassroots democracy．In the new historical era of constructing new socialist villages persistence and perfection of villagers autonomy system and expansion of grassroots democracy have great significance to the construction of harmonious socialist society．

villagers autonomy；grassroots democracy；harmonious rural society

D62

A

1001－6201（2011）06－0022－05

2011－03－14

國家社會科學基金重大項目（07MZD008）；教育部人文社會科學研究項目其他項目（2008JYJW014）。

張鯤鵬（1975－），男，黑龍江佳木斯人，東北師范大學政法學院博士研究生；吳敏先（1942－），女，吉林榆樹人，東北師范大學政法學院教授，博士生導師。

［責任編輯：秦衛波］