公共服務均等化的發展困局與效率提升--英國的經驗及啟示

◎ 吳偉東

公共服務均等化的發展困局與效率提升
--英國的經驗及啟示

◎ 吳偉東

英國在二戰后通過政府的全面介入,初步實現了基本公共服務的均等化,然而政府包攬模式所存在的效率低下問題,使其在70年代政府財政縮減的情況下陷入嚴重的困境.英國由此推行準市場化改革,顯著地提升了公共服務均等化的運行效率,有力地保證了均等化的持續發展.其歷史經驗、政策思路和制度設計安排值得我們借鑒.

公共服務 均等化 準市場化 英國

"十二五"規劃明確提出,必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系,提高政府保障能力,推進基本公共服務均等化.而且,在城市化時代,公共領域的投資是拉動服務業增長的重要投資領域,基本公共服務均等化對于形成以服務業為主導的產業結構格局具有越來越重要的作用,而且這個作用是其他方面的作用難以取代的①.

公平與效率的整合,是公共政策研究與實踐的戰略性議題.從"十二五"規劃中可以明確,可持續性是我國基本公共服務均等化的一個基本特性.效率提升和持續運行,是這項制度安排的固有內容.公共服務均等化在注重公平的同時,必須將效率提升置于同等重要的位置.作為最早推動公共服務均等化的國家之一,英國在這方面已經有了超過六十年的實踐經驗.在均等化效率問題的應對上,英國經歷過嚴重的困境,并成功地通過制度改革,實現了公共服務均等化的效率提升和持續運行.在目前歐洲國家公共服務的管理和改革當中,英國的準市場化模式起著重要的模范和導向作用.其歷史經驗、政策思路和制度設計安排值得我們借鑒.

一、英國公共服務均等化的歷史發展

(一)萌芽與建立階段

20世紀20年代,英國經濟學家庇古提出著名的福利經濟學思想,奠定了公共服務均等化的理論基礎②.庇古所提出的基本命題,強調國民收入均等化有助于提高社會經濟的總體福利水平.作為主要由國民收入支撐形成的公共服務,服務的均等化有助于調節貧富差距,推動國民收入均等化的實現,促進社會福利的最大化.

盡管在此后已經有了一些小范圍的政策實踐,但第二次世界大戰的影響,拖慢了英國全面推行公共服務均等化的步伐.在二戰之后,在庇古思想、凱恩斯主義和貝弗里奇報告的推動下,英國政府開始大規模地介入公共服務領域.一些原來只覆蓋部分社會成員的公共服務項目,在政府的介入下開始向全體社會成員提供.同時,為了保證服務的均等化,服務項目越來越多地由中央政府進行直接管理.一些原來由地方政府管理的公共服務,在這個時期開始劃歸中央政府管理.而且,原本私立的公共服務機構也逐步被國有化.中央政府在公共服務當中的主導地位,有力地推動了公共服務的均等化,逐步保證了所有社會成員可以獲得標準一致的公共服務,防止了一些社會成員因為種族、語言、宗教信仰等因素而受到不同程度的社會排斥,無法獲得同等標準的公共服務或者被排斥在公共服務體系之外.

二戰后世界經濟的復蘇和迅速發展,使英國政府的財政收入充足,有力地保證了公共服務均等化的建立.這個時期的顯著特征,是政府包攬了公共服務的提供和管理,而且推行中央集權化管理.中央政府同時承擔了公共服務的政策制定和服務管理的職能,地方政府只是負責公共服務的提供,而且公共服務機構全部國有化.充裕的財政狀況和迫切的服務均等化需求,掩蓋了政府包攬模式的低效率弊端.盡管這些措施有力地推動了公共服務均等化的初步建立,但政府失靈、機構臃腫等問題,逐漸導致了政府在公共服務領域的財政投入很多,而效率卻在逐步下滑.

