新加坡地鐵建設(shè)決策的過(guò)程與啟示

◎ [澳]韓筍生

新加坡地鐵建設(shè)決策的過(guò)程與啟示

◎ [澳]韓筍生

新加坡政府在對(duì)建設(shè)地鐵這樣的大型基礎(chǔ)設(shè)施做出決策時(shí)，采取了科學(xué)慎重的態(tài)度和方法，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定奠定了牢固的基礎(chǔ)。本文討論新加坡公共政策決策中的一個(gè)經(jīng)典案例，即軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)決策，以此引起大家的思考。

公共政策 地鐵建設(shè) 新加坡

地鐵在城市運(yùn)營(yíng)管理中，以其運(yùn)量大、速度快的特點(diǎn)成為解決城市通勤問(wèn)題的重要交通工具。一個(gè)城市有沒(méi)有地鐵，也是衡量其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度的標(biāo)志之一。但地鐵建設(shè)投資巨大，其決策不僅涉及國(guó)家和地區(qū)的近遠(yuǎn)期利益，還關(guān)系到行業(yè)之間的利益。決策錯(cuò)誤往往導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不良后果，甚至帶來(lái)政治上的動(dòng)蕩。新加坡政府在對(duì)建設(shè)地鐵這樣的大型基礎(chǔ)設(shè)施做出決策時(shí)，采取了科學(xué)慎重的態(tài)度和方法，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定奠定了牢固的基礎(chǔ)。本文討論新加坡公共政策決策中的一個(gè)經(jīng)典案例，即軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)決策，以此引起大家的思考。

一、軌道交通發(fā)展的背景

新加坡1959年脫離英殖民統(tǒng)治，成立自治政府，并于1963年加入馬來(lái)西亞聯(lián)邦。其后因政治派系的角力，1965年新加坡脫離馬來(lái)西亞聯(lián)邦，成為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家。

建國(guó)之初的新加坡，人口不足兩百萬(wàn)，土地面積不到六百平方公里。國(guó)家生存和發(fā)展的兩個(gè)首要問(wèn)題是住房和就業(yè)①。以李光耀為總理的人民行動(dòng)黨政府，借助其國(guó)際上的人脈關(guān)系，通盤規(guī)劃，從長(zhǎng)計(jì)議，很快建立了以制造業(yè)為龍頭的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其公屋建設(shè)也大力改善了新加坡的民生。至20世紀(jì)70年代，新加坡已成為與韓國(guó)、香港、臺(tái)灣并列的亞洲高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四小龍之一。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，新加坡的“汽車問(wèn)題”逐步顯現(xiàn)出來(lái)。有限的土地使新加坡必須抑制汽車數(shù)量的無(wú)序增長(zhǎng)，而發(fā)展有效的公共交通系統(tǒng)成為新加坡解決交通問(wèn)題的必行之路。從1967年開始，建設(shè)“大運(yùn)量快速交通”系統(tǒng)的想法便出現(xiàn)在媒體報(bào)道中②。盡管“大運(yùn)量快速交通”以何種方式（如軌道交通、全巴士系統(tǒng)）實(shí)現(xiàn)還沒(méi)有詳盡的定義，但其作用毫無(wú)疑義是能夠有效緩解城市的交通擁堵，并為人們提供方便的交通手段③。

建設(shè)什么形式的“大運(yùn)量快速交通”隨即成為新加坡政府決策的一個(gè)難題。從1967年有關(guān)“大運(yùn)量快速交通”的想法浮出水面到1982年拍板決定建設(shè)軌道交通系統(tǒng)整整用了15年時(shí)間，其間政府、民間、學(xué)界、企業(yè)的互動(dòng)堪稱公共政策決策中的典型案例。

二、有關(guān)軌道交通的十年論劍

從1972年至1982年，新加坡政府圍繞“建設(shè)大運(yùn)量快速交通”組織了一系列的可行性研究，這主要包括：1980年以前分三個(gè)階段進(jìn)行的可行性研究、1980年的電視大辯論以及其后進(jìn)一步的綜合性交通研究。在這期間，對(duì)于“建設(shè)大運(yùn)量快速交通”這一課題，各方意見相互交鋒，可謂“十年論劍”。

