論公務行為不營利原則的確立
——從美國政黨分贓制談起

熊勇先

(海南大學 法學院,海口 570228)

論公務行為不營利原則的確立
——從美國政黨分贓制談起

熊勇先

(海南大學 法學院,海口 570228)

文官制度是美國行政組織法中的重要制度,它是在政黨分贓制改革的基礎上形成和發展起來的.政黨分贓制的特征是政黨候選人把政府官職作為報償分配給幫助其在選舉中獲勝的人,而獲得政府官職的政府官員就會利用手中的職權,以行使公務為名為自己謀取私利,這違背了公務行為不營利原則.

政黨分贓制;文官制度;公務行為不營利原則

在近代西方,行政人員分為政務官和事務官,其中事務官不與內閣共進退,且數量遠大于政務官,地位具有穩定性.文官制度是關于事務官的制度,是美國行政組織法中的重要制度,但是其建立在政黨分贓制改革的基礎上.因此,考察美國政黨分贓制的歷史演變,解讀政黨分贓制消失的理論基礎,對我國公務員制度以及行政法制的發展都具有積極意義.

一、美國政黨分贓制的演變

分贓制(spoils system),又稱分肥制,是西方執政黨領袖把政府官職作為酬勞分配給在競選中出過力的本黨黨員和個人親信的任用制度.這種政黨制度在許多國家都采用過,其中以美國最為典型.

1.美國政黨分贓制的形成

從分贓制的產生過程來看,其盛行于1829年以后的聯邦政府中,但其開端始于第三任總統杰弗遜時(1801-1809年).美國建國后,為了政權的穩固,任命官員時十分關注其階級背景和素質.自第一任總統華盛頓到第六任總統亞當斯(1789-1829年),美國政府為建立政治權威、穩定秩序,選用有名望和地位的紳士、貴族以及獨立戰爭中的功臣為重要官員.例如,華盛頓總統為其任命的政府官員制定了"品德的適當標準".第二任總統亞當斯基本上遵循華盛頓時期的傳統,但卻晚節不保.基于政黨利益的考慮,他卸任時任命了大批聯邦派人員擔任地方法官,此即"午夜任命",這引起了著名的"馬伯里訴麥迪遜"案.第三任總統杰弗遜上臺之后對這批"星夜受命人"采取了清洗措施,任用追隨自己的政治力量,參加政府領導.但其目的不是撤換全部聯邦黨員,而是求得兩黨實力平衡,在達到平衡后立即停止了撤換工作.盡管如此,從此之后便出現了偏重于政治傾向的任官現象,政黨分贓制也由此萌芽.而杰弗遜提出的公平分配官職理論也為后來的分贓制所利用.[1]

自第七任總統杰克遜到第二十任總統加菲爾德(1829-1883年),偏重政治傾向的政黨分贓制成為一種公認的任官制度.杰克遜任總統時主張:"服官者屬于選舉的勝利者",官吏隨所屬政黨選舉勝敗為進退,即"官職輪換說".此外,他在1829年的國會首次年度咨文中宣稱:"所有公職的職責都十分簡單明了,或至少可被創設得十分簡單明了,聰明的人都能很容易地勝任它……在一個公職只為人民利益而設立的國家里,沒有一個人享有任何比另一個人更多的當官的固有權力."即"平民政治說".這兩套理論為分贓制提供了思想和政治的理論基礎.1832年,杰克遜的擁護者、紐約州參議員威廉.馬西公開辯解說:"在政治上要和像在愛情上、戰爭上一樣公平,贓品屬于勝利者所有."[2]政黨分贓制由此正式得名.雖然杰克遜并沒有發明分贓制,但他建議輪流擔任公職,為各種美國人提供公共服務的機會,從而使分贓制變得合法化.