(二)困境與改革階段

20世紀70年代的經濟衰退,使英國公共服務均等化的效率低下問題暴露無遺,服務均等化的發展陷入嚴重的困境.經濟衰退使民眾的消費力降低,而消費的減少會進一步加劇經濟的惡化.這種負面的發展趨勢減少了政府的財政收入,形成縮減公共服務開支的壓力,導致政府可以提供的公共服務減少.同時,在經濟衰退期間,經濟低迷將會使企業的利潤降低,進而形成企業進行裁員的壓力,逐步導致失業率上升和失業人數的增多,引發公共服務需求的增加,最終形成一個供求不平衡、需求越來越大于供給的狀況.公共服務的財政開支,逐步成為政府財政的沉重負擔.這種狀況形成了一種社會壓力,促使政府采取措施提高公共服務的效率,使公共服務可以在資金縮減的情況下提供同等或者盡可能多的服務.

在這樣的環境下,英國政府開始對當時的管理體制進行改革,務求提升服務效率,減少公共服務的財政負擔.在這個時期,混合福利的理念被提出并廣泛傳播.在混合福利當中,公共服務的提供者不僅僅包括政府部門或者政府機構,而且還包括志愿組織和私立機構.同時,新公共管理運動開始興起.新公共管理理論認為:政府應當重新界定自己的角色,將以前由政府包攬的公共服務供給任務轉移到私營企業手中,通過將競爭機制引入到公共服務領域,提高公共服務的效率和效益.

混合福利理念和新公共管理運動,對公共服務管理影響最大的是私立服務機構的恢復以及政府對志愿組織開展公共服務的支持.原來一些由國有企業壟斷經營的行業開始逐步私營化,政府逐漸由直接提供服務轉變為購買服務.除了郵政和地鐵外,鐵路、航空、城市公共交通、電力等公共服務業都先后實行了私營化.在私營化過程中,英國政府將原來存在的一些壟斷行業分割開,將原本統一的大公司分割為多個小公司,這些公司在政府制定的標準內,對服務質量做出承諾.另外的一種做法是在壟斷企業之外建立新的競爭主體,形成企業之間的市場競爭.

在這一段時期,準市場化的競爭機制開始作為提供公共服務績效的主要方法來使用.準市場化的公共服務管理模式的出發點是功能的分化,即政策制定和服務提供分別屬于不同的功能類別,由此需要不同類別的機構來執行,以提高功能執行的有效性,同時,政策制定者需要獲得足夠的經驗或者認識,來制定有效的社會服務政策.在中央政府和地方政府的關系當中,中央化是最主要的特征③,中央政府主要負責公共服務政策的制定,而地方政府則負責給定數量的公共服務項目的具體分配和提供.

對于公共服務領域的政府部門,英國推行服務承諾制度.不同層級的公共服務部門由上而下地制定出自身的服務標準,然后公開公布服務標準,作為一種的承諾而存在.這種公共服務承諾制度,設有政府行政監督的制約和全面的信息公開機制.一般性的承諾報告除了由內閣辦公室每年出版外,還包括由審計監督委員會統一出版的《全國地方政府工作績效標準對照》.這些承諾報告將各地的承諾服務標準收集在一起,并通過多種途徑傳遞給社會成員.許多方面的信息,包括政府有關文件、承諾標準、執行結果、獲獎單位及一些先進單位的經驗等等,也都通過多種途徑向公眾加以傳播④.這一系列信息形成一種社會壓力,促使公共服務領域的政府部門嚴格遵守承諾,提供相一致的服務,并不斷提升自身的服務水平.

在非盈利性的公共服務領域,服務本身具有公民服務的性質,存在私營化的阻力.英國政府的做法是通過各種途徑引入內部競爭的機制,建立內部市場.這種機制的具體安排是將服務提供的質量與財政資金資助相連接,建立了一個內部市場的激勵機制,推動服務效率的提升和成本的下降.內部市場機制的一個顯著實例是在公共教育領域.在推行市場化改革之前,英國的中小學教育實行的是區域性直接財政支持的方式.一個區域內的學齡期學生集中在當地的中小學入學,學校經費直接由政府財政依據該地區的學生人數劃撥.政府的經費支持,與一間學校的教學質量沒有關聯.在改革之后,學生可以跨地區地按照自己的意愿選擇合適的學校入學,同時,政府的財政撥款與學校的在校學生人數相關聯.在通常的情況下,學生會盡可能選擇教學質量較高的學校入學.這樣,教學質量較高的學校往往可以錄取更多的學生,從而獲得更多的財政支持.