十年論劍的主要輪廓由兩個(gè)主要的對(duì)立觀點(diǎn)勾畫出來(lái)：一方是由前財(cái)政部長(zhǎng)，李光耀的左右手吳慶瑞博士領(lǐng)導(dǎo)的提倡以公共汽車為主導(dǎo)的觀點(diǎn)；另一方則是由“道路交通行動(dòng)委員會(huì)”秘書長(zhǎng)Lim Leong Geok 為領(lǐng)導(dǎo)的提倡軌道交通的觀點(diǎn)。支持公共汽車為主導(dǎo)的觀點(diǎn)認(rèn)為軌道交通花費(fèi)太高，不適合新加坡；而支持軌道交通的團(tuán)隊(duì)則認(rèn)為公共汽車為主的系統(tǒng)會(huì)造成新的交通擁堵，只有軌道交通才能解決新加坡的交通問(wèn)題。

大運(yùn)量公共交通研究的第一階段在1972～1974年展開，由世行和聯(lián)合國(guó)發(fā)展署協(xié)調(diào)，Wilbur Smith and Associate（以下簡(jiǎn)稱韋伯·史密斯公司）承擔(dān)具體研究工作，Lim Leong Geok領(lǐng)導(dǎo)的新加坡團(tuán)隊(duì)配合，耗資四百萬(wàn)。盡管世行的專家不贊成新加坡發(fā)展軌道交通，并對(duì)其研究中所用的參數(shù)持有異議，但研究報(bào)告仍得出了建議在新加坡發(fā)展由軌道交通和公共汽車相結(jié)合的綜合交通系統(tǒng)的結(jié)論④。

研究的第二階段于1975～1977年展開，耗資四百五十萬(wàn)新元，其重點(diǎn)是探討實(shí)施大運(yùn)量公共交通的細(xì)節(jié)問(wèn)題，包括地基條件、隧道工程以及收支預(yù)測(cè)⑤。這一階段的論證延續(xù)第一階段的結(jié)論，即支持建設(shè)由軌道交通和公共汽車交通構(gòu)成的綜合道路交通系統(tǒng)⑥。

研究的第三階段為時(shí)一年，由一家英國(guó)咨詢公司耗資190萬(wàn)于1978～1979年完成，這期研究的重點(diǎn)放在軌道交通的運(yùn)營(yíng)上⑦。

在第三階段研究完成的幾個(gè)月之后，財(cái)政部安排了一個(gè)六人小組對(duì)研究報(bào)告進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估⑧，主要任務(wù)是對(duì)研究中所使用的方法和假設(shè)做出評(píng)估。小組由哈佛大學(xué)教授肯奈斯·漢森（Kenneth Hansen）領(lǐng)導(dǎo)，其他成員也是哈佛大學(xué)和印第安納大學(xué)的教授。該評(píng)估花費(fèi)了五十萬(wàn)新元，用時(shí)四個(gè)月。小組評(píng)估報(bào)告對(duì)以前所使用的方法、參數(shù)提出質(zhì)疑，并提出建設(shè)公共汽車為主的交通系統(tǒng)是否更為合適這一個(gè)老問(wèn)題。

針對(duì)道路交通行動(dòng)委員會(huì)配合的研究結(jié)果和漢森（Hansen）教授領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)估小組的不同意見，新加坡廣播電視公司在1980年10月6日組織了一場(chǎng)針對(duì)是否應(yīng)該建設(shè)軌道交通的史無(wú)前例的電視大辯論，并請(qǐng)總理李光耀做裁判⑨。辯論中，雙方引經(jīng)據(jù)典，通過(guò)充分地對(duì)現(xiàn)狀分析評(píng)估及對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)，分析不同交通系統(tǒng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面所產(chǎn)生的影響。雙方在爭(zhēng)辯中高潮迭起，各有占上風(fēng)的時(shí)候，而最終結(jié)局則是支持建設(shè)軌道交通的一方獲勝。

