區直管社區:城市基層社會管理體制的實踐分析--以銅陵市銅官山區為例

◎ 陳圣龍

區直管社區:城市基層社會管理體制的實踐分析
--以銅陵市銅官山區為例

◎ 陳圣龍

長期以來,我國城市基層社會一直實行"街居制"管理體制.新時期,隨著社會轉型、企業轉制和政府職能的轉變,社區的居民結構和工作任務發生了深刻的變化.為適應城市治理和社會發展的要求,城市基層社會管理體制在保持"街居制"架構下經歷了三次變革,并都取得了一定的成效,但同時都沒有從根本上解決城市基層管理關系不順、職責不清等難題.為此,需要用新思維來突破城市基層管理體制的改革困境,而銅官山區"區直管社區"改革契合了改革需求,通過撤銷街道辦事處,重構基層社會管理體制,實現了政府行政管理與社區自治的有效銜接和良性互動.

區直管社區 城市基層管理 街道辦事處 居委會

社區是一定地域范圍內的人們基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有較強認同的社會生活共同體[1](P61),是居民棲息的港灣,生活的家園.同時,社區也是社會管理的基本單元,社區管理和服務的質量與效率直接關系到億萬社區居民的日常生活,而社區管理和服務的質量與效率關鍵在于健全有效的社區管理體制.2011年2月19日,胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上的講話中強調指出,要"進一步加強和完善基層社會管理和服務體系,把人力、財力、物力更多投到基層,努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作,強化城鄉社區自治和服務功能,健全新型社區管理和服務體制."新時期,我國基層社會發生了深刻的變化,傳統的社區管理體制已很難適應現實的發展需求,為此,如何構建科學合理的社區管理體制成為考驗城市政府治理能力的一道新難題.

一、城市基層社會管理體制的運行困境

在計劃經濟體制下,我國的城市管理建立在行政化的單位制為主、街道-居委會制為輔的體制基礎上,權力高度集中,實行單一的行政化管理.改革開放30年來,伴隨市場經濟的強勁發展,我國城市化強力推進,城市化率由1978年的17.9%增長到2009年的46.6%.[2](P9-10)在城市規模迅速擴張的同時,我國城市的基層社會結構發生了深刻的變化.

首先,城市社區的居民結構發生了深刻的變化.在計劃經濟體制下,社區具有較強的穩定性和封閉性,社區居民主要是具有本地戶籍的居民.社區管理和服務的對象主要是少數未就業的家庭婦女和個別的社會閑散人員.改革開放以來,在市場經濟的強烈沖擊下,企業改制全面展開,大量的"單位人"回到社區成為"社區人",社區管理與服務的對象逐漸增多.此外,在快速的城鎮化進程中,大量的農村人口開始進入城市,并生活在城市社區.據統計,目前全國共有6.7億城鎮居民(其中包括數以千萬計的低保人口、下崗失業人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體),加上大約2.6億生活在城市的農民工,全國8.7萬個城市社區平均每個社區的居民人數已超過1萬人.社區居民結構的深刻變化,迫切要求社區打破以往封閉式的社區管理,積極轉變工作方式,主動地為社區居民服務,并盡可能地將在社區居住的所有居民納入社區管理與服務的范圍,以滿足居民群眾的多樣化需求.

其次,城市社區的工作任務發生了深刻的變化.伴隨單位體制的解體,原來"單位辦社會"所負擔的大量社會管理和公共服務職能逐步轉移到社區.據朱健剛調查,在企業改制過程中,從單位溢出轉移街道的社會功能就有30多項.與此同時,單位體制外的社會空間急劇膨脹,個體戶、私營企業都需要社區來管理,外來民工、流動人口更給社區工作帶來許多新的難題.居民委員會除承擔大量的社會治安、公共衛生、計劃生育、文體教育、勞動就業、低保救濟等傳統社區公共服務外,還要承擔社區禁毒、社區矯正、流動人口管理、社區消防、商業維權、預防青少年違法犯罪、家政服務等多樣化服務需求.社區成了"大籮筐",各項事務最終都由社區來具體辦理和貫徹落實.婆婆媽媽管社區的局面在當下已無法勝任各項社區事務.