2.美國政黨分贓制的改革

杰克遜采用分贓制的初衷主要是幫助恢復公眾對政府的信心,它被構想成為一個真誠的改革措施……無論它給美國的生活帶來了什么罪惡,它的歷史作用是縮小了人民和政府之間的鴻溝——擴大民眾對民主工作的參與.[3]隨著工業革命的深入和社會經濟的發展,政黨分贓制違背了其設立的初衷,改革的呼聲日漸高漲.自19世紀中葉以來,社會化大生產使得政府管理事務膨脹,政務不再簡單,政黨分贓制失去了存在的土壤.發展壯大起來的資產階級和其他社會階層,尤其是中產階級工商業界人士,認為政黨分贓制違反了資產階級宣揚的"利益均等"和"自由競爭"原則,要求公職向社會更廣泛地敞開.從種種制度分析來看,分贓制已經不再有生長的土壤,依據它所建立的整個管理體系也需要吏治革新.因此,政黨分贓制改革迫在眉睫,但是其改革過程卻充滿曲折.

從第十五任總統格蘭特開始,政黨分贓制的改革便不斷進行.1865年托馬斯.詹克斯提出了第一個文官改革法,主張建立一個以"功績制"為核心的常任文官制度來取代"分贓制",以此作為解決公共政治領域腐敗問題的良方.1871年伊利諾斯州參議員萊曼.特朗布爾在一項撥款議案上附加了一個條款,整個議案被國會兩院順利通過.這一附加條款授權總統制定允許個人進入美國行政機構的規章制度,從而提高效率,保證每個候選人得到合理的使用,總統得到發布有關文官制度的執行命令和規定的權利.格蘭特不久便任命了三人文官制度改革委員會,責成其制定和貫徹正確的規章制度,不幸的是其不久就在國會的壓力下解散了.但改革的步伐在繼續,其后的海斯總統指令海關、稅務、內政等政府重要機構采用考試任用文官的方法,但是政府官職仍然能夠出售.加菲爾德遇刺身亡事件加速了官吏制度的改革步伐,同時導致政黨分贓制破產.加菲爾德任職期間共和黨分為"混合派"和"中間派"(又稱康克林派),他在紐約好官稅務部門官員的任命上與"中間派"發生沖突.這個部門原為"中間派"所控制,加菲爾德卻任命"混合派"的官員擔當其中的重要職務,最終導致加菲爾德被自稱為"中間派"的芝加哥律師查爾斯.吉托用手槍擊中身亡.分贓不均導致的這起事件引起了全國的震驚,新任總統阿瑟也改變其支持政黨分贓制的主張,而向國會提出了文官制度改革方案.1883年,共和黨議員彭德爾頓依據英國文官制度經驗,提出了一份長達200多頁的《文官制度法案》(Civil Service Act),即《彭德爾頓法案》(Pendelton Act),被國會一致通過,正式成為國家法律.雖然這一法案并未從根本上廢除"分贓制",而只不過在美國兩黨輪流執政的現行政治制度下,將分贓制的弊端限制在一定范圍內,但是該法案確立的一些基本原則奠定了美國現行文官制度的基礎.

二、美國政黨分贓制的理論分析

1.美國政黨分贓制的弊端

分贓制產生后,政黨很快變得沉湎于分贓制,兩黨都在全國范圍內充分利用分贓制,加上其他一些因素,導致美國政治腐敗的加劇.[4]這嚴重違背了政黨分贓制產生的初衷.分贓制的特點是獲得大選勝利的政黨候選人作為報償把政府官職分配給那些曾幫助其在選舉中獲勝的人,而不論他們的品格和能力如何.這使公務變成了黨務,無法保障政府職能的正常發揮.在分贓制下,官員的任命只需取信上司即可.他們視官職為肥缺,一旦為官,就想方設法在任職期間多為自己謀取私利,且為了報答黨魁對自己的知遇之恩,他們也不得不利用職權為自己的政黨和黨魁牟利.因此,政府職務在事實上變成了政黨內部的獎勵品,于是營私舞弊、穢德彰聞之事層出不窮.從19世紀20年代后期起到1883年,美國出現了一個公共官員最嚴重的腐敗時期.據統計,在"鍍金時代"(1870-1900年),10%的國會議員公開腐敗.[5]此外,政黨分贓制也不斷激化政府的政治危機,每次政黨更迭都導致一場"人事大地震",出現"一朝天子一朝臣",被斷了仕途的在野派人士無形中形成了反政府的政治力量.霍華德總統自嘲說,分贓制的每一項任命就使"十個人變成了九個敵人,一個忘恩負義者".

