努力開創(chuàng)草原工作新局面

楊振海，李維薇，黃 濤

(中華人民共和國農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司，北京 100125)

編者按：2010年10月12日，國務(wù)院第128次常務(wù)會議決定，在全國8個主要草原牧區(qū)省(區(qū))實施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制，中央財政每年將投入134億元，這是我國草原生態(tài)建設(shè)史上的里程碑，農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司楊振海副司長和草原處參與了這項工作。今年還是“十二五”的開局之年，本刊特刊此文，解讀國家草原重大戰(zhàn)略決策。

專論

努力開創(chuàng)草原工作新局面

楊振海，李維薇，黃 濤

(中華人民共和國農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司，北京 100125)

一、“十一五”和2010年草原保護(hù)建設(shè)成績經(jīng)驗

2010年，中央財政共投入50多億元資金，繼續(xù)組織實施退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、游牧民定居等重大生態(tài)工程，繼續(xù)開展草原防火、鼠蟲害防治、草原監(jiān)測、牧草保種和草種基地建設(shè)工作。共完成種草改良面積1億畝(合666.67萬hm2)，建設(shè)草原圍欄9 000萬畝(合600萬hm2)，草種田90多萬畝(合6萬多hm2)。全國累計禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧草原面積達(dá)16.2億畝(合1.08億hm2)；重點(diǎn)天然草原牲畜超載率較2009年下降1.2個百分點(diǎn)；工程區(qū)與非工程區(qū)相比，草原植被蓋度、高度和鮮草產(chǎn)量平均分別提高了12個百分點(diǎn)、41.8%和50.5%。

在推進(jìn)工程建設(shè)和加強(qiáng)監(jiān)管工作的同時，農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門深入牧區(qū)牧戶開展調(diào)查研究，全力破解制約草原牧區(qū)發(fā)展的一些關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性難題，提出了一系列新的具有較強(qiáng)針對性和指導(dǎo)性的政策措施。

1)明確了草原生態(tài)優(yōu)先的戰(zhàn)略定位。我國擁有天然草原60億畝(合4億hm2)，約占國土面積的2/5。草原是與耕地、森林同等重要的戰(zhàn)略資源，既是我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，又是牧區(qū)農(nóng)牧民賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，兼有生態(tài)、生產(chǎn)和文化傳承等多種功能。長期以來，草原的生產(chǎn)功能被過于放大，生態(tài)功能得到的重視不夠，一些地區(qū)為了局部和眼前的利益，對草原進(jìn)行掠奪式的生產(chǎn)經(jīng)營和開發(fā)利用，導(dǎo)致草原生態(tài)整體持續(xù)惡化，嚴(yán)重制約了草原牧區(qū)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)前，在我國農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)快速發(fā)展、畜產(chǎn)品供給問題基本解決、牧區(qū)保障畜產(chǎn)品供給壓力減輕的新形勢下，草原功能定位應(yīng)該由生產(chǎn)功能為主轉(zhuǎn)為生態(tài)功能為主，通過健全保護(hù)制度，加強(qiáng)保護(hù)建設(shè)，遏制退化勢頭。這一點(diǎn)，社會各界已經(jīng)逐步達(dá)成共識，全面推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的良好氛圍正在形成。對草原戰(zhàn)略地位和功能定位的重新認(rèn)識，是巨大的轉(zhuǎn)折和歷史性的突破。

2)確立了草原牧區(qū)的發(fā)展思路，就是“轉(zhuǎn)人、減畜、提效、增綠”。在深入開展調(diào)研，明確草原生態(tài)功能優(yōu)先戰(zhàn)略定位的前提下，理清了草原牧區(qū)發(fā)展“轉(zhuǎn)人、減畜、提效、增綠”的新思路。通過建立健全社會保障機(jī)制、全面推進(jìn)義務(wù)教育、開展職業(yè)教育和組織牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)技能培訓(xùn)等措施，平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移牧區(qū)人口。通過實施生態(tài)補(bǔ)償政策，減輕草原承載壓力，逐步實現(xiàn)草畜平衡。通過推廣良種良法，加強(qiáng)疫病防控，改善防災(zāi)抗災(zāi)條件，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，提高生產(chǎn)經(jīng)營效益。通過實施草原重大生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程，恢復(fù)草原植被，提高覆蓋度，實現(xiàn)草原綠起來，牧民富起來。