面對基層社會的深刻變革,傳統城市基層管理體制無論在運行方式還是整合功能上都無法適應當前基層管理和服務的需求.為此,創新城市基層社會管理體制、化解基層治理的矛盾與困境成為城市經濟社會發展亟須解決的現實問題.

二、城市基層社會管理體制的改革歷程

社區是城市的細胞.社區治理的成效直接關系著城市經濟發展、社會穩定和居民生活的幸福指數.針對城市管理體制在現實運行中出現的種種問題,從20世紀90年代開始,地方政府就不斷探索改革城市基層社會管理體制,從全國范圍內來看,大體上經歷了以下三種改革探索:

一是"兩級政府,三級管理"的上海模式. 隨著城市街道辦事處轄區范圍內各項社區職能包括社區服務、社區教育、社區治安、社區醫療衛生和社區保障的蓬勃發展,原來的街道管理體制越來越顯得與之不相適應.為此,上海市從1995年9月開始進行"兩級政府,三級管理"的試點.此外,北京、濟南、南京、杭州、西安、成都、重慶、哈爾濱等城市也緊隨其后,在80年代和90年代分別進行了一輪或兩輪不同程度上的街道管理體制改革.街道管理體制改革的主要內容是打破條塊分割,向街道下放權力;建立街道財政;開展社區共建;面向社區發展調整黨群社團的組織與功能.[3](P96)在"兩級政府,三級管理"的管理體制下,街道辦事處成為一級管理的地位得到明確,街道辦事處成為街道行政權力的中心,"以塊為主、條塊結合".總體來看,此次改革解決了街道辦事處辦事無權的問題,但同時也推動了街道辦事處不斷地走向"準政權化". 在壓力型的政府體制下,區政府為完成上級政府交辦的任務,相關職能部門把大量的工作轉嫁給街道辦事處,街道辦事處對社會性、群眾性、公益性工作負全責,既承擔行政管理職能,還承擔社會管理職能和經濟管理職能.而街道辦事處為了應付龐雜繁冗的行政事務,基本上都按照"一級準政府"或者說"相當于一級政府"來設置相關職能部門,街道辦事處內設機構科室化,且權力、財力、人力都大大增加.[4](P56)機構膨脹、人員增多是這次改革的伴生品.

二是"組織再造,社區自治"的沈陽模式.伴隨體制改革和社會結構轉型,政社分離成為20世紀90年代改革的必然要求,以城市基層管理體制為主題的城市社區建設應運而生.1999年的"沈陽模式"回答了"社區是什么"這樣一個基礎性和根本性的問題.明確了社區定位:社區是一個以利益為紐帶、以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體社區的區域定位是"小于街道,大于居委會",既不是上海的街道行政社區,也不是過去的居委會轄區.社區建設的出發點是發揮社區居民的自治功能,[5](P63)同時在社區內創造性地設立了社區成員代表大會、社區協商議事委員會和社區(管理) 委員會3個社區自治的主體組織.社區成員代表大會: 即"決策層",是社區最高的民主管理權力機構.社區成員代表由社區居民、駐社區單位、團體按一定比例推薦產生.社區議事協商委員會:即"議事層",是社區成員代表大會推薦產生的議事協商機構.成員由社區內有聲望的知名人士、居民代表以及單位代表等人組成,主任一般由社區黨組織負責人兼任.議事協商委員會作為社區成員代表大會閉會期間的常設的義務的工作機構,定期召開會議,行使社區民主議事、民主監督的職能.社區(管理) 委員會:即"執行層",是經社區成員代表大會選舉產生的執行機構.社區委員會設主任、副主任及委員若干名,一般3-6 名.委員會是社區各項工作的實際組織者、實施者.[6](P63)該模式為社區自治的制度設計和實踐運行找到一條很好的實踐模式,但是在社區居委會日益行政化的制度環境下,居委會的主要疲于應付上級政府下派的各項行政事務,很難有時間有經歷帶領社區居民開展社區自治,故該模式并沒有從根本上為社區自治的發展尋找到合適的土壤.