電視大辯論之后新加坡政府又委派交通部長(zhǎng)王鼎昌率一個(gè)代表團(tuán)參觀了加拿大、美國(guó)和歐洲的十個(gè)城市，考察相關(guān)的軌道系統(tǒng)以及地鐵給城市發(fā)展帶來(lái)的影響⑩。同時(shí)政府又計(jì)劃了兩項(xiàng)相關(guān)的研究：一項(xiàng)是論證全巴士系統(tǒng)可實(shí)施性及其影響；另一項(xiàng)則是關(guān)于軌道交通系統(tǒng)的實(shí)施和影響，并將其與全巴士系統(tǒng)進(jìn)行比較。

第一項(xiàng)研究歷時(shí)九個(gè)月，如期完成，其結(jié)果顯示全巴士系統(tǒng)不可取，從而確認(rèn)了地鐵系統(tǒng)為最佳方案。這樣，計(jì)劃中的第二項(xiàng)研究也就沒(méi)有實(shí)施。1982年5月30日，新加坡政府正式宣布新加坡將投資50億新元建設(shè)軌道交通系統(tǒng) 。

三、政府把穩(wěn)方向

作為決策者，新加坡政府在軌道交通十年研究辯論中重點(diǎn)把握了以下方面的問(wèn)題：（1）準(zhǔn)確找出問(wèn)題的關(guān)鍵，并讓討論的焦點(diǎn)集中在主要問(wèn)題上；（2）組織不同方案的研究論證；（3）把握大型建設(shè)項(xiàng)目對(duì)新加坡全球戰(zhàn)略布局的影響；（4）把握大型建設(shè)項(xiàng)目對(duì)新加坡經(jīng)濟(jì)秩序的影響。

應(yīng)對(duì)新加坡的“汽車問(wèn)題”，即找出治理交通擁堵的辦法，從一開始就有各行各業(yè)的民眾獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，新加坡政府及時(shí)處理了相關(guān)建議。如：關(guān)于使用擁堵稅控制交通流量的建議在中心區(qū)得以實(shí)施，政府對(duì)該措施的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控，并及時(shí)評(píng)估其效力，讓民眾清楚擁堵稅在多大程度上解決交通擁堵問(wèn)題 ；新加坡汽車公會(huì)曾建議利用現(xiàn)有的鐵路構(gòu)成以火車和輪渡形成的交通系統(tǒng)，政府也及時(shí)回應(yīng)，指出鐵路屬馬來(lái)西亞所有，在政治上和技術(shù)上無(wú)法用作城市客運(yùn)交通，而有關(guān)用輪渡聯(lián)系市中心與東西部的設(shè)想也因缺少渡輪碼頭而不切實(shí)際 。針對(duì)解決交通問(wèn)題的各種不同意見，新加坡政府一直把握著方向，保持討論的重點(diǎn)聚焦在建設(shè)大運(yùn)量公交系統(tǒng)上。

其實(shí)，新加坡政府對(duì)建設(shè)軌道交通系統(tǒng)的意向，從一開始就非常明確。但是新加坡政府并沒(méi)有因?yàn)檫@種意向而對(duì)軌道交通建設(shè)項(xiàng)目盲目拍板，使其盡快上馬，而是認(rèn)真地對(duì)其進(jìn)行科學(xué)審慎地研究。政府成立了“道路交通行動(dòng)委員會(huì)”主持電視大辯論前的三個(gè)階段的研究論證工作；隨后又組織漢森領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)估小組對(duì)前期研究結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并由交通部長(zhǎng)帶隊(duì)出國(guó)考察。時(shí)任總理李光耀更是親自出馬，每月聽取研究論證的進(jìn)展，并親赴香港考察港鐵的建設(shè)及其對(duì)香港城市發(fā)展帶來(lái)的影響，又于1980年親自主持電視大辯論。新加坡政府認(rèn)真對(duì)待地鐵建設(shè)的態(tài)度一目了然。

此外，新加坡政府對(duì)于地鐵建設(shè)的決策并不僅僅以建設(shè)地鐵解決交通問(wèn)題為目標(biāo)，而把它當(dāng)做國(guó)家發(fā)展一盤棋中的一步。當(dāng)時(shí)正值冷戰(zhàn)時(shí)期，東西方陣營(yíng)分明。時(shí)任駐新加坡大使的前蘇聯(lián)外交官尤里·熱扎杜克霍夫曾表示愿意用蘇聯(lián)地鐵建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)幫助新加坡，花費(fèi)不超過(guò)10億新元 。然而，如果接受蘇聯(lián)的好意，必將給新加坡和美國(guó)的關(guān)系帶來(lái)負(fù)面影響，為新加坡在國(guó)際關(guān)系中帶來(lái)不利因素，新加坡政府權(quán)衡利弊，拒絕了蘇聯(lián)的建議。