最后,政府部門將一些可以由外部服務機構承擔的公共服務項目,通過投標和合約的方式交由志愿機構或者私立服務機構承擔.在這種情況下,服務提供機構需要在維持良好服務的同時,保持一定的運作成本,以達到合同的要求并保證可以繼續獲得新的合約,維持服務機構的一直運作.受托機構通過激烈的市場競爭獲取服務的生產權,形成較強的創新動力和高效的激勵機制,能充分發揮機構經營管理的潛能,提高服務效率⑤.在實踐中,這種市場化的方式在控制公共服務成本的同時,也增加了公共服務項目的多樣化和個性化⑥.

改革和準市場化是這一時期的基本特征.由前一個階段的政府全面介入所形成的問題,必須得到足夠的重視.政府在公共服務均等化發展初期的全面介入,使政府在公共服務領域聘用了大量的公職雇員,形成了龐大了既得利益群體.這些既得利益群體在制度困境時期構成了強大了改革阻力.公共部門雇員對公共服務多元化的強烈反對,在70年代中期就已經開始出現⑦,導致當時執政的共和黨政府無法及時地推行改革.一直到了1979年,強硬的保守黨領袖撒切爾夫人上臺之后,推行一系列鐵血政策,并歷經多次流血沖突和示威的陣痛,才最終使制度改革得以實行.強大的既得利益群體的反對,貽誤了改革的最佳時機,使英國付出了巨大的制度改革成本.

(三)反思與提升階段

進行新世紀,英國開始對公共服務的準市場化機制本身進行反思和提升.在準市場機制方面,這種機制的運作并同樣需要使用和耗費政府的財政資源.在服務水平和質量保持不變的前提下,將管理與監督合同實施的成本計算在內,政府購買服務與單純由政府提供公共服務時相比,平均可以節省約25%的成本⑧.內部市場和外部市場各自都存在運作成本.這些成本同樣需要耗費政府的資金和資源.這當中就形成了一個機制成本與機制收益的平衡問題.這個問題在全民醫療服務體系的內部市場中尤其顯著.這些耗費的資金,占有了原本可以用于公共服務的資金,從而間接地降低了社會成員所能獲得的公共服務.

此外,公共服務供給主體的多元化,也使公共服務的均等化再次成為社會關注的焦點.服務機構的過度市場化,導致了部分服務機制將經濟效益放在首位、不惜損害公眾利益的行為,引發了公共服務的非均等化.限定資助的服務目標導向,存在預算不足的情況下將服務標準降低的可能.這限制了社會服務的均等化提供⑨.如何保障多元化體制下維系公共服務均等化,保證不同的社會成員可以繼續獲得均等化的公共服務,成為政府必須應對的政策議題.同時,由于90年代初期的過度市場化造成了服務機構的過度分裂,英國政府明確提出"第三種路徑":一方面不再倒退到以往的集中計劃和政府包攬的模式,另一方面也避免市場機制的完全競爭,開展更多的內部合作,將效率和質量與公平和合作結合起來⑩.

在服務機構內部的管理當中,"顧客導向"和"公民導向"的差異是目前的困境.顧客導向最初是源自商業市場的競爭,強調的是由于顧客需求的滿足對于商業組織的競爭力具有決定性的影響,因此商業組織需要對顧客的需求進行有效的回應,以保證顧客的忠誠和持續的消費,保證商業組織能夠保持盈利并繼續生存.由于顧客與商業組織一般存在直接的經濟交易關系,這個顧客導向是比較容易得到確立的.但在公共服務機構,這種顧客導向的確立是比較困難的.由于公共服務機構所提供的是一種公共性的服務,資金來源是來自政府的項目資助,由此,它們與接受服務的社會成員在相互之間并不存在直接的經濟交易關系.盡管社會成員可以通過中央或者地方政府對公共服務機構產生間接的影響,但這種影響仍然是比較有限的.在很大程度上,公共服務機構仍然主要是"公民導向"的.盡管是引入了工商企業管理方面的管理措施,但這些管理措施在公共服務機構的實施成效,在目前仍然是和工商企業的實施成效存在一定差距的.要進一步實現"顧客導向",需要進一步推動市場化的競爭,建立社會成員可以對公共服務機構直接影響的機制環境.