三是"理順關系,轉變職能"的江漢模式.長期以來,受各種因素的影響,居委會的人事任命權和辦公經費的審批權都掌控在基層政府職能部門手中,并對居委會形成強大的控制權,居委會不得不成為基層政權的"腿",出現了"居委會就像下水道,什么東西都往里倒"的局面.社區居委會集行政管理、社會管理、自治管理"三位一體",把本該為居民服務變成了對政府負責,承擔了大量行政事務,工作行政化傾向嚴重,沒有更多的精力擔負和完成社區內部自治事務,居民自治職能缺位.在這種格局下,居委會被嚴重的行政化,很難真正充當居民利益的代言者.社區的居民也缺乏對政府部門公共服務數量和質量的監督渠道和評判權.因此,基層政府部門也樂得把本該自己做好的服務,一股腦地塞給居委會,自己倒是成為居民委員會工作實績的監督者和評判者,行使規劃、布置、檢查、監督的職權,形成"基層政權不到基層"的怪現象.[7](P150)

針對這種情況,2000年武漢市江漢區率先開始了政府職能社區化進程,實施分權改革,在社區建立社區工作站,推進"五個到社區":工作人員配置到社區、工作任務落實到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費劃撥到社區.隨后又實施了社會治安和綜合治理、城市管理、勞動保障和就業、社會服務"四到社區",以全面改變社區面貌.2008年建立完善了社區公共事務分類管理體系,并分別成立"街道辦事處協管中心"和"街道辦事處服務中心",全面推進管理服務機制創新,提升社區協管、社區服務、居民自治的效能.總體來看,這次改革初步理順了街道與社區間的組織關系與職責分工,提高了街道辦事處的工作效能.但是這次改革在保持政府管理體制整體不變、政府職能未能明確理清和轉換、其他方面的綜合性配套改革方案未能制定的前提下實施,在街道層面成立的兩個中心,很可能成為新一層政府管理組織,專門處理社區管理和服務方面的事務,而使街道辦事處成為實體意義上的"第三級政府",增加政府的機構和層級.[8](P71)

通過上述分析,可以發現城市基層社會管理體制的三次改革都取得了一定的成效,但也都存在著明顯的不足.究其根源,這些改革都沒有改變"街居制"管理體制.在"街居"的基層社會管理體制下,區、街、居三級組織功能錯位所引起的事權分離、權責分離、事財分離的狀況沒有發生根本性的變化.社區改革的目標模式不明確、方向感不突出,社區建設缺乏可持續發展的動力機制問題仍很明顯,社區居委會很難承擔起居民自治和基層社會管理的重任.新形勢下,隨著居民民主意識的不斷增強,對社區自治和服務的要求越來越高,改革已勢在必行,而傳統的改革思維以很難解決現實中的體制困境.為此,城市基層社會管理體制的改革困境亟須用新的思維來化解.

三、區直管社區:城市基層社會管理體制的中觀變革

為了探索建立機制順暢、運轉高效的城市基層社會管理體制,2010年安徽省銅陵市銅官山區①突破了常規改革思維,在全區范圍內全部撤銷街道辦事處,實行"區直管社區"綜合體制改革.縱觀此次改革,其改革措施主要包括以下方面:

