電網建設中法律風險防控及研究

張杰超

(北京市電力公司，北京 100031)

隨著社會經濟的迅猛發展，電網企業也進入了高速發展時期。電網建設的大力投入，除了構建了更加安全可靠的供電環境之外，也帶來了一定的法律風險。尤其是《中華人民共和國物權法》自2007年10月1日起實施以來，它作為關于財產歸屬和利用的法規，對電網企業在電網建設的征地、拆遷、通道占用、環境評價等方面帶來新挑戰。本文對電網建設中存在的法律風險進行了一定的研究，并提出了一定的防控措施。

1 變電站建設用地方面的法律風險

《物權法》設專章規定建設用地使用權制度，而且是與實施最嚴格的土地保護制度相結合，這樣做一是規范了建設用地使用權的設立方式，嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權，制止違法違規用地行為；二是建立節約用地的新機制，創設空間權制度，切實提高土地利用效益；三是堅持土地用途管理制度，建設用地征地政策比以往更為嚴格。另外，拆遷、征地關系到老百姓切身利益，《物權法》明確規定征地前提必須是為了公共利益，而且征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，并且還要安排被征地農民的社會保障費用；征收個人住宅的，應當依法給予拆遷補償并保障被征收人的居住條件。上述因素決定了今后的電力建設用地征地難度將加大，成本也必將提高。為此，電力企業對此應有所準備，盡早對電力建設征地的法律風險進行全面評估，采取預防措施。筆者認為電網建設用地法律風險主要表現在以下幾個方面：

1.1 征用土地必須按照法定的程序進行

如《物權法》第四十條中規定“征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產，要依照法律規定的權限和程序進行”。又如《物權法》第六十三條第二款規定“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”目前，在涉及農村集體所有土地的征用工作中，建設單位有時會在未征求該集體成員的意見，未召開村民代表大會決議的情況下，先予集體經濟組織或村民委員會負責人協商簽訂了征地協議。

《物權法》實施后，集體成員可能依據《物權法》第六十三條向人民法院提起訴訟，以未征求成員意見、損害集體成員合法權益為由，要求撤消集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定，從而導致征地協議面臨失效的風險，而且后補村民代表大會決議的形式也存在無法通過的風險。因此，嚴格遵守法律法規中有關征地的程序性規定是今后征地工作開展的重中之重。

1.2 征地費用方面的法律問題

《物權法》第四十二條規定“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”上述規定雖然明確了征地費用的范圍，卻增加了“被征地農民的社會保障費用”、“被征收人的社會居住條件”兩項，并且對某些具體費用的支付標準和內容也不確定，如被征地農民的社會保障費用包括哪些內容以及如何保障被征收人的居住條件，這些問題都可能成為電網建設的法律風險因素。

而且，現今我們所施行的同政府簽訂投資劃分協議，有政府負責電網建設中土建費用的模式也存在著一定的風險。由于相關費用都掌控在政府手中，在實際實施過程中，往往由于征地程序時間過長等原因，造成電網建設先于征地手續完成的情況。此種情況下，政府對于征地工作的積極性已經缺失，后續費用的請求及后續手續的辦理往往舉步為艱。

2 電力線路建設面臨的法律風險

2.1 電網建設桿塔用地現狀面臨新的矛盾

目前，桿塔用地在實務中絕大多數不征收土地，這種做法可以簡化程序、節省成本，有利于電網建設的順利進行，也很少發生電網企業因沒有取得桿塔建設用地使用權而導致的糾紛。

電網企業在未取得土地使用權、又未與相關權利人簽訂租賃合同或簽署地役權協議的情況下，卻可以在他人土地上建設永久性的桿塔，并對該地永久占有、使用，這種用地方式在物權法條件下是存在隱患的。因為，雖然電網企業在建設塔基時征得了土地權利人的同意，并給予了補償，但電網企業終究沒有取得合法名分。如果認為給予補償就是設定了地役權，但實務中并沒有明確按照物權法的要求來設定，而只是按照電力法律法規的規定在操作。如果認為是租賃行為，按照合同法的規定，租期最長不得超過20年，而電網企業卻是取得了永久使用權。電網企業目前的這種做法存在的法律風險是顯而易見的。

