論中國農民工市民化問題

謝飛燕,劉海軍

(大連海事大學 馬克思主義學院,遼寧 大連 116026)

近年來,隨著經濟、社會的進一步發展,在社會結構轉型時期,農民工市民化問題愈益受到學界、政策研究部門和輿論界的重視.目前,在我國快速進入工業化中期之際,與快速的農村剩余勞動力轉移相比,農民工身份轉換一直不徹底,導致我國城市化嚴重滯后于工業化,帶來諸多社會問題.因此,農民工市民化成為學界關于農民工問題研究的前沿和熱點議題之一.

一、農民工市民化相關概念界定

1.農民工概念

新中國成立初期,為適應快速推進工業化的需要,我國人口在城鄉之間是可以自由遷移的.由于20世紀50年代大量農村人口涌入城市,給城市和農村發展帶來諸多問題,1958年國家頒布《中華人民共和國戶口登記條例》,實行戶籍管理制度,將全體公民劃分為農業戶口的農村人口和非農業戶口的城市人口,形成了城鄉隔離與封閉的二元體制,嚴格限制農村人口向城市遷移.改革開放初期,1978年開始在農村實施以家庭聯產承包責任制為核心的經濟政策,極大地解放和發展了農業生產力,農村出現大量剩余勞動力,并開始通過進入"離土不離鄉,進廠不進城"的鄉鎮企業向非農產業轉移,出現我國特有的"農民工"現象.20世紀80年代中期,國家啟動了城市經濟體制改革,城市二、三產業獲得迅速發展,需要大量勞動力,再加上糧食、副食品的購銷逐步放開,于是,"離土又離鄉,進廠又進城"的農民工大量出現.1988年,國務院和勞動部發出通知,允許農村人口外出務工,并鼓勵經濟落后的省份"輸出勞動力",確定了人口流動的合法性.自1989年開始,農民工跨地區流動形成了聲勢浩大的"民工潮";到90年代,進城務工成為吸收農村剩余勞動力和農民職業流動的主要渠道;目前,進城農民工已遠遠超過城鎮國有和集體所有制企業職工的總和.

由農民工群體的發展歷程可知,廣義的農民工既包括"離土不離鄉,進廠不進城"的農村勞動力,也包括"離土又離鄉"的農村進城務工經商人員.但本文所研究的農民工主要是指"離土又離鄉"的農民工,即具有農民身份而進城務工,身份和職業相分離的勞動者.這個概念包含了如下含義:第一,農民工在身份上屬于農業戶口的農民.按照我國戶籍管理的規定,全國人口劃分為農業戶口和非農業戶口兩大類,擁有農村戶口的農民工屬于農民身份.第二,農民工在職業上屬于從事非農產業的工人,農民工大部分時間在城市工作和生活,其收入主要是非農產業的工資性收入,是從事非農產業的工人.第三,農民工是農村長期進城務工人員.

農民工是中國經濟社會轉型時期的特殊概念,是中國在特殊歷史時期出現的特殊社會群體,即當代中國由農業型社會走向工業型社會出現的過渡性群體,必將伴隨著中國體制改革、結構轉型任務的完成而消失.

2.農民工市民化概念

在世界工業化國家發展史上,工業化和城市化基本都是同步的,工業化必然導致人口城市化,其工業化發展過程也是大多數農民轉到非農產業就業、遷移到城市定居的過程,即農民非農化、市民化的過程.由于我國長期實行城鄉分割的二元體制,農民的非農化與市民化不是同步進行的,而是由農民轉變為農民工,再由農民工轉變為市民,分兩步實現.所以,農民工是農民轉型成為市民不徹底的中間狀態,即半轉型[1]或"虛城市化"[2]的狀態.

目前,農民工市民化作為當前我國社會結構轉型過程中面臨的重大特殊課題,學界很多專家、學者從不同學科不同角度給予了高度關注和深入探索.對于農民工市民化的定義,學界也有很多種,但這些定義都有一個核心內涵,即農民工市民化是農民工由農民向市民轉化的過程,內容上達成一致的方面是都認為農民工市民化主要包括職業(從從事農業生產轉為從事非農產業)、居住社區(從鄉村社區遷移到城市社區)、身份(由農民轉變為城市市民,享有市民權利)等方面的轉變以及市民素質的獲得和生活行為方式的習成等.實際上,農民工從進城務工開始,就已經完成了職業和社區兩方面的市民化,所以,農民工市民化應該理解為城市農民工的進一步市民化[3],即農民工在身份、素質和生活行為方式等方面向市民轉化的過程.