準市場化的管理模式,盡管也存在自身的弊端,但總體上迎合了當前在開支縮減的情況下維持公共服務均等化并提高服務效率的需要.在英國的公共服務管理體系當中,關于現狀問題和發展方案的爭議一直都存在.不同的政黨不斷就公共服務的問題展開爭論.整個服務管理體系實際上一直處于不斷的調整變動當中,所不同的只是調整和變動的力度和方向.但準市場化的機制模式,在過去的將近30年中一直是作為實現公共服務均等化和提高服務效率的基本取向.改進的措施,主要是在準市場化取向的總體框架下進行更進一步的調整和效率提升.

二、英國經驗對我國的啟示

英國在公共服務均等化的發展初期,由政府全面介入公共服務領域,采取"全能政府"的政府包攬模式推動公共服務均等化,在一定程度上沒有將效率放在與公平同等重要的位置.盡管這種政策缺陷在當時良好的經濟態勢下并未引發嚴重問題,但在70年代全球經濟危機的沖擊下,這種缺陷使英國的公共服務均等化陷入了舉步維艱的境地,帶來了沉重的財政負擔和經濟損失.盡管后期通過制度改革,成功地提高了均等化的制度效率,維持了公共服務均等化的持續和發展,但政府前期的過度投入所形成的龐大的既得利益群體和制度的路徑依賴,使英國政府為此付出了沉重的制度改革成本和代價.

英國的歷史經驗清晰地表明:公共服務均等化不僅僅具有公平的含義,因為社會公平的實現和長遠維持,必須依托服務效率的不斷提升.政府必須對公共服務均等化的政策成本進行有效控制,才能實現均等化的持續運行和不斷發展.

我國的公共服務均等化發展,必須重視英國在歷史中所遇到的困境與問題.現階段,我國政府的財力相當充裕,同時在財政支出分權化的體制下,地方政府提供了絕大多數的基本公共服務.地方財力方面的差距過大是導致基本公共服務非均等化的主要成因.通過中央政府的推動、建立以公共服務均等化為目標的均等化的轉移支付制度,被普遍認為是現階段的首要任務.這與英國當時的歷史境況是類似的.因此,我國必須避免重復英國的重大政策失誤,從戰略上考察長期的財政收支平衡問題,將制度效率和制度公平置于同等的位置,認識到我國在將來同樣有可能進入經濟低速增長甚至縮減的時期,重視基本服務均等化制度的運作效率,處理好政府與市場的邊界問題,采取公平與效率兼備的方式來推動基本公共服務均等化的實現.在確立效率提升意識的同時,進一步建立全面的配套機制,使效率意識可以得到有效的貫徹.英國在公共服務均等化效率提升的機制安排上,至少在以下幾個方面給我們提供了啟示.

(一)中央與地方政府明確分工,確定各自的職能范圍.

從準市場化的功能分化出發,政策制定和服務提供分別屬于不同的功能類別,因此需要不同類別的政府部門或機構來承擔,以提高功能執行的有效性.公共服務均等化,作為一項制度形式的全國性公共產品,其受益范圍涉及全國,必須由中央政府來承擔主要責任.在組織管理方面,基本服務項目和標準由中央政府確定.地方政府組織實施,依據特定的標準而開展工作.這種安排的主要目的在于保證公共服務的均等化,保證所有社會成員可以獲得標準一致的公共服務,同時,職能的分工有助于總體效率的提升.