此外,分贓制也導致了行政效率低下.分贓制以黨派斗爭為前提,每一屆大選獲勝的政黨總要大幅度撤換前任總統的任命,破壞了政府工作的連續性,干擾了最高決策的正常進行,給統治秩序帶來了極大的混亂.政黨分贓制本是為掌權者量身定做的,但結果就連本應得其利的總統們也深受其害,第九任總統威廉.哈里森更是累死在職位的分配中,成為政黨分贓制的第一個犧牲品.

2.美國政黨分贓制改革的解析

根據《漢語大詞典》的解釋,"肥"有不正當的收益之義,而"缺"有官職的空額之義,即指官位出現了空缺.而"肥缺"是指收入多或便于貪污牟利的職務,通常這些職務比較容易收受賄賂,吃公款,有實權能實現權錢交易.肥缺是引起美國政黨分贓制下政治腐敗的基礎性因素,而克服貪污腐敗現象是美國進行分贓制改革和建立文官制度的直接起因.

恩格斯曾對美國政黨分贓制的實質作過有力的揭露:"兩個輪流執政的政黨,都是由這樣一些人操縱的,這些人把政治變成一種收入豐厚的生意,拿合眾國國會和各州議會的議席來投機牟利,或是以替本黨鼓動為生,而在本黨勝利后取得相當職位作為報酬……而國民卻無力對付這兩個大的政客集團,這些人表面上是替國民服務,實際上卻是統治和掠奪國民的."[6]因此,在美國政黨分贓制下,政府職位被視為爭權奪利的工具,被視為可以給自己帶來私利,并可以為政黨謀取利益的工具.一旦分贓結束,獲得政府職位,政府官員就會利用手中的職權,以行使公務為名,不計手段、想方設法地實現自己個人利益的最大化,而不管國家和社會的公共利益.此外,政黨分贓制下很重要的一個現象是,政府職位之間存在著好壞之分,而劃分政府職位好壞的標準是看職位的待遇、職位所產生的經濟利益.那些職位待遇高、能帶來更多經濟利益的政府職位被視為肥缺,人們競相追逐.但是,政府系統內部的肥缺,諸如海關職位、稅務職位,數量有限,而覬覦者甚多,這樣就導致一個結果,統治階級內部經常由于分贓不均而相互攻擊.

第二十任總統加菲爾德就因為分贓不均而成為分贓制的第二個犧牲品.分贓不均是因為肥缺的稀缺性,而各黨派對肥缺競相追逐的深層原因是它可以為其帶來豐厚的個人利益,可以借肥缺所具有的權力,在實施公務活動中謀取私利,實現個人利益的最大化.因此,要杜絕因分贓不均而引起的政治動蕩和政治腐敗,除對公務員選拔機制進行改革,實施公開競爭、擇優錄取的原則外,就是要去除肥缺.但是,需要區分職位和職位等級這兩個概念,要反對因職位不同所產生的利益上的差別,但并不是反對因為職稱、職位等級所產生的利益上的差別,對于職位相同的政府官員,也不反對因為其功績的不同而產生的待遇上的不同.因此,不是取消"肥缺"所在的職位,而是反對職權行使者基于此職位給自己謀取非法利益,反對因政府職位不同給職權行使者所帶來的利益上的差別,明確任何政府官員都不能因為行使職權而謀取私利,即不能因為行使職權的公務行為而營利.這也是美國文官制度所確立的基本內容,即確立考績制和職位分類.