1.整合條塊力量,重構社區管理體制.銅官山區根據城市交通、居住環境、地域面積、人口數量、社區現狀和未來發展等情況,將原6個街道辦事處和49個社區工作站整合為18個社區公共服務中心,撤銷街道辦事處,實行區直管社區,減少管理環節,實現一級政府兩級管理.整合后的新社區,建立起"一個核心、三個體系"的組織架構,即以社區黨工委為核心,社區居委會、社區公共服務中心、各類社會組織為支撐.一是成立社區黨工委,為社區提供堅強有力的建設組織的核心.社區黨工委直接隸屬區委管理,與公共服務中心合署辦公.對轄區內地區性、社會性、群眾性工作負全責.社區黨工委由5-9人組成,設書記1人,副書記1人,成員由轄區單位黨組織負責人、社區居委會主任、公共服務中心成員等組成.二是重新選舉社區居委會,強化居民自治組織.居委會由5-9人組成,居委會主任可由社區黨工委書記通過民主選舉形式擔任,居委會成員可與社區黨工委成員通過民主選舉形式交叉任職.設兼職委員若干人,兼職委員由轄區內黨政機關、企事業單位在職或退休老黨員、老干部、社會知名人士等組成.選齊配強居民小組長、樓院門棟長,積極開展樓院門棟自治.居委會下設綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、市容衛生和文明創建、社會保障、經濟服務等專門委員會.同時,成立社區居民代表大會,配齊配強社區居民小組長和樓棟長.成立社區議事委員會,完善社區自治組織架構.三是成立社區公共服務中心,為居民提供高效便捷的服務.社區公共服務中心統一設置綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、文明創建、社會保障、經濟服務等7個專業服務窗口,接受社區黨工委和社區居委會的統一領導和管理,對進駐社區的事項實行"一廳式"審批和"一站式"集中辦理,最大限度的簡化辦事程序,縮短辦結時限.社區公共服務中心設主任1名,副主任2名,主任由社區黨工委書記或社區居委會主任兼任.中心實行主任負責制,內設相關職能崗位,各職能崗位和社區居委會各專門委員會兩塊牌子一套人馬,對一崗多人的明確崗位牽頭負責人.四是培育壯大社會組織,構建社會化服務體系.充分發揮市場機制、互助機制、志愿機制的作用,大力培育發展社區社會組織.加大轄區內業主委員會、物業管理機構等組建力度,支持鼓勵參與社區建設,為居民提供專業化管理和服務.加大組建老年人、殘疾人、婦女兒童、計劃生育、文體健身、書畫美術等群眾性的協會團體,吸引居民廣泛參與,充分發揮社團組織的作用.大力推行社區志愿者注冊登記制度,加快志愿者隊伍建設力度,鼓勵和引導機關干部、企事業單位技術人員、社區居民廣泛參與志愿服務活動.加快培育中介、醫療衛生服務站、養老托老服務等專業服務組織.通過政府購買服務,推進公共服務市場化、社會化和專業化.

2.加強社區人員配備和組織建設,推動社區基層民主發展.銅官山區在改革進程中注重推動社區居民自治的發展.一是配齊配強居委會成員班子.在全區范圍內,按照一個社區對應一個居委會,重新進行了社區居委會的選舉.在選舉方式上,各社區居委會采取戶代表選舉的方式直接選舉,社區居委會主任選舉采取差額選配的辦法.在選舉程序上,在遵守有關選舉工作的法律法規、政策和程序的前提下,引導社區選民廣泛參與社區居民選舉委員會推選、選民登記、候選人提名和選舉投票等環節的工作,積極支持和參與選舉工作.在候選人資格方面,社區居委會領導班子成員結構遵循"兩個40%以上"原則,即年齡45歲以下的占40%以上,大專以上文化程度的占40%以上.目前,新社區直選率和一次性選舉成功率達100%,社區居民投票率達82.3%.二是調整充實社區居委會的下屬委員會的設置,增強居委會的自治能力.社區居委會作為居民群眾性自治組織,既有組織社區居民開展自我管理、自我教育和自我服務的職責,也有協助政府開展相關工作的義務.因此,居委會工作的有效開展,需要相關組織的協助來共同完成,其中,社區居委會的下屬委員會和居民小組是其重要組成部分.銅官山區重新整合后的社區,其下屬委員會成員主要由社區居委會成員和社區工作者兼任,并吸納居民代表、志愿者等積極分子參加.在此基礎上,逐步把居民小組、樓院門棟群眾性自治發展為社區居民自治的最基礎性環節,充分發揮這些下屬委員會的積極作用,形成社區居委會、居民小組、樓院門棟上下貫通、左右聯動的社區居委會組織體系新格局,使社區居委會組織在社區管理服務和居民自治中發揮主體作用.三是拓寬居民參與的渠道,完善居民自治的載體.通過建立健全社區居民代表大會制度、居民公約制度、居民代表和黨員代表議事制度等一系列體制機制,完善社區民主自治體系,建立健全社區黨工委領導、居委會自治、公共服務中心承載的新型組織體系,激發社區自治活力和民主氛圍.