3)新理念催生了新政策。經(jīng)過各方的不懈努力，草原的政策終于有了突破。2010年10月12日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制、促進(jìn)牧民增收的政策措施，這是一項大政策。從2011年起，中央財政每年安排134億元，在主要草原牧區(qū)省份，全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制，實施禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎勵、牧民生產(chǎn)補(bǔ)貼和績效考核獎勵制度。禁牧補(bǔ)助，就是對生存環(huán)境非常惡劣、退化嚴(yán)重、不宜放牧的草原，實行禁牧封育，中央財政按平均每畝6元(合每公頃90元)給牧民補(bǔ)助。草畜平衡獎勵，就是對禁牧區(qū)域外的可利用草原，實行草畜平衡科學(xué)放牧，中央財政按每畝1.5元(合每公頃22.5元)對未超載放牧的牧民給予獎勵。牧民生產(chǎn)補(bǔ)貼，包括增加牧區(qū)畜牧良種補(bǔ)貼，在對肉牛和綿羊進(jìn)行良種補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，將牦牛和山羊納入補(bǔ)貼范圍；實施牧草良種補(bǔ)貼，對人工草地按每畝10元(合每公頃150元)的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼；實施牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，按每戶牧民500元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。績效考核獎勵，就是中央財政根據(jù)各地績效考評結(jié)果，對地方政府安排獎勵資金，推動和保障草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策落實。同時，國家發(fā)改委還會同農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究起草了《關(guān)于牧業(yè)、牧區(qū)和牧民問題的調(diào)研報告》，正在轉(zhuǎn)化為促進(jìn)“三牧”發(fā)展的一攬子政策。

“十一五”草原保護(hù)建設(shè)極不平凡的實踐給我們很多重要啟示，經(jīng)驗彌足珍貴。第一，推進(jìn)實施草原生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，促進(jìn)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境改善。堅持把生態(tài)優(yōu)先貫穿在草原的全部工作之中，著力解決認(rèn)識問題，把草原作為生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，實施草原重大生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程，加強(qiáng)草原監(jiān)測預(yù)警和災(zāi)害防控，落實補(bǔ)助獎勵政策，修復(fù)草原生態(tài)。第二，推進(jìn)“三牧”協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌草原牧區(qū)生態(tài)、畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活。堅持把草原生態(tài)保護(hù)和草原畜牧業(yè)生產(chǎn)放在牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的大環(huán)境下，統(tǒng)籌解決人口、資源和環(huán)境的矛盾，統(tǒng)籌謀劃生態(tài)保護(hù)和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌考慮保障畜產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)牧民增收。第三，堅持強(qiáng)化扶持政策，提高綜合發(fā)展能力。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，加大項目支持力度，調(diào)動農(nóng)牧民生產(chǎn)積極性，推進(jìn)合作化、產(chǎn)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效、安全的現(xiàn)代草原生態(tài)畜牧業(yè)。第四，堅持推進(jìn)科技興草，增強(qiáng)科技創(chuàng)新應(yīng)用能力。充分發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力的作用，支持重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵技術(shù)集成、示范、推廣，大力推進(jìn)草原科技進(jìn)步。第五，堅持依法治草，構(gòu)建草原保護(hù)建設(shè)長效機(jī)制。進(jìn)一步完善草原法律法規(guī)，嚴(yán)格行政許可，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，查處大案要案，為草原生態(tài)保護(hù)和草原畜牧業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

二、“十二五”草原保護(hù)建設(shè)思路

“十二五”是加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)的重要機(jī)遇期，是遏制草原生態(tài)整體持續(xù)惡化的攻堅期，是實現(xiàn)草原牧區(qū)又好又快發(fā)展的關(guān)鍵期。“十二五”期間草原保護(hù)建設(shè)的總體思路是，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的十七屆五中全會精神，實施草原生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，按照“轉(zhuǎn)人、減畜、提效、增綠”的八字方針，落實和完善扶持政策，加大投入力度，把草原這篇大文章做成錦繡文章，力爭用5年左右時間實現(xiàn)草原生態(tài)初步好轉(zhuǎn)，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步，推進(jìn)生態(tài)良好、生活寬裕、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定的新牧區(qū)建設(shè)進(jìn)程。