2.2 電網線路走廊用地現狀提出的新問題

架空電力線路對地面的建筑物、構筑物和農林作物有一定的限高要求，這就形成了俗稱的“線路走廊”，在這個走廊里電網線路對地表權利人權利形成了一定的限制。在低稈農作物區域，這個走廊是隱性的，矛盾不突出。在城區與高稈作物區，這個走廊就是顯性的，在林區這個走廊就尤其關鍵，因為林木的生長在消蝕著林木與電力線路之間的安全距離。架空電力線路保護區是為了保證已建架空線路的安全運行和保障人民生活的正常供電而必須設置的安全區域。根據《電力法》、《電力設施保護條例》、《電力設施保護條例實施細則》等規定空間利用權是指民事主體利用土地地表上下一定范圍內的空間，并排斥他人干涉的權利。空間利用權本身可以作為一項獨立的財產權而與土地所有權、使用權發生分離。架空電力線路即是對地表上空間的利用，是離開地表、對在空中的特定空間具有獨立支配力。電網建設在獲得批準架設電線之后，即在保護區內獲得空間利用權。此空間利用權是屬于電網企業的獨立物權，電線架成之后自然取得，是因合法建造這一事實行為而發生的。

如果設定了空間利用權的法律制度，那么，就可以有效解決電網線路走廊問題。電網企業對電網線路享有空間利用權以后，與地表權利人即是相鄰關系，而相鄰關系中的權利義務是法律直接規定的，無需和地表權利人進行約定，這對電網企業而言最為便捷、最為有利。但現行的物權法沒有設定空間權制度，電網企業尚無適用空間利用權的法律依據。在依法劃定的電力設施保護區內，任何單位和個人不得修建可能危及電力設施安全的建筑物、構筑物，不得種植危及電力設施安全的樹木、竹子或高稈作物。被跨越房屋不得再行增加高度。

2.3 電網建設用地補償面臨的新困難

電網企業要取得建設用地就不可避免地要涉及到房屋拆遷、征地補償等問題。當前補償方面主要存在以下問題：

(1)補償協議不規范。拆遷補償事宜一般交給鄉政府或村委會等基層自治組織實施。鄉政府或村委會等基層組織在與土地相關權利人(土地所有人及土地承包經營權人)處理補償事宜時，或者不簽署補償協議，或者協議過于簡單；有的有領取補償款的收據，有的只有一張白條。補償協議形式不規范已經帶來一定的隱患，如有的村民一方面拿了補償款，另一方面還找到電網企業要求補償。

(2)補償標準不統一。目前電網建設用地補償標準不統一，存在區域差異、電壓等級差異。不同省市之間補償標準各不相同，就是在同一省市中，不同地區的補償標準也不盡相同。以上差異的存在，容易導致被拆遷人心理不平衡，產生矛盾。但困難是，即使電網企業愿意實行一省市一標準的做法，但地方政府不能接受，地方政府擔心此舉會抬高當地的補償標準，導致其他用地單位難以支付補償費用。在物權法已實施的情況下，如果民眾依據物權法的規定，指責電網企業的補償不符合物權法的要求，會給電網企業帶來困難。

(3)塔基、線路通道補償方式隱含法律爭議。在“不征土地、一次補償，永久用地、永久限制”的情況下，受償人只限于當時的土地權利人或林木所有人等相關權利人，在權利人發生變更時，新權利人仍然受限制，但卻得不到補償。如何讓補償協議具有永久的效力是一個需要論證的問題。

(4)電力線路跨越房屋及電桿用地不予補償存在法律風險。在電力建設中，架空電力線路往往會途經他人房屋所在地。目前實務中，500kV以上的線路不得跨越房屋，線路下的房屋要進行拆遷，對房屋所有人予以補償。而220kV以下的線路在保證安全距離的情況下可以跨越房屋，對房屋不予拆遷，對房屋所有人也不予補償。雖然公共利益優先于非公共利益，房屋所有人不能非法阻撓電網建設，但房屋所有人往往要求得到相應的賠償，給電網企業帶來麻煩。