3.明確部門職責分工,建立社區與區直部門工作對接新機制.一是理順區直部門與社區的職能.銅官山區緊密結合區政府的"大部制"改革,將原街道黨工委以及群團、武裝等職能和原街道辦事處相關公共管理、服務、部分審核審批等職能全部下放到社區,原街道的協護稅、城管執法、城管執法、司法行政、拆遷拆違等主體職能收歸區直相關職能部門,成立區協護稅辦公室、征遷中心等,實現分片歸口管理,新社區協助上收職能部門做好相關服務功能.成立社區建設辦公室,加大對改革后社區建設的指導和協調力度.二是建立公共事務進入社區"準入制".實行社區工作聯席會議制度,區直相關部門和社區居委會共同研究解決社區建設、社會管理和公共服務等事項,協商部署相關工作,同時制定相關工作制度,對新社區組織開展培訓和業務指導,并承擔相關工作的匯總、審核職能.三是建立社區財務資產管理新模式.按照"統一核算、集中管理"和"權隨責走,費隨事轉"的原則,社區設獨立賬戶,經費由區財政直接核撥,實行報賬制,逐步建立完善社區經費的預決算制度和財務審計制度.將社區財務核算職能集中到區核算中心,分戶核算,各社區設置一名兼職報賬員.社區房屋等固定資產歸口區機關事務局統一管理,資產收益全部用于社區建設和社區工作.區國有資產管理委員會對原街道的債權債務負責,對新社區資產進行監督管理.在保障新社區辦公經費、基本建設經費、管理服務經費的同時,下發了《關于進一步規范和完善社區工作及活動用房等居民服務設施建設的通知》,明確要求對整合調整后多余的社區工作用房用于居民服務.

4.科學調整人員,建立社區人事管理新規范.撤銷街道辦事處,實行"區直管社區"改革能否順利推進關鍵在于原街道辦事處和社區工作人員的調整分流問題能否得到科學合理的解決.為此,銅官山區在"綜合配套,統籌推進"的原則指導下,將原街道、社區人員分流與區政府"大部制"改革有機結合起來,按照"老人老辦法、新人新政策"的辦法,在機關干部和街道、社區同志之間實行"雙向選擇",通過公開招考,民主推薦、組織考察等多種形式,科學合理地配置新社區和區直相關職能部門的人員力量,選強配齊新社區領導班子.對涉及調整分流人員,保留身份不變、職級不變、待遇不變,逐步過渡到同一機構、同一單位、同類人員實現統一管理、統一待遇.對街道在編(行政編、事業編)人員相應調整到區直部門、社區黨工委或社區公共服務中心;街道聘用人員、社區工作站聘用人員符合條件的可聘用為社區公共服務中心工作人員;社區居委會現有人員經過重新選舉進入調整后的社區居委會,多出人員符合條件的可進入社區公共服務中心,妥善安置.為了完善了社區工作者的管理,配套出臺了機關和社區聘用人員管理辦法和社區工作者管理考核辦法等一系列規章制度.制定了《銅官山區社區工作目標責任制管理考核暫行辦法》、《社區領導班子考核暫行辦法》、《社區工作人員管理暫行辦法》、《銅官山區聘用人員(含社區工作者)工資福利管理暫行規定》、《規范聘用人員(含社區工作者)勞動合同管理實施方案》.同時,規范了社區工作者工資福利管理,大幅提升新社區工作者的福利待遇.通過一系列科學合理的人員分流措施,打下了大局穩定、人心思定的良好基礎,確保了改革的平穩有序推進.