新加坡政府對(duì)于地鐵建設(shè)對(duì)新加坡整體經(jīng)濟(jì)的影響也進(jìn)行了前瞻性的充分估計(jì)和考量。由于意識(shí)到地鐵線的布局會(huì)給城市的地價(jià)帶來(lái)極大的影響，因此在方案討論過(guò)程中，地鐵線路的走向雖然沒(méi)有秘而不宣，但卻不被具體化、也不作為討論的話題，從而避免因地產(chǎn)投機(jī)活動(dòng)產(chǎn)生對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干擾。

四、企業(yè)尋求商機(jī)

新加坡為解決交通問(wèn)題所帶來(lái)的商機(jī)使眾多的企業(yè)也躍躍欲試，力爭(zhēng)在大運(yùn)量交通建設(shè)上分一杯羹。如早在1972年，便有一家美國(guó)公司建議鋪設(shè)由計(jì)算機(jī)控制的單軌道交通系統(tǒng)；一家比利時(shí)的公司建議用電力機(jī)車，其好處是可以在地上或地下運(yùn)行；瑞士的一家公司則試圖說(shuō)服新加坡政府使用它的“空巴系統(tǒng)”，據(jù)說(shuō)它有造價(jià)低、運(yùn)營(yíng)成本低、可本地化生產(chǎn)和對(duì)環(huán)境影響最小等優(yōu)點(diǎn)；另外還有法國(guó)、德國(guó)的公司帶來(lái)的不同車型設(shè)計(jì)，試圖簽一單。

金融機(jī)構(gòu)和工程咨詢公司也看到這些巨大的商機(jī)，紛紛挺身而出。美國(guó)運(yùn)通集團(tuán)通過(guò)媒體宣示它愿意為新加坡地鐵建設(shè)提供資金支持 。1978年，就有四十家具有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的地鐵設(shè)計(jì)、施工的公司申請(qǐng)投標(biāo)還在醞釀中的新加坡地鐵建設(shè)工程 。

有趣的是，這些公司的“積極”參與并沒(méi)有引發(fā)像一些發(fā)展中國(guó)家常見的行賄受賄大潮。究其原因，新加坡廉政制度的建設(shè)實(shí)踐功不可沒(méi)。

新加坡廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)被很多國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)所認(rèn)可并引以借鑒 。簡(jiǎn)要地說(shuō)，這些經(jīng)驗(yàn)包括：完善的反腐敗法律制度、嚴(yán)格的反腐敗執(zhí)法機(jī)構(gòu)、清廉的公務(wù)員文化以及倡廉的全民教育。在法律制度方面，新加坡有《防止貪污法》和《沒(méi)收貪污所得利益法》，貪污行賄受賄雙向懲罰。此外，新加坡有明確的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和收受禮品規(guī)定。執(zhí)法方面，新加坡貪污調(diào)查局直接由內(nèi)閣總理領(lǐng)導(dǎo)，可以行使刑法、刑訴法、防止貪污法賦予的一切權(quán)力。清廉的公務(wù)員文化以高薪和精英政策為基礎(chǔ)，使公務(wù)員不敢貪，不想貪，也沒(méi)必要貪。而公共教育則從基本的價(jià)值觀入手，使通過(guò)努力工作獲取所得，而非貪污受賄獲取所得的觀念深入人心。

五、專家科學(xué)論證

地鐵建與不建，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是它是否是解決新加坡交通問(wèn)題的最佳方案。在十年論劍中，論戰(zhàn)的雙方各自請(qǐng)來(lái)交通規(guī)劃工程領(lǐng)域的專家，力爭(zhēng)以科學(xué)的論證來(lái)?yè)魯?duì)方。