二、農民工市民化進程中存在的問題

"由于'農民工'職業與身份的不一致性,使其以農民的身份進入城市,從事著工人的工作,是介于農民和工人之間的一個矛盾性和過渡性的社會階層."[4]也就是說,農民工是一個具有流動性的社會階層.目前,我國社會結構轉型、工業化的實現都迫切需要推進農民工市民化,但現階段卻可能出現"農民工農民化",即農民工市民化失敗,回歸原有職業和社區;或者"農民工內卷化",即農民工完成了職業和社區兩方面的市民化后,不再進一步市民化,在身份和生活方式兩個方面的市民化過程中停滯不前,形成一個既回不了鄉又進不了城的流動農民群體,被視為農民工市民化中斷.[5]而農民工成功轉化為市民的機會卻很小,這種情況長期下去,將會給農民工市民化帶來更多更復雜的難題,所以,推進農民工市民化成為擺在人們面前的一個重大而緊要的課題.目前推進農民工市民化所面臨的問題主要表現在以下幾個方面.

1.觀念障礙

城市市民、農民工以及城市政府對農民工市民化問題的認識不到位,極大阻礙了農民工市民化進程.

一是有些地方政府對農民工市民化的重要性認識不足,導致政策制定上對農民工市民化漠視.在農民工市民化的進程中,政府起著領航員的作用,是農民工市民化的有力推動者.政府的言行決策引導著農民工的行為和心理活動,也引導著城市市民對農民工的心理態度.近年來國家從戰略高度出臺了一系列政策、措施,為農民工市民化開了綠燈,但由于我國實行的是統一決策、分級管理的體制,地方政府和中央政府在就業、社會保障等方面承擔不同的責任.在對待農民工市民化的問題上,很多地方政府站在保護本地市民利益的基礎上,將農民工僅僅當做一種人力資源,持一種"經濟接納,社會排斥"的態度.這種錯誤的認識和觀念導致各地城市決策和執法上的偏差,阻礙了農民工市民化進程.

二是城市市民的錯誤認識.由于歷史原因形成的對農民看法的不客觀性,以及二元戶籍制度所確定的農民與市民的身份區別,造成了部分市民對農民工的偏見和排外觀念.他們看不到農民工對城市發展作出的巨大貢獻,而一味認為農民工素質低,破壞了城市的秩序,加劇了住房緊張和交通堵塞,使社會治安惡化、物價上漲等,以至于出現了歧視農民工的言行.這不可避免地會導致城市中兩大群體---農民工和市民的摩擦甚至沖突,成為農民工融入城市社會、實現市民化的阻礙因素.

三是農民工的觀念障礙.我國長期實行城鄉分割的二元體制,大多數農民工把進城務工僅僅看做是掙錢改善生活條件的手段,不敢對城市有過多奢望,在城市具有很強的階層自卑意識.正是這種存在于大多數農民工中的潛意識,使得他們不會把"城市"和家的概念聯系起來,并且把自己和城市市民分離開來,對于市民化的權利和要求表現出一種漠然的態度,對于在城市提高自己的政治地位、擴大自己的社會關系網絡以融入城市社會缺乏主動性和積極性.

2.制度障礙

制度障礙是農民工市民化所遭遇的最大障礙.農民工市民化的制度障礙突出表現在戶籍制度、農村土地制度、城鄉分割的勞動力市場制度、城市封閉的社會保障制度等,其本質是社會等級制度的不斷強化,從而構筑了阻礙農民工市民化的制度"網絡".

一是戶籍制度.由于歷史原因,我國的戶籍管理制度不僅是一種人口管理制度,更是一種身份制度.戶籍管理制度將全體公民劃分為農業戶口和非農業戶口,并將戶口與社會地位和福利直接掛鉤,把農民工排斥在城市公共服務體系之外,使之無法享受市民待遇,變成了城市社會的"邊緣人".雖然近年來城市社會保障對農民工有所覆蓋,但農民工仍舊被排斥于附加在戶籍制度之上的社會保障之外,也就使農民工長期被排斥在城市體制之外.另外,雖然這幾年戶籍改革取得了一定程度的突破,但許多城市政府只對投資移民、技術移民的居住、遷徙實行寬松、優惠的政策,對農民工來說,入籍門檻設置依然偏高,許多農民雖然在城市中長期生活、工作,卻沒有能力跨越入籍門檻獲得城市市民的合法身份.這嚴重阻礙了農民工市民化進程.