5.鞏固和強化網格化管理,建立社區運行新機制.新社區實行全員網格化管理,按照300戶左右1人的要求劃定責任區,配備社區網格管理責任人,在責任區內進行日常巡查和綜合信息采集等工作,實行分類管理、重點服務.在此基礎上,普遍實行AB崗制工作方式.A崗為業務崗位,如計生、民政、綜治等崗位,要求工作人員業務相對專一、精通;B崗為服務崗位,按照每300戶1人的標準配置,承擔網格化管理工作.社區工作人員在負責自己承擔的網格化管理工作(即B崗)的同時,還需要按照A崗的職責要求,將網格化管理人員的相關信息,根據自己所承擔的A崗業務,進行分類整理.AB崗的劃分,既要求每一位社區工作者既要對所承擔的片區了如指掌,又要對特殊群體實行重點關注,把服務工作精細化,拓展社區服務功能.同時,網格化管理的實施,要求社區網格管理責任人變坐等服務為主動上門服務,對責任區范圍內的公共服務投訴、公共設施投訴、公共事務服務、居民糾紛調解等負全責.各項業務在窗口集中受理、分口辦理,形成"前臺一口受理、后臺分類處置"的工作機制.社區取消坐班制,實行開放式辦公,窗口式服務.對面積較大、辦事不便的社區在合適位置設立服務點,對較偏遠、辦事不便的居民實行網格人員上門服務和代理服務等.健全了網格化考評制度,《關于在社區開展網格化管理工作的實施意見》、《銅官山區社區網格工作人員考核暫行辦法》、《社區工作人員實績考核細則》和《網格化工作要求和服務內容》,對各社區年度目標任務、班子成員和網格管理等進行考核,尤其是采取職能崗位考核和網格崗位考核相結合、季度考核和年度考核相結合的方式,引進社會中介組織,開展群眾滿意度測評,客觀評價網格工作人員的工作實績.

四、區直管社區綜合體制改革的初步成效

體制創新的目標應該是效率和民主,即提高行政效率,降低管理成本;擴大公民參與,促進合作共治.要實現這一目標,在改革中必須注意"凡是市場能夠解決的盡可能交由市場解決,凡是社會能夠辦理的盡可能交由社會辦理,政府集中精力辦理應該由政府辦理的事務".[9](P141)

銅官山區撤銷街道辦事處,實行"區直管社區"綜合體制改革契合了體制創新的目標,并且取得了初步的成效.

1.減少了社區管理層級,提高了政府機構的行政效率.撤銷街道辦事處,實行區直管社區,打破了原有的社區管理模式,減少了管理層級,形成了區政府與社區的直接互動,大大降低了管理過程中的信息失真,使社會管理和公共服務更加貼近基層、貼近居民,有效提高了區政府的辦事效率和服務居民的水平,為構建"小政府、大社會、小機構、大服務"的管理體制奠定了基礎.當前,建設服務型政府成為社會的共識,減少辦事環節、縮小政府規模、減小行政成本、提高政府機構辦事效率已成為公眾的一致需求."區直管社區"改革契合了當下社會的發展潮流.

2.推動了政府職能轉變,理順了政府與居委會間的職責關系.通過"區直管社區"綜合體制改革,原由街道辦事處辦理屬于區直部門履行的行政執法、審批、管理等職責全部歸還有關職能部門,屬于社區自治組織、民間組織履行的職責分別歸還給這些組織.區政府各職能部門從"后臺"走到"前臺",簡化了辦事流程,提高了行政效率,節約了行政成本,并增強了服務意識、指導意識和責任意識,推動了政府行政功能和社區自治功能的協調互動.社區公共服務中心的成立,集中辦理了政府委托社區的各項行政事務,有效地解決了政府組織與居委會關系不順、職責不清、居委會"行政化"等問題,使社區居委會從繁瑣的行政性事務中解放出來,有更多的精力組織社區居民進行自我教育、自我管理和自我服務.