韋伯·史密斯公司是一家成立于1952年的美國(guó)交通咨詢公司，在美國(guó)及世界各地的交通領(lǐng)域均有建樹 。1972年新加坡政府委托該公司在道路交通執(zhí)行委員會(huì)配合下承擔(dān)新加坡交通研究的第一和第二期。咨詢合同明確規(guī)定該公司重點(diǎn)研究新加坡地鐵建設(shè)的可行性，并規(guī)定提交的報(bào)告中應(yīng)至少包括四個(gè)不同方案的比較，其中兩個(gè)方案應(yīng)分別為以公共汽車為主的交通系統(tǒng)和以軌道交通為主的系統(tǒng)。具體的研究?jī)?nèi)容也作了詳盡的規(guī)定，如測(cè)算現(xiàn)狀交通需求，預(yù)測(cè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題及其對(duì)策；分析交通關(guān)系以便為未來(lái)交通情況的預(yù)測(cè)奠定基礎(chǔ)；預(yù)測(cè)未來(lái)交通設(shè)施的需求，特別是對(duì)大運(yùn)量交通服務(wù)的需求；系統(tǒng)地分析和比較不同交通投資和政策所需的經(jīng)濟(jì)成本和效益，運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和環(huán)境影響；對(duì)未來(lái)交通系統(tǒng)提出建議，并提供一個(gè)從經(jīng)濟(jì)、工程方面均具有可行性的方案 。

按照以上合同的要求，韋伯·史密斯公司在第一階段成果報(bào)告中對(duì)六種不同的城市交通系統(tǒng)作了比較分析，包括以現(xiàn)狀系統(tǒng)為基礎(chǔ)擴(kuò)展出的全巴士系統(tǒng)的一號(hào)方案；以公共汽車和軌道交通混合形成的二號(hào)、三號(hào)和四號(hào)方案；以汽車快速交通（BRT）系統(tǒng)為特點(diǎn)的五號(hào)和六號(hào)方案。以1972年新元的價(jià)格水平，這些系統(tǒng)的投資在4.8億至7個(gè)億之間，以BRT系統(tǒng)最便宜，軌道交通系統(tǒng)最貴。但對(duì)效益/成本的分析表明最便宜的BRT系統(tǒng)的效益/成本值小于1，而以地鐵-公共汽車混合的系統(tǒng)其效益/成本可達(dá)到1.67。該報(bào)告的最后得出結(jié)論：（1）地鐵服務(wù)與限制私人汽車的擁有和使用相結(jié)合將會(huì)給新加坡帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益；（2）在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，軌道快速交通是解決所面臨交通需求的最佳方案；（3）地鐵系統(tǒng)應(yīng)包括沿南岸的東西方向線路，和從中心區(qū)連接中北部地區(qū)的線路，并連接主要商業(yè)街走廊和中心區(qū)其他活動(dòng)區(qū)。

世行的專家對(duì)韋伯·史密斯公司團(tuán)隊(duì)使用的預(yù)測(cè)參數(shù)表示異議，認(rèn)為以不同的通脹率，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及勞工成本計(jì)算，建設(shè)地鐵的效益/成本值將會(huì)大相徑庭。但這些意見并沒(méi)有改變研究報(bào)告的結(jié)論，世行只好在報(bào)告中加注，表明研究的結(jié)論不代表世行的觀點(diǎn) 。

支持反對(duì)建設(shè)地鐵的漢森團(tuán)隊(duì)，用不同的參數(shù)對(duì)公共汽車系統(tǒng)和地鐵系統(tǒng)重新計(jì)算，指出地鐵建設(shè)對(duì)新加坡的發(fā)展最多不過(guò)是帶來(lái)微不足道的好處 。而一個(gè)全巴士系統(tǒng)，結(jié)合快車服務(wù)和對(duì)私人汽車控制的政策，完全能解決新加坡的交通問(wèn)題，并且成本低。如果要建地鐵的話，漢森報(bào)告認(rèn)為一條地鐵線（而不是韋伯·史密斯公司推薦的三條線）就足夠了。