二是長期固化的土地家庭承包制度,阻礙了農民工退出農村.目前,我國的土地流轉制度還不完善,土地不能正常流轉,成為推進農民工市民化的一大阻礙因素.長期固化的土地承包政策,像割不斷的"天然臍帶"牢牢地套住了農民工.特別是在當前,缺乏對農民工轉讓土地使用權進行合理補償的成熟規定.在農民工打工收入有限且缺乏城市社會保障制度的情況下,土地成為農民工養老和保障生存的最后一道防線.現行土地制度在體制上對農民工市民化的制約,影響了農民工市民化的積極性,阻礙了農民工市民化的推進步伐.

三是與二元戶籍制度對接的社會保障制度.目前,由于城市的各種社會保障制度是與戶籍制度相綁定的,與農民工相關的社會保障機制和體系發育滯后,獨立的農民工社會保障體系尚未建立,城市社會保障體系也未及于農民工,農民工群體近乎游離于現有的社會保障體系之外.由于農民工在城市工作大多具有不穩定性、臨時性和收入低的特點,他們經濟基礎薄弱又缺乏社會保障,這使得市民化對于大多數農民工來說近乎幻想.

3.服務管理障礙

目前,大多數城市針對進城農民工的服務體系很不完善,主要表現在法律服務、就業服務、社會組織服務、教育資源供給等方面,這使農民工在城市中的發展受到極大限制.

一是法律服務方面.由于農民工法律意識欠缺,有關部門提供法律服務又很不到位,目前,侵犯農民工合法權益的事還在屢屢發生:少數企業仍然存在克扣、拖欠農民工報酬的現象;農民工所在單位工作待遇較低;相當一部分農民工未與單位簽訂任何勞動合同或協議,就是簽訂了合同的農民工,也有一部分人不太清楚合同內容,無法依法維護自己的合法權益;勞動保護措施不夠嚴密;勞動時間偏長且大多數農民工都沒有加班報酬等.

二是就業服務方面.學界普遍認為,城市農民工要想融入城市生活,在城市找到相對穩定的職業,并且這種職業帶來的經濟收入及社會地位能夠形成一種與當地人接近的生活方式,從而與當地人發生社會交往并參與當地社會生活,是其基本條件.顯然,我國農民工在現階段遠遠不具備這些條件.雖然近年來,國家明確禁止對農民工的諸多就業歧視,為農民工就業提供了比較好的政策環境,但由于分散落后的農村信息閉塞以及農民工在城市中社會網絡的不健全,再加上政府部門很少能夠提供切實有效的信息服務,他們很難得到及時可靠的城市勞動力市場供求信息.目前,我國進城農民工的就業信息獲得大部分依賴于血緣、親緣、地緣關系的底層社會網絡,他們只能在收入低、工作條件差、就業不穩定的次級勞動力市場上從事邊緣性職業和崗位,而很難進入城市正規就業市場,更難在職業上實現聲望、地位和經驗的積累向上層流動,[6]因此難以順利轉化為市民.

三是社會組織服務方面.城市社會是一個高度組織化的社會,存在著一個由各種擔負著某種特定服務管理功能的組織縱橫交錯而構成的組織網絡,把城市居民納入其中.目前,幾乎所有城市組織都是以具有正式城市戶籍為加入條件的,不具有城市戶口的農民工則為這些社會組織所拒斥.這一方面導致農民工不被城市市民所認可,甚至經常被歧視、被排斥;另一方面導致農民工在生活上很難融入城市社會,在心理上對所在城市缺乏歸屬感,對建設城市缺乏主動參與的積極性.

四是教育資源供給方面.要實現從農民向市民的成功轉化,農民工的整體素質是一個很重要的方面,決定著由農民工向市民轉化的成功率.目前,農民工素質問題已成為阻礙我國市民化進程的一個重要因素,而農民工素質的提高需要在教育方面加大力度.我國教育資源分配很不合理,這主要體現在以下兩個方面.一是限制或剝奪農民工接受繼續教育的權利.雖然近幾年來,一些城市開始啟動農民工技術培訓項目,但因為剛剛起步,存在諸多問題.二是農民工子女教育問題.在城市跟隨父母的農民工子女,一部分不能正常接受教育,得不到相應的義務教育機會,被迫放棄了受教育的權利;而已經入學的流動兒童受到的教育待遇和流入地的孩子相比,差距也較大.教育是社會成員實現代內和代際向上社會流動的重要途徑,如果農民工子女遭受教育方面的缺失,很可能導致農民工邊緣化地位的代際再生產和固化,加深城鎮社會階層結構的斷裂.