3 環境保護方面的法律風險

在電力需求急速增長，電網建設亟待加快的今天，變電站、高壓輸電線路的建設卻頻頻遭受阻撓。其原因大多來源于電網工程運行中電磁環境影響的風險。而《物權法》對環境保護方面也作出了明確規定，如《物權法》第九十一條規定“不動產權利人挖掘土地、建造建筑物、鋪設管線以及安裝設備等，不得危及相鄰不動產的安全。”第九十二條規定“不動產權利人因用水、排水、通行、鋪設管線等利用相鄰不動產的，應當盡量避免對相鄰的不動產權利人造成損害；造成損害的應當予以賠償。”在具體事務中，主要有以下風險：

3.1 環境侵權行為本身具有特殊性

污染物排放標準，只是環保部門決定排污單位是否需繳納超標排污費和進行環境管理的依據，而非確定排污單位是否承擔賠償責任的界限。環境侵權行為有三個特征，一是主體具有不平等性和不可互換性，環境侵權行為的加害主體多為具有特殊經濟、科技、信息能力以及法律地位的企業，受害者一般為相對處于弱勢的普通民眾。二是損害狀態具有間接性、連續性和潛伏性，損害有時需經長時間才能被發現，如因污染造成的早衰、人體功能減退等。三是環境侵害具有社會性，對一定區域或行業內一定人群廣泛侵害，受害人社會性權益受損，類似公害案件，輻射效應較大。

3.2 舉證責任倒置

電力設施運行期間，產生工頻電磁場、無線電干擾、可聽噪聲，以電磁環境污染訴訟的現象較多且社會關注度高。訴訟中，受害人只要證明污染環境的行為以及損害事實存在，就應推定因果關系成立。此時，由侵權行為人承擔證明污染環境的行為與損害事實之間不存在因果關系的舉證責任。這種無過錯責任原則，一是加大了電網企業舉證責任和應訴成本。二是一旦舉證不足，電網企業除賠償外還面臨電力設施責令拆遷的風險，運營成本大幅度增加。三是即使電磁強度等技術指標符合法規規定，電網企業仍無法完全免除侵權責任，除非存在法定的不承擔責任或減輕責任的情況，如不可抗拒力。

3.3 電網企業成為案件第三人的風險

(1)電網企業被動應訴機率大增。環境訴訟中，原告所受侵害的性質、狀態不易特定化，人身、財產等可能遭受侵害，有時表現為精神上的侵害，不可預見，如對環境舒適性、視覺愉悅度的侵害，被告則多為各級政府或政府機構。公眾或個體通常以政府行為、計劃以及政府對電網工程建設的審批等違反環境資源法律法規、損害民眾環境權益為由，提起撤消具體行政行為。電網企業作為環境行政中行政行為的相對方，因權益受到具體行政行為的實際影響，一般被法院追加為行政訴訟第三人(也可主動申請)。

(2)局面難以掌控。行政訴訟中，原告請求行政機關撤消做出的環境評價或規劃許可證等具體的行政行為，如得到復議機關或人民法院支持，電網工程項目將失去繼續進行建設的法律依據。行政案件原告多人共同訴訟，周邊居民觀望，一旦原告勝訴則引發連鎖效應，案件的焦點和矛盾往往向第三人轉移，極易形成群體性事件。電網企業主動解釋，公眾質疑其公信力和權威性；保持沉默，則有可能被認為理虧、項目不合法或鉆了法律空子，往往處于事件的風口浪尖而進退維谷。

4 針對相關法律風險的幾項對策

4.1 加強宣傳輿論工作，形成電網建設屬于公共利益的社會共識

電網服務于公共利益目的的定位對電網建設及維護至關重要。為此，電網企業應采取多種形式，通過多種渠道爭取全社會達成電網建設屬于公共利益的共識，為保障和便利電網建設項目奠定法律和社會基礎。

電網企業要積極與政府有關部門及相關科研機構合作，就電網建設項目的性質開展廣泛而深入的研究，為形成電網建設項目服務于公共利益的共識奠定理論基礎。同時，要通過積極有效的社會宣傳，將上述研究成果予以推廣和轉化，創造形成共識的理論基礎。要通過電網企業的親和、為民服務和負責守信的企業形象，塑造奠定電網建設服務于公共利益及社會公眾這一共識的群眾基礎。