在韋伯·史密斯公司專家布如諾（Bruno Wildermuth）對(duì)漢森報(bào)告的評(píng)價(jià)中，重點(diǎn)放在了模型參數(shù)的選擇和應(yīng)用上 。如支撐漢森報(bào)告的全巴士系統(tǒng)的一個(gè)主要參數(shù)是高峰時(shí)間公共汽車的行駛速度，包括在中心區(qū)和郊區(qū)路面條件下的情形。顯然，漢森報(bào)告中的車速被夸大了，乘客上下車的時(shí)間被忽略了，在交通路口遇到紅燈的情況也沒(méi)考慮在內(nèi)。韋伯·史密斯公司的評(píng)估報(bào)告中用了好幾張照片說(shuō)明乘客上下車所占用的道路空間和造成的擁堵，給辯論中注入了有利的證據(jù)。

六、公眾積極參與

雖然有關(guān)地鐵建設(shè)的建議和想法在20世紀(jì)60年代末就見諸媒體，但并沒(méi)有系統(tǒng)地安排公眾參與相關(guān)的討論，以至于在1980年，有公眾寫信給報(bào)紙抱怨沒(méi)有把公眾的意見反映出來(lái)。有公眾說(shuō)：“既然地鐵建設(shè)影響到大眾的生活方式，政府應(yīng)該讓公眾有機(jī)會(huì)看到具體的研究報(bào)告和相關(guān)的調(diào)查詳情，并鼓勵(lì)公眾參與到討論中，把公眾拒之門外是不對(duì)的。政府決策不能只聽由專家壟斷的意見，聽聽私人行業(yè)里的建筑師、規(guī)劃師和工程師的意見會(huì)大有幫助。”

政府及時(shí)回應(yīng)，肯定了增加公眾對(duì)地鐵項(xiàng)目了解的重要性。新加坡時(shí)報(bào)也積極響應(yīng)，做了一個(gè)由四個(gè)部分組成的系列報(bào)道，介紹地鐵建設(shè)的背景情況 。接下來(lái)，許多讀者投信于報(bào)紙，踴躍提出自己對(duì)地鐵建設(shè)的看法。李光耀在回憶錄中說(shuō)：“…在決定興建地鐵之前，我們用一年的時(shí)間，讓民眾針對(duì)地鐵系統(tǒng)勝過(guò)過(guò)去用道路實(shí)施全巴士系統(tǒng)的論點(diǎn)進(jìn)行辯論。”

電視大辯論之后，曾一度有人建議舉行全民公投，以此決定是否興建地鐵。對(duì)此政府回應(yīng)說(shuō)：公眾還在消化有關(guān)地鐵建設(shè)的信息。其建設(shè)決策必須由深入了解這其中全部問(wèn)題的相關(guān)人員做出 ，這不是一個(gè)全民公投中“是”或“不是”的問(wèn)題 。

七、成效與啟示

從20世紀(jì)80年代初政府決定修建地鐵，并于1987年建成投入使用至今，新加坡的軌道交通總長(zhǎng)度已達(dá)到109.4公里 。一流的硬件設(shè)施，再加上一流的管理，使其為新加坡經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高貢獻(xiàn)良多。首先，軌道交通已成為新加坡交通網(wǎng)的脊梁。地鐵線把遍布全島的26個(gè)新鎮(zhèn)連接在一起，從每個(gè)新鎮(zhèn)中心都可以乘地鐵直達(dá)市中心任何一個(gè)主要活動(dòng)區(qū)（如烏節(jié)路購(gòu)物中心，珊頓大道金融中心，唐人街商業(yè)旅游中心等）。居住在新鎮(zhèn)邊緣地區(qū)的居民則可以乘巴士到達(dá)地鐵站。按照目前的交通線路布局，95%的地鐵乘客可以不用或最多乘一次巴士就可到達(dá)地鐵站。

面對(duì)城市交通擁堵的問(wèn)題，新加坡政府一方面采取有效措施限制私人汽車的擁有和使用，另一方面則是發(fā)展以地鐵為骨干的高質(zhì)量公共交通網(wǎng)絡(luò)。目前，新加坡60%以上的機(jī)動(dòng)車出行由公共交通來(lái)完成，而約2/3進(jìn)出市中心的客流由地鐵運(yùn)送。新加坡陸路交通管理機(jī)構(gòu)已制定了新的目標(biāo)，就是在未來(lái)若干年內(nèi)，將公共交通出行率提高到75%。