三、推進中國農民工市民化的對策

從農民工轉變為市民,是一項復雜的社會系統工程,沒有社會制度和政府政策做相應的改革和創新,沒有社會各方面的支持,沒有農民工對市民化的積極性,實現農民工市民化都是不可能的.所以,要解決進城農民工市民化進程中面臨的各種問題,消除觀念、制度、管理服務等方面的障礙,需要政府、社會各界和農民工自身等各方面的共同努力.

1.更新觀念

一是理論研究界和新聞部門要提高對農民工市民化問題的認識,為促進農民工市民化提供良好的輿論環境.政策研究部門和學界要繼續加強對農民工市民化及其具體實施方式的研究,深化對農民工市民化議題的認識,為推進農民工市民化提供源源不斷的理論支持;新聞輿論界要繼續關注農民工問題,大力宣傳農民工為城市建設和發展所作出的貢獻,積極發現和報道農民工群體中的先進事跡,提高農民工的自信心,并引導城市政府和市民社會接納并積極歡迎、平等對待農民工,為農民工融入城市社會創造良好的社會環境.二是城市市民要轉變身份等級觀念,樹立平等公民意識,要認識到城市化過程不可逆轉,農民工進城是適應城市經濟社會發展需要的,堅決破除歧視農民的社會等級觀念,平等對待農民工.三是農民工應樹立新的身份意識,從階層的自卑意識中擺脫出來,盡快融入市民生活,確立與新的生活軌道一致的市民觀念.四是政府應明確農民工和城鎮勞動力的互補性遠遠大于競爭性,站在更高的層次上看待農民工市民化的問題,從而為推進農民工市民化提供各種便利.要正確看待農民工為城市發展所作出的突出貢獻,看到可能出現的"民工荒"對城市發展造成的威脅;要樹立長遠的眼光,看到推進農民工市民化對推進國家和地方工業化、城市化、現代化的必要性和重要性.只有這樣,政府才能消除政策制定中的城市中心主義傾向,切實為推進農民工市民化提供各種政策制度和管理服務上的支持,也才能使有利于推進農民工市民化的各項方針政策落到實處.

2.深化制度改革

在解決制度障礙問題方面,城市政府應該在戶籍制度、農村土地制度、城市封閉的社會保障制度和教育制度等方面切實進行改革.

在戶籍制度方面,從長遠看,需要對城鄉分割的戶籍制度進行實質性改革,打破農業人口與非農業人口的身份界限,剝離現行戶籍制度上的多種福利待遇的不合理附加,使農民工在發展機會上擁有和市民平等的地位,促進農民工市民化的實現.改革開放以來,我國的二元戶籍制度有所松動,但是目前還是農民工成為城市市民的首道門檻.當然,進行激進式戶籍制度改革是不合適的,但各地政府可以根據本地發展情況制定分期計劃,逐步降低其遷移城市的門檻,可考慮文化程度、就業和居住年限等條件,逐步放寬遷移條件,最終實現遷移自由.現在,全國很多省市都在探索戶籍制度改革的途徑,允許有條件的農民工成為正式市民,已取得較好效果.這說明逐步深化戶籍制度改革不僅是必要的,也是可能的.

在農村土地制度方面,長期固化的土地制度阻礙了農民工市民化的步伐,因此,必須改革土地產權制度,發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用,加快農村土地承包經營權的自由轉讓.政府逐步取消土地使用權流轉方面的制度限制,鼓勵和支持農村土地使用權的商品化,明確土地的使用權可以視為一種可以合理流動、轉讓的商品,不僅可以使農民通過中介機構,以拍賣方式取得土地承包經營權最大限度的轉讓價,實現交換價值最大化,而且可以解除土地對農民工的束縛,剪斷農民工與土地之間的"天然臍帶",加快農民工市民化進程.

在社會保障制度方面,正是由于農民工和市民在享有社會保障權益方面的差異,才造成了農民工在城市中的弱勢地位和"邊緣化"生存狀態,大大影響了農民工市民化的積極性,因此,政府要盡快建立覆蓋進城農民工的社會保障體系.一方面,政府要按照公共財政的要求,逐步把農民工的養老、醫療、失業保險、住房保障、最低生活保障等納入正常的財政預算,不斷擴大社會保障的覆蓋面,社區要為農民工建立相應的社會救助制度,降低農民工在城市的生活成本,減少農民工進城的風險,消除農民工的后顧之憂;另一方面,城市政府要保證進城入籍的農民工在同等條件下有權與城市市民享受同等的社會保障和福利待遇,以提高農民工加入城市戶籍的積極性.