4.2 爭取以立法形式將電網建設劃撥用地等問題予以明確

電網企業應積極加強與地方政府及有關部門的聯系與溝通，將與電網建設有關研究成果及時傳遞給地方政府，推動政府部門對電網建設對經濟社會和地方發展的重要性以及電網建設服務于公共利益的認識和政策落實。

電網企業要積極參與國家和地方相關立法，充分發揮自身的作用，影響政府的決策，爭取通過劃撥方式取得電網建設用地使用權問題上得到政府的充分理解和有力支持，并通過立法使自身權益得到切實有效的保障。

在推動地方立法方面，江蘇省電力公司積極參與了地方立法調研論證工作，江蘇省人大制定了《江蘇省電力保護條例》明確規定：“地方各級人民政府應當按照電力發展規劃，安排相應的電力設施用地、架空電力線路走廊和地下電纜通道”，這為江蘇省的電網建設提供了有力的法律保障。

4.3 協助立法機關完善拆遷征地補償的配套政策和法規

目前《土地管理法》、《土地管理實施條例》規定的補償范圍過窄，補償標準缺乏合理性。電網建設涉及大量的拆遷、征地和補償問題，《物權法》僅僅規定了征收補償的原則和內容，未明確具體的補償標準和辦法，缺乏可操作性。在全國未作出相關規定的情況下，電網企業應促成地方立法機關盡早推出適合本地區的補償具體規定，明確補償范圍、補償標準、補償方式，以使電網企業有法可依。

要充分利用政策空間，完善電網建設用地制度。塔基用地今后可考慮采用征地方式取得建設用地使用權，或采用地役權制度解決用地問題。國內很多省市公司電網建設的塔基用地是通過“一次補償、永久用地”方式獲得土地使用權，但未辦理征地手續，無建設用地使用權證，這存在著權利缺陷。電網企業在設置塔基時，應在適當的時候對塔基用地辦理土地使用證，這雖然造成了工作量加大，成本增加，但只有這樣，才能使電網企業用地在《物權法》找到依據，并受到《物權法》保護。

4.4 推動公共地役權或空間利用權等法律制度早日出臺

電網企業應向政府有關部門積極反映目前電網線路走廊在《物權法》規制下出現的新問題，爭取引起有關行政機關的高度重視。也可以直接向立法機關提出建議，提出《物權法》存在的不足，明確表達自己的愿望及理由。

《物權法》中的相鄰關系和地役權不能有效解決電網線路走廊的問題。公共地役權和空間利用權理論上可以解決此問題，但《物權法》對這兩種權利沒有規定。解決線路走廊與地表權利人關系問題有兩種立法思路，一是《物權法》在制定司法解釋時，在地役權部分增加公共地役權這一類型，為電網企業解決與地表權利人關系問題提供法律依據，緩解電網企業建設壓力；二是修改《物權法》時，新增空間利用權這一物權類型，為電網企業直接創設新的權源，這是更為徹底、有效的解決方式。

4.5 電網企業要堅持節約用地的原則

我國土地資源緊張，尤其是華東地區土地資源更為短缺。電網企業要優化電網建設規劃方案，貫徹落實科學發展觀，盡可能不占地、少占地，以避免或減少與非公共利益發生沖突。

電網企業要提倡“沿河、沿路、沿海”走線的做法，塔型要優化。在電網建設規劃中推廣采用同塔多回輸電技術和大截面導線和大容量變壓器，倡導節約用地，建設“資源節約型、環境友好型”電網。

4.6 電網企業應加強環境影響的宣傳

電網企業應當向民眾普及宣揚有關工頻電場、工頻磁場不會對人體造成影響的知識，消除民眾誤將工頻電場、工頻磁場混同為電磁波輻射的恐慌。電網公司應把環境保護列入公司履行社會責任的一部分。系統上下要切實增強環保意識與法制意識，做好電網建設項目環境影響評價工作，從源頭上減少發生環境矛盾與的糾紛的可能性。

5 結語

電網企業要獲得更好的發展，電網建設要更加完善，任重而道遠。法律風險的防控和研究更是一項長期的工作。在今后的工作中，只有始終不移的深入研究各項相關的法律法規，從源頭上減少公司法律風險的發生，才能讓企業獲得更好的發展前景，也才能更好的發揮電網企業作為國家公益性企業的重要作用，為國家和社會的高速發展作出應有的貢獻。