三、公務行為不營利原則的確立

1.公務行為不營利原則的界定

《現代漢語詞典》將"公務"界定為關于公家或集體的事務.《法學大詞典》將"公務"解釋為國家或集體事務.因此,公務即公共事務,它是特定的主體依據國家憲法或法律的授權并在授權的范圍內對國家事務和社會事務進行的管理活動.在我國法律體系中,有的使用"公務"這一概念,而更多的是使用"職務"這一術語.如《治安管理處罰法》第50條第二款:"阻礙人民警察依法執行職務的,從重處罰."我國《刑法》第277條對妨害公務罪進行了規定,按照刑法學者的理解,公務是指公共事務,即國家機關工作人員、人大代表依法執行職務,紅十字會依法履行職責,國家安全機關、公安機關依法執行國家安全工作任務的活動.[7]刑法學中對公務的界定比較廣泛,與行政法學的界定有很大區別.在行政法學中,公務可以界定為由行政主體保證實施的或者至少為行政主體控制下實施的公共利益活動.[8]但是,行政主體實施公共利益活動的方式具有多樣性,可采取公法方式,亦可使用私法方式,前者為公權力行政(又稱高權行政),后者為私經濟行政(又稱國庫行政). "在德國,從《民法典》第839條和基本法第34條立法本意來看,職務責任上的公務的出發點是所有的高權性活動,因此,非高權性的職能領域都應當排除."這是德國認定公務的一般標準,至于私法性質的行政活動,通說和司法界并不認為其屬于公務范疇,他們認為"只有在以公法方式活動時才涉及職務問題".[9]對于這個問題,日本行政法上有最廣義、廣義和狹義三種學說,判例采用了廣義說,即"除了國家的私經濟作用以及成為《國家賠償法》第2條的對象的行為以外的所有活動.所以,其中也包括學校的教育活動、行政指導等"[10].本文所討論的公務以及公務行為也限定在公權力行政這一領域.因此,公務行為就可以界定為,行政主體以公法方式行使行政職權,實施行政管理的活動.

相對于"公務行為"而言,"不營利"的界定更加困難.界定"不營利"的內涵,其核心是明確"營利"的含義.我國不同法律中規定的"營利"含義存在著差別.民商事法律中的"營利"是指謀取利潤,通過資本的營運爭取利益的最大化.而我國《刑法》第272條和第384條分別規定的挪用資金罪和挪用公款罪中的"營利活動",不僅包括民商事法律領域所指的"營利活動",還包括多種非典型的"營利活動".如行為人挪用資金后自用或者參與使用這筆資金,有可能得到收益或者減少自己支出的行為,都屬于刑法挪用型犯罪的"營利活動"范疇.[11]公務行為不營利原則中的"營利"的含義與民商事法律中"營利"的內涵一致,是指在行政職權行使過程中,以權力主體的名義為自己謀取利益.這里的"利"是指物質性利益,對于行使職權而帶來的其他非物質性利益則不屬于討論的范圍.需要明確的是,"不營利"與"不以營利為目的"是兩個不同的概念,前者是不能營利或者不許營利,后者是指不以追求利益最大化為目的,其獲得的利潤不能以分配為目的,即非利潤分配性.如《公證法》第6條將公證機構定性為依法設立,不以營利為目的,依法獨立行使職能,承擔民事責任的證明機構.

綜上所述,可以將公務行為不營利原則界定為,行政主體以公法方式行使職權,實施行政管理的過程中,不能為自身謀取利益.

2.公務行為不營利原則確立的基礎

"公務行為不營利"是個法學命題,同時也是個政治學命題.從法學角度而言,從權力的來源、權力行使的目的、行政的特征以及服務行政等方面可以推導出公務行為不能營利.權力來源于權利,權力行使的最終目的是維護權利,達到人民自由的最大化,因此公權力主體不能以公權力的名義為自身謀取利益.