3.增加管理服務供給

要樹立外來農民工是"新市民"的觀念,意識到農民工不僅是被管理的對象,還應是被服務和被保護的對象,把農民工納入城市服務管理體系.

在法律服務方面,各級政府應積極主動地落實相關法律法規,而不是被動地維護農民工的合法權益.政府應完善相應的法律條例,并協調各級司法部門積極宣傳和貫徹《勞動法》及其他相關法規,在農民工集中地開展法規政策服務,特別是當進城農民工的合法權益受到侵害時,應主動向他們提供法律援助服務.有關政府部門要進一步規范勞動力市場,加大主動執法的力度,清理對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費.各級勞動保障監察部門要加大勞動保護檢查和監察力度,堅決制止和糾正侵犯農民工權益的行為,切實維護農民工的合法權益.輸出、輸入地的勞動和社會保障部門在維護農民工權益方面要加強溝通聯系,形成協作制度,使協作工作經常化、制度化.

在提供就業服務方面,政府應該制定公平的農民就業政策,并為促進農民工就業做好服務設施建設.政府應對農民工和市民實行"一視同仁"的原則,取消各種限制性、歧視性就業政策,給農民工以同等的國民待遇.應建立全國統一的農民工管理和服務網絡,統一負責農民工用工信息發布、農民工流向等工作.各級政府應加強對勞動服務中心的領導,給予資金、政策上的支持,充分發揮其在解決農民就業、勞動保護、社會保障三方面的作用.進一步完善和規范有序的勞務市場和中介組織,并將這些組織統一納入管理網絡中,有效溝通用工方與農民工之間雙向選擇的渠道,合理配置生產要素,提高資源利用效率.

在提供教育資源方面,政府應該積極主動為農民工提供各種教育資源,提高農民工在城市生存和發展的能力,解決農民工子女的教育問題,為農民工市民化提供動力支持.切實提高進城勞動力的文化素質,特別是勞動技能.一是政府在財政上加大對農村教育的投入,加強師資力量,加強農村各項教育基礎設施建設,提高農村教育水平,進而提高準農民工的各項素質,提高農民工適應城市環境的能力.二是加強農民工職業技能培訓.地方各級政府應該引導和鼓勵農民工參加職業教育、培訓,各級政府要組織、規劃、鼓勵用人單位、各類教育培訓機構和社會力量開展農民工職業技能培訓,對參加培訓的農民及其子女盡可能實現免費或低收費,提高他們在城鎮工作與生活所需要的各種務工技能.在進城農民工子女教育方面,不管進城農民是暫住人口還是常住人口,其子女都有接受教育并得到同等對待的權利,公立學校應向他們開放,并取消借讀費、贊助費等費用.政府還可以審批一些簡易學校,專門招收農民工子女,以彌補公辦學校吸納能力的不足,對特別困難的農民工子女應減免學雜費.

在提供社會組織服務方面,要將農民工納入城市組織,增強農民工對社區及城市的認同感和心理歸屬感.工會被稱為"職工的娘家",解決農民工的組織管理問題,可以從工會入手.[7]工會組織要把農民工當做工人階級的組成部分,當做工會組織的基礎,關注和吸收農民工群體,維護農民工的合法權益.社區工會還可以利用社區資源,創造條件,組織健康豐富的文體活動,倡導文明的生活方式.與此同時,工會還可以組織包括文化知識、勞動保護、法律常識、時事政策等內容的培訓,提高農民工的思想素質、文化知識和專業技能,教育培養新型農民工,使他們平等地享受城市設施、城市文明.另外,要充分發揮街道辦事處、居委會等城市基層組織作用,積極為所在社區居住的農民工提供支持和幫助.

[1]馮子標,王建功.半轉型的農民工對中國工業化的影響[J].經濟學家,2009(10):73-78.

[2]陳 豐.從"虛城市化"到市民化:農民工城市化的現實路徑[J].社會科學,2007(2):110-120.

[3]王興周,張文宏.城市性:農民工市民化的新方向[J].社會科學戰線,2008(12):173-179.

[4]呂 柯.農民工市民化的意義和途徑[D].北京:中共中央黨校,2004:10.

[5]王春光.新生代農村流動人口的社會認同與城鄉融合的關系[J].社會學研究,2001(3):63-76.

[6]李 強.農民工與中國社會分層[M].北京:社會科學文獻出版社,2004.

[7]劉 婷,楊 敏,周尚萬.論轉型期農民工政治參與與和諧社會構建---以廣州市為例[J].社會主義研究,2008 (4):111-113.