3.整合了社區的公共服務資源,提高了社區為民服務的能力.一是大大增加了社區居民活動場所.6個街道辦事處和49個社區整合為18個新社區后,區直部門和原街道的人、財、物等資源整合集聚到社區.原街道資產除滿足新社區工作用房外,全部作為居民服務、活動場所,社區居民文化活動用房較改革前增長了57.9%.二是優化了社區工作者的年齡和知識結構.改革前的街道、社區共有工作人員569人,改革后精簡至492人,大專以上文化程度的工作人員也從40.9%提升至53.8%.[10]三是有效地激發了社區工作者的服務意識和責任意識.社區全員網格化管理的施行,使原先浮在區和街道層面的資源進入社區,分散在各個條口和社區內部的資源得到有效整合,實現責權利相統一,社區的民生服務、城市管理、綜治維穩等功能得到強化,社區衛生、社區文化、社區環境、社區治安、社區就業和保障等服務功能得到提升,群眾對社區居委會的滿意度不斷提高.

4.擴大了群眾參與的范圍,推動了社區基層民主的發展.社區居民自治是社會的發育、社會組織的生長、社會權利的回歸,是居委會組織動員下的有序自治.在市場化、經濟全球化以及網絡化的時代,社會的自治能力已日益成為國家穩定發展的重要前提,成為國家綜合能力的重要組成部分.在社會自治能力發展中,社區的自治發展最具戰略意義,因為,在這種自治中,社區能夠比較有效地整合社會中的各種自治要素和自治資源,成為社會與國家合作治理的重要平臺.[11](P60)社區居委會成員由社區居民直接差額選舉,增強了社區居委會聯系居民、服務居民的意識,提高了社區管理與服務的質量,調動了社區居民關注和參與社區公共事務的熱情.此外,社區社會組織的廣泛成立,為社區居民參與社區公共事務、豐富社區文化生活提供了新的組織載體,通過社會組織的成立與運作,培養了居民的自組織能力和自治能力,推動了社區基層民主的發展.

五、結語

早在2002年,南京市白下區就開始創造條件逐步撤銷淮海路街道辦事處,建立淮海路社區行政事務受理中心,強化黨工委工作和社區自治功能,探索和完善城市基層社會管理體制改革.此后,北京、深圳、長春等地也陸續進行了撤銷街道辦事處,實行"區直管社區"的改革探索.但是這些城市都是在小范圍內撤銷街道辦事處,且試行了一段時間后都沒有在更大范圍內推廣.現實中,撤銷街道辦事處是一項系統性工程,涉及方方面面的事務,單靠某一或幾個部門的力量很難推動,即使取得了初期的階段性成果,也很難將這一改革在更大范圍內推廣.銅官山區撤銷街道辦事處,實行區直管社區的改革探索是在經過廣泛的調研和研究后,得到區黨委政府的大力支持并緊密結合區政府"大部制"改革的宏觀背景下展開的,其順利進行具有一定的特殊性.

那么,銅官山區撤銷街道辦事處的改革實踐是不是僅是特例而已,不具有推廣性呢?筆者認為,銅官山區的改革探索突破了城市基層管理體制的改革困境,從根本上重建了社區管理結構,明確了區政府相關職能部門與社區居委會之間的職責分工,有效地解決了政府職能履行與社區居民自治之間的關系,實現了政府行政管理與社區居民自治的有效銜接與良性互動,增強了基層政府和社區居委會的管理和服務能力,拓展了居民自治的發展空間,推動了城市基層民主的發展,為城市基層社會管理體制的改革開辟了新的發展路徑,它代表著城市基層社會管理體制的改革方向,對全國范圍內的所有城市基層社會管理體制的改革創新都具有一定的參考價值.