(二)建立全面的績效指標,完善政府部門的績效信息公開機制

完善的績效信息公開機制,是現代公共管理理論應對傳統的公共官僚體制弊端的關鍵方法之一.對于必須由政府部門提供的公共服務,應當建立全面的績效指標,完善公共部門的績效信息公開機制.這是切實地保證上述中央政府與地方政府的職能分工能夠在最終實現效率提升的關鍵安排.績效信息公開機制的建立,能夠促進社會輿論等外部評估和監督機制的形成,形成一種社會壓力,促使公共服務領域的政府部門不斷提升自身的服務水平和運作效率.

(三)推進現有事業單位改革,建立內部市場機制

現有事業單位是推進公共服務均等化的重要機構,事業單位的運作效率議題必須得到足夠的重視.因此,必須加快推進現有事業單位改革,調整事業單位經費供給方式,模仿英國的模式建立內部市場,使事業單位的服務質量與財政撥款相關聯,使事業單位在具有市場化競爭機制的內部市場框架下運作,支持事業單位持續提高自身的運作效率.

(四)引入福利多元化理念,建立基本公共服務多元化供給機制

政府作為基本公共服務供給的主體,并不排斥公共服務供給主體的多元化.政府應當引入"購買服務"的機制,將責任分解、下放,允許志愿服務機構和私營機構進入社會服務領域,促進基本公共服務提供主體的多元化,建立基本公共服務多元化供給機制,形成公立服務機構、志愿服務機構和私營機構并存、競爭、共同發展的格局.同時,注重多元化供給機制自身的運作效率,持續探索服務效率提升的舉措和方案.

(五)建立完善的監督機制,推動公共服務機構發展

基本公共服務是純公共產品,服務的公益性質與純市場化的運作方式之間存在矛盾.公共服務領域的過度市場化,將會導致部分服務機制將經濟效益放在首位、不惜損害公眾利益的行為,引發公共服務的非均等化.政府和社會必須對包括志愿機構和私營機構在內的所有公共服務機構的技術標準、服務質量、價格等實施嚴格的監管,同時建立流暢的溝通渠道,使社會成員能夠對公共服務機構的服務質量進行有效和直接地反饋,形成社會成員可以對公共服務機構直接影響的機制環境.

①遲福林. 城市化與基本公共服務均等化[C]. 廣州市基本公共服務均等化理論與政策研討會,2010.

②安體富,任強.政府間財政轉移支付與基本服務均等化[J].經濟研究參考,2010,(47).

③Wilson D and Game C. Local Government in the United Kingdom (4th ed) [M]. New York: PALGRAVE MACMILLAM, 2006.

④龔祿根.英國公共服務承諾制提高了公共服務質量[J].中國行政管理,1998,(11).

⑤唐詠.從社會福利社會化視角思考政府購買社工服務的行為[J].甘肅社會科學,2010,(3).

⑥Flynn N and Strehl F. Public Sector Management in Europe [M]. London: Prentice-Hall, 1996.

⑦Savas E S.Privatization: The Key to Better Government [M]. Chatham, NJ: Chatham House, 1987.

⑧E. S. 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社, 2002.

⑨Flynn N. Public Sector Management (5th ed) [M]. London: SAGE, 2007.

⑩Boyne G, Farrell C, Law J, Powell M and Walker R.Evaluating Public Reform: Principles and Practice [M]. London: Open University Press, 2003.

The Predicament and Efficiency Enhancement in the Development of Equal Access to Public Services: Experience and Enlightenment from UK

Wu Weidong

With the involvement of the UK government in all aspects, equal access to public services has basically been in place since the end of World WarⅡ. However, because the government took on everything, the fiscal reduction in the 1970s dragged the country into serious difficulties. From then on, the UK government has initiated the quasi-marketization reform, which promoted the efficiency of equal access to public services and the sustainable development of equity. Lessons can be drawn from the UK experience in terms of policy making and institutional arrangement.

public services; equal access; quasi-marketization; UK

C913. 7

吳偉東,暨南大學人文學院講師,社會學博士.

(責任編輯:盧小文)