值得一提的是，由于地鐵把市中心和郊區(qū)連接起來(lái)，使地鐵沿線土地大幅度增值。在新加坡，完善的稅務(wù)制度（如房地產(chǎn)稅、物業(yè)轉(zhuǎn)讓稅）和土地開發(fā)管理制度（如用地功能變更費(fèi)）保障了公共設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的大部分土地增值不會(huì)流失到私人開發(fā)商的口袋里。前交通部次長(zhǎng)嚴(yán)崇濤曾指出，地鐵建設(shè)所帶來(lái)的土地增值，足以提供地鐵建設(shè)所需要的資金 。

新加坡的地鐵也是游客觀察新加坡的文明、秩序、效率的窗口，是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)估一個(gè)城市的重要指標(biāo)。新加坡能屢次在國(guó)際城市競(jìng)爭(zhēng)力排名中取得好成績(jī)，其地鐵的貢獻(xiàn)功不可沒(méi)。

曾任新加坡財(cái)政部和總理辦公室常任秘書、貿(mào)工部、國(guó)家發(fā)展部和交通部次長(zhǎng)的嚴(yán)崇濤，參與了新加坡主要政策的制定和實(shí)施。他在最近對(duì)新加坡成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)中，把新加坡地鐵建設(shè)的案例推薦為科學(xué)決策的經(jīng)典之作 。從本文對(duì)該案例的介紹與討論中，我們可以得出至少以下幾點(diǎn)啟示。

第一，政府的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者對(duì)大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目要事必躬親。親自到第一線了解情況，掌握第一手資料，以把握決策的大方向。

第二，大型基礎(chǔ)設(shè)施的決策不能就事論事。其建設(shè)投資往往涉及國(guó)家、地區(qū)的發(fā)展格局，以及近遠(yuǎn)期和不同經(jīng)濟(jì)團(tuán)體之間的利益，需通盤考慮。

第三，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是百年大計(jì)，其決策絕不是應(yīng)急事件，決策和建設(shè)過(guò)程都不是一朝一夕完成的。大型基礎(chǔ)設(shè)施所要解決的問(wèn)題，可以通過(guò)其他的方法在一定程度上得以緩解。合理有效地利用各種方法可以為大型基礎(chǔ)設(shè)施決策和建設(shè)所需的時(shí)間提供保障。

第四，大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要私人企業(yè)的參與，其巨大商機(jī)必會(huì)吸引大量的商家在不同階段積極介入。政府有責(zé)任營(yíng)造一個(gè)有利參與合作的環(huán)境，并以法律保障企業(yè)不會(huì)因?yàn)閷で罄孀畲蠡鴰?lái)行賄受賄等不法行為。

第五，科學(xué)的決策要依靠專家進(jìn)行深入細(xì)致的分析研究。政府有必要營(yíng)造一個(gè)對(duì)立面，讓專家團(tuán)隊(duì)以事實(shí)和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，相互挑戰(zhàn)對(duì)方，最大程度的減少?zèng)Q策失衡的可能性。

第六，決策過(guò)程要保證公眾的知情權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與，但又不以民眾情緒決定大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)決策。

在新加坡地鐵爭(zhēng)論塵埃落定，建設(shè)運(yùn)營(yíng)大功告成后，曾有人問(wèn)前財(cái)政部長(zhǎng)吳慶瑞博士，當(dāng)初他為什么如此堅(jiān)決地反對(duì)地鐵建設(shè)。吳博士說(shuō)他不愿意把幾十億元資金砸到一個(gè)心中不是太有底的項(xiàng)目上 。確實(shí)，當(dāng)時(shí)有不少人說(shuō)軌道交通已經(jīng)是一個(gè)過(guò)時(shí)的技術(shù)了（有意思的是，說(shuō)這話的人也包括了當(dāng)時(shí)瑞士富豪汽車的高管）。另外，投資效益比也無(wú)法肯定。作為新加坡的財(cái)政部長(zhǎng)，他寧愿把錢袋捂緊一些。2010年吳博士過(guò)世，新加坡總理李顯龍稱贊他“生性節(jié)儉謹(jǐn)慎，為行動(dòng)黨政府定下基調(diào)，堅(jiān)定地維持財(cái)政紀(jì)律和謹(jǐn)慎的財(cái)政政策”。新加坡地鐵建設(shè)決策的過(guò)程，正是體現(xiàn)了這種謹(jǐn)慎的投資理財(cái)觀念。

注釋：

①Han S S 2005. Global city making in Singapore: a real estate perspective. Progress in Planning, 64 (2): 69-175.