2011年是“十二五”的開局之年，做好草原保護(hù)建設(shè)各項工作，為今后5年的發(fā)展打好基礎(chǔ)，至關(guān)重要。各地要樹立新觀念，采取新措施，落實新政策，努力開創(chuàng)“十二五”草原工作新局面。

1)落實和完善草原承包經(jīng)營制度。草原補(bǔ)助獎勵政策涉及8省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的37億畝(合2.47億hm2)草原，目前落實承包的只有31億畝(合2.07億hm2)。要結(jié)合基本草原劃定工作的開展，進(jìn)一步明晰草原的權(quán)屬關(guān)系。加大草原承包到戶力度，健全草原承包管理制度，規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，確保“草定性、地定權(quán)、人定心”。

2)細(xì)化草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制實施方案。補(bǔ)助獎勵政策出臺令人振奮，落實政策是新的考驗。各地要進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，細(xì)化措施，狠抓落實。要結(jié)合本地實際，研究制定禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎勵、牧民生產(chǎn)性補(bǔ)貼等具體措施。將生態(tài)脆弱、生存環(huán)境惡劣、退化嚴(yán)重以及重要水源涵養(yǎng)區(qū)的草原劃為禁牧區(qū)，實行最嚴(yán)格的封育保護(hù)，促進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)。其他草原區(qū)要科學(xué)核定適宜載畜量，制定明確的減畜計劃，杜絕超載過牧，實現(xiàn)草畜平衡。要建立績效考核目標(biāo)責(zé)任制，把禁牧效果和草畜平衡落實情況納入考核體系，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保政策執(zhí)行效果。

3)進(jìn)一步完善草原牧區(qū)發(fā)展扶持政策法規(guī)體系。國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的意見正在起草完善，有望出臺統(tǒng)籌牧區(qū)發(fā)展的一攬子政策措施，將對草原牧區(qū)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》已列入2011年工作計劃，將為追究開墾草原等案件的刑事責(zé)任提供法律依據(jù)。各地要以此為契機(jī)，進(jìn)一步完善本地區(qū)的草原扶持政策法規(guī)體系。加快制定草原植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和征收辦法，力爭從2011年開始依法征收草原植被恢復(fù)費(fèi)，確保資金取之于草原用之于草原。

4)做大做強(qiáng)草原生態(tài)治理工程。加快實施游牧民定居工程，完善退牧還草工程政策措施，制定京津風(fēng)沙源治理工程二期規(guī)劃，啟動草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程，加強(qiáng)牧區(qū)牲畜棚圈、飼草料儲備庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高牧區(qū)畜牧業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)能力。認(rèn)真做好易災(zāi)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理草原分項規(guī)劃，推進(jìn)南方草山草坡的保護(hù)建設(shè)和科學(xué)利用。

5)建立健全草原執(zhí)法監(jiān)督體系。重點(diǎn)加強(qiáng)基層監(jiān)理體系建設(shè)，在草原面積較大、生態(tài)脆弱的縣級以上行政區(qū)域全面建立監(jiān)理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)，充實監(jiān)理隊伍。重視草原管護(hù)員隊伍建設(shè)，將一部分牧民轉(zhuǎn)為專職管護(hù)員，逐步建立一支以牧民為基礎(chǔ)、覆蓋所有草原的基層管護(hù)隊伍。加大對違反禁牧和草畜平衡規(guī)定等行為的查處力度，依法保護(hù)草原資源。

6)加強(qiáng)草原防災(zāi)減災(zāi)工作。加強(qiáng)草原防火機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，落實屬地管理責(zé)任，強(qiáng)化防火物資儲備和應(yīng)急演練，不斷增強(qiáng)預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)能力，努力做到草原火災(zāi)打早、打小、打了。做好雪災(zāi)防范工作，加快牲畜越冬暖棚和飼草庫建設(shè)，增加飼草飼料儲備，及時調(diào)運(yùn)救災(zāi)物資，減少災(zāi)害損失。加強(qiáng)草原鼠蟲害和毒害草防治，提高生物防治比例，實現(xiàn)草原生物災(zāi)害的可持續(xù)治理。