從行政權的屬性分析,人們聚集在一起,建立起國家、社會等共同體,其主要目的在于獲得安全、秩序等"公共物品",而這些"公共物品"的生產和分配主要是靠行政權維系的.[12]這里的公共物品其實就是公共利益.西方學者關于行政權屬性的界定有規范主義和功能主義之分.前者認為行政權是一種從屬性的執行權,強調最大限度地防止政府權力的恣意;而功能主義則將行政權視為維護公益的工具,重視行政權的效率,關注社會公益的優越性.[13]現代行政已由秩序行政發展到給付行政,更加強調以"服務"為核心的行政權主體的積極義務,功能主義的這種觀點更值得采用.因此,行政權具有公益性.行政權的公益性主要表現在兩個方面:一是行政權的產生源自公共利益的需要;二是行政權的行使必須維護和促進公共利益.行政權的產生是因為公共利益的需要,那么行政權的行使就必須以公共利益為依歸,而不能謀取行政主體或行政人自己的私利.[14]前者揭示了行政權產生的正當性,后者闡釋了行政權行使的目的.從行政權公益性的另一個方面分析,可以得出這樣一個結論,即行政權的行使不能以私利為目的.這與公務行為不營利原則強調的行政主體不能以行政職權為自己謀取私利是一致的.當然,需要強調的是,這里的行政權行使限定在公權力行政領域,私經濟行政中有些行政權行使的目的就是營利,如行政營利行為.

從現代行政的理念分析,自德國學者厄斯特.福斯多夫提出"服務行政"概念以來,它就被認為是現代行政的基本理念之一.服務行政強調從管制到服務,從政府本位到公民本位,要求政府從傳統的消極不侵犯義務過渡到積極的保障義務,采取積極主動的措施為公民的"生存照顧"提供服務.這種轉變與西方公共行政理論的發展相吻合.西方公共行政理論經歷了從新公共管理理論到新公共服務理論的變遷.新公共服務理論強調在提高行政效率的同時,不能忽視對公共利益的維護和公民權利的尊重,完成了對新公共管理理論的超越.[15]在服務行政理念的支配下,服務行為的提供是政府積極義務的體現,但行政主體和其他社會主體提供的服務間存在差異,行政主體運用行政權提供的服務是無償的.因為行政行為實質上表現為行政主體對公共利益的集合、維護和分配,公共利益的集合原則上是無償的,行政主體對公共利益的維護和分配,原則上也應當是無償的.[16]此外,服務行為是行政主體履行義務的體現,而義務的履行是無償的,是不能索取報酬的,不能為自身謀取利益.因此,公共服務的提供原則上是無償的,行政主體如果以行使行政職權的名義,在行政管理活動和提供公共服務中為自己謀取私利,實際上收取了"報酬",就違反了這一要求,因此公務行為是不能營利的.

公務行為不營利似乎是一個不證自明的觀點,但是這種不證自明的觀點只能在公權力行政下成立.隨著行政權行使方式的變化,出現了以私法方式輔助行政的行為、行政營利行為以及以私法方式達成行政任務的行為.其中的行政營利行為是國家以私法方式參與社會上的經濟活動,其主要目的在于增進國庫收入.公務行為不允許營利的適用范圍是限定的,因此,科學地界定公務行為不營利的內涵顯得十分重要.此外,在行政主體以公法方式進行行政管理的過程中,出現了很多行政營利行為,比如經營性營利行為、攤派性營利行為、提取性營利行為以及管理性營利行為等,[17]需要從理論上對其進行分析,進而在制度上對其進行規制.其實,現行法律和制度的一些內容體現了公務行為不營利原則,或者是以此為理論基點建立起來的.例如我國《行政處罰法》第46條第一款和第53條第二款規定的職能分離原則和禁止返還罰沒的規定就說明了行政機關不能因為行使職權而獲利,體現了公務行為不營利原則.

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On establish of public affairs no-profit principle-viewing from American spoils system

XIONG Yongxian

(School of Law,Hainan Univ.,Haikou 570228,China)

Civil service system is the important system of administrative organization law of American;it formed and developed on the basis of the reform of spoils system.The characteristics of spoils system is that government's official positions are assigned to the people who help party candidates win election as a reward given by the party candidates,and the government officials will use their authority to strive for their private interests with the name of public affairs,this violates the public affairs no-profit principle.

spoils system;civil service system;public affairs noprofit principle

1671-7041(2011)05-0048-05

DF3

A*

2011-06-30

海南大學科研啟動基金項目(kyqd1039)

熊勇先(1980-),男,安徽金寨人,博士,講師;E-mail:lawxyx@163.com