②海峽時(shí)報(bào) （The Straits Times）1970年6月24日；1971年1月26日，4月1日。

③1972年3月10日海峽時(shí)報(bào)刊登的一篇題為‘大運(yùn)量交通是解決新加坡未來(lái)交通擁堵的最佳辦法’的文章總結(jié)了當(dāng)時(shí)各種意見的主要觀點(diǎn)。

④Wilbur Smith and Associates 1974. Report in brief: Singapore mass transit study - Phase I. Unpublished report.

⑤海峽時(shí)報(bào)1975年11月28日。

⑥Wilbur Smith and Associates 1977. Report in brief: mass transit study Phase II. Unpublished report.

⑦海峽時(shí)報(bào)1979年4月28日。

⑧海峽時(shí)報(bào)1980年6月6日、6月13日、6月28日、7月25日。

⑨Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 92.

⑩海峽時(shí)報(bào)1980年10月8日。

?海峽時(shí)報(bào)1980年11月1日。

?Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 97.

?Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. Pp 76-77.

?海峽時(shí)報(bào)1974年4月19日、5月2日。

?海峽時(shí)報(bào)1976年1月22日。

?海峽時(shí)報(bào)1978年5 月31日；Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press. P. 150.

?海峽時(shí)報(bào)1979年2月15日、17日。

?海峽時(shí)報(bào)1976年6月19日。

?海峽時(shí)報(bào)1978年5月17日。

?唐海歌.新加坡廉政建設(shè)及其啟示.河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009年第3 期.

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?Wilbur Smith and Associates 1974. Report in brief: Singapore mass transit study - Phase I. Unpublished report.

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?MRT Review Team 1980. Singapore’s Transport and Urban Development Options. Unpublished report from the Hansen Team. 海峽時(shí)報(bào)1980年7月25日。

?Bruno Wildermuth 1980. An assessment of the Hansen review team’s report on ‘Singapore’s transport & urban development options’. Unpublished report.

?海峽時(shí)報(bào)1980年8月13日。

?海峽時(shí)報(bào)1980年8月23日。

?李光耀.李光耀回憶錄1965-2000.新加坡聯(lián)合早報(bào),第235頁(yè).

?海峽時(shí)報(bào)1980年10月27日。

?Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s Land Transport Story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 169.

?Land Transport Authority 2008. Land Transport Masterplan. Singapore: LTA.

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?海峽時(shí)報(bào)1978年11月30日。

?‘李顯龍總理悼文，小國(guó)也有巨人’。聯(lián)合早報(bào)2010年5月24日。

The Decision-Making Process and Lessons Learnt from Metro Construction in Singapore

Han Sunsheng

In its major infrastructural decision to construct a metro system, the Singapore Government has adopted a prudent attitude and a careful approach, hence laying a solid foundation for the country’s economic development and social stability. This paper provides insights into a classic case in public policy formulation through exploring the decision-making process of Singapore’s metro development.

public policy; metro construction; Singapore

F573

韓筍生，加拿大西蒙弗雷澤大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃專業(yè)博士，國(guó)際城市規(guī)劃領(lǐng)域資深專家，現(xiàn)任澳大利亞墨爾本大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院城市規(guī)劃學(xué)教授。他的主要研究與教學(xué)領(lǐng)域包括亞太城市的發(fā)展規(guī)劃、全球大都市區(qū)的規(guī)劃管理、城市戰(zhàn)略規(guī)劃制定以及GIS在城市研究中的應(yīng)用。主要研究成果包括亞太地區(qū)大城市（如北京，上海，重慶，新加坡，雅加達(dá)等）的發(fā)展與空間結(jié)構(gòu)特點(diǎn)；EMAPS在公房管理中的應(yīng)用；中國(guó)的城市化與區(qū)域發(fā)展中的問(wèn)題。

（責(zé)任編輯：李鈞）