其實,2009年6月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議就已經通過了關于廢止1954年城市街道辦事處組織條例的決定.作為區政府的派出機構,街道辦事處自此失去了存在的法律依據.現實中,我國大多數地方政府還處于建設型或投資型政府的狀態,還在直接辦經濟搞招商引資,在壓力型體制下,政府的主要精力都放在招商引資上,[12](P46)街道辦事處承擔著繁重的經濟發展、社會穩定等任務,一夜之間全部撤銷街道辦事處將引發很多社會問題.但是,撤銷街道辦事處的改革并不能因現實中的重重困難而終止.銅官山區的改革實踐為中小城市基層管理體制的改革指明了發展方向,地方政府要積極主動轉變職能,要在立足社區的基礎上,將改革的突破點上移,將焦點聚集到街道辦事處這一區政府的派出機構上,穩步地推進撤銷街道辦事處,實行區直管社區改革.通過改革,讓政府職能部門和居委會職責分明、各歸其位,給社區以發育和成長的制度空間,讓社區充分發揮出加強和創新社會管理基石的作用.[13](P26)

注釋:

①銅官山區是銅陵市主城區,是全市政治、經濟和文化中心.區域總面積36平方公里,人口30多萬,占全市總人口的近一半,城市人口的80%.2010年,地區生產總值的40個億,財政收入達到4.5個億,城鎮居民人均可支配收入高于全市平均水平.1954年3月8日,銅官山區人民政府成立,下轄長江路、楊家山、銅官山、掃把溝、橫港、石城路街道6個街道辦事處.

[1]項繼權.農村社區建設:社會融合與治理轉型[J].社會主義研究,2008,(2).

[2]中國發展研究基金會編.中國發展報告2010:促進人的發展的中國新型城市化戰略[M].北京:人民出版社,2010.

[3]華偉.單位制向社區制的回歸--中國城市基層管理體制50年變遷[J].戰略與管理,2000,(1).

[4]何海兵.我國城市社區管理體制的主要問題及其改革走向[J].上海行政學院學報,2007,(2).

[5]陳偉東.中國城市社區自治:一條中國化道路--演變歷程、軌跡、問題及對策[J].北京行政學院學報,2004,(1).

[6]何海兵.我國城市基層社會管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區制[J].管理世界,2003,(6):59.

[7]尹維真.中國城市基層管理體制創新--以武漢市江漢區社區建設實驗為例[M].北京:中國社會科學出版社,2003.

[8]張瑞,柳紅霞.城市基層治理:矛盾、改革及其趨勢[J].社會主義研究,2010,(4).

[9]徐勇.鄉村治理與中國政治[M].北京:中國社會科學出版社,2003.

[10]中國城市基層探索建立區直管社區新機制[EB/OL].新華網,http://news.xinhuanet.com/ society/2011-05/03/c_121372268.htm,2011,5,3.

[11]林尚立.社區:中國政治建設的戰略性空間[J].毛澤東思想和鄧小平理論研究,2002,(2).

[12]詹成付.關于在社區建設背景下城市居委會建設中的若干問題研究,轉引自民政部基層政權和社區建設司編.加強和改進城市社區居民委員會建設工作讀本[M].北京:中國社會出版社,2010.

[13]陳圣龍.加強和創新社會管理要從社區起步[J].學習月刊,2011,(8).

Community under Direct Administration of District: A Case Study of Tongguanshan District in Tongling City

Chen Shenglong

The "subdistrict-community" administration system has been carried out for a long time in cities. Nowadays, the residential structure and work task in community have undergone great changes in accordance with social transition, enterprises restructure and government functions transformation. In order to suit with the requirement of city governance and social development, city's social administration system has experienced three reforms and achieved some results, but they cannot solve problems such as confused management or unclear duties. Therefore, it is imperative to solve the predicament in the social administration reform by bringing in new thoughts. The reform of community under direct district administration in Tongguanshan is a good example which meets the requirement. By cancelling subdistrict offices and reconstructing urban grassroots administration system, the district realizes effective connection and positive interaction between government administration and community autonomy.

community under direct district administration; urban grassroots administration system; subdistrict office; community committee

D67

教育部人文社會會科學研究一般項目《大陸與臺灣農村基層治理比較研究》(項目編號:10YJA810034)階段性成果.

陳圣龍,華中師范大學中國農村研究院研究人員,主要研究方向為城鄉基層治理.

(責任編輯:盧小文)