三網融合的前景

周師亮

中國廣播電視設備工業協會，北京 100011

三網融合在20世紀90年代就被提出來了，如今已經成為國際發展的主流趨勢。我國的三網融合從21世紀初開始，十年間幾起幾落，到目前為止仍處在“霧里看花”階段，甚至有人估計已到“休克”階段。是這樣嗎？我們先來回顧一下十年中發生的大事。

1 三網融合的十年博弈

2001年3月15日在國家的五年規劃中第一次提出要“促進電信、電視、計算機三網融合”；2006年3月14日國家在第十一個五年規劃發展綱要中再次強調提出要“積極推進三網融合”，并對三網融合在技術和整合信息基礎實施方面提出了明確的要求；2008年1月1日國務院在（國辦發【2008】1號文件）和2009年政府工作報告中再次提出要“推進三網融合，形成較為完整的數字電視產業鏈，建立和完善適應三網融合發展要求的運營服務機制”。

“三網融合”（甚至有人已提出“四網融合”（三網+電網））的提法不是很確切，電信網、廣電網都是實實在在的物理網，所謂計算機網（也就是互聯網）其實是個虛網，它要和其他實網并存才能夠發揮作用。因此，真正的融合就是電信和廣電兩家。

三網融合實質上是要求電信和廣電兩部門打破壟斷，不要再互相老死不相往來（1999年的“82號文”曾作出電信與廣電互相禁入的約束），而是應該以國家利益為重來商討融合。由促進到推進、到再次推進，國務院可謂婆口苦心地對兩部門進行了含蓄的勸說。

廣電和電信等部門也均多次推出了各自對“三網融合”的理解和解釋：電信部門以NGN為龍頭希望盡快對等進入廣播電視領域；廣電部門則認為三網融合的條件還不成熟，要在當前廣播電視網的基礎上逐步演進，也就是說要在廣電部門未來組建起來的下一代廣播電視網NGB的基礎上來進行三網融合。廣電的領導分別指出：“只有我們自己的廣電網實現了數字化，演進了下一代網絡NGB，才可以說三網融合”；“下一代網絡的關鍵業務是視頻業務，廣電有著天然的網絡帶寬基礎，內容管理的優勢。以廣電網為基礎做三網融合的業務是最佳選擇”（可是廣電有關技術領導又說“NGN、NGI、NGB、NWGN都還在研究之中，都還沒有實現，還不能說誰比誰好”，既然尚無定論，何來“最佳選擇”呢？）。所謂天然的網絡帶寬基礎，筆者認為只能是指目前同軸電纜HFC的過渡時期而言（請回憶20世紀80年代提出HFC的來龍去脈）。當前光纖的迅猛發展難道不是更加接近天然嗎？

與此同時，雙方又都各自在技術、傳輸、網建等領域展開了互不參與的大量科研工作；盡管技術、運營等條件還不太成熟，兩條線還是各自積極發動、組織各界企事業單位和運營商來參與產品生產和搶奪市場份額。同時各種說法紛紛出籠，吵吵嚷嚷，互不相讓。特別在技術層面上，有些人過多地強調三網之間的差異，其目的仍在主張在當前互不介入，各自為政。如此，使得國務院所發文件形同虛設。

2010年1月13日國務院常務會議決定加快推進三網融合，提出了階段性的時間目標，從2010年到2015年全面實現三網融合，表明我國要以行政手段來解決電信和廣電的雙向準入問題。

對于這一文件，由于壟斷的利益，廣電和電信部門有著不同的理解和考慮?！叭W融合”這個政策概念被當成產業發展計劃，被誤讀和誤解。有人指出：首先，行政手段文件不是法律沒有國家級的強制性；其次，行政手段管制的實施有一定范圍，對于不完全在管制范圍內（雙元管制）的事就沒有強制性，只能協商著辦，甚至有的只能起到規勸作用，連“協商著辦”都難以做到。

例如，當前手機電視是個熱門，廣電部門大力推出CMMB標準，而電信則正式將TD-SCDMA作為手機電視行業標準進入申報；2008年世界無線電大會WRC上，2區（北美）和3區亞洲9國同意將698～862 MHz的UHF頻段用于IMT-Advanced（即4G），我國代表已簽字同意，但廣電部門不同意馬上拿出這個頻段，要推遲到2015年以后解決。再有，2010年4月8日工信部、國家發改委、科技部、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部以及國家稅務總局聯合印發了《關于推進光纖寬帶網絡建設的意見》105號文，提出到2011年光纖寬帶端口超過8 000萬，城市用戶接入能力平均達到8 Mbit/s以上，但此文件的收、發單位都沒有廣電總局！4月12日，廣電總局則向各省廣電局發出了“41號文”，對IPTV發出了最為嚴歷的一道政策限制。4月17日中國電信集團又提出“要迅速擴大現有寬帶規模，到2010年底全國70%以上城鎮用戶實現12 Mbit/s接入能力”，而12 Mbit/s恰好是高清電視傳輸的門檻，這對廣電來說將是個很大的挑戰。如果長期以來電信網不能傳輸海量視頻內容的問題得以解決，則客觀上阻礙電信進入高清視頻傳輸的門檻也就不復存在。還有，互聯網世界的平均下行速率達到了17.4 Mbit/s，由于電信長期對廣電封鎖互聯網寬帶出口，結果使得互聯網用戶最多的我國下行速率大多數不超過4 Mbit/s，在中國寬帶長期以ADSL為主，這是互聯網接入不對廣電開放造成的結果。

由以上各例來看，兩部門依然是各干各事，在雙向進入問題上還是在互設障礙。所以有人提出2010年1月13日文的啟示似乎是：別爭哪一張大網了，你做你的網，他做他的網，允許你中有他，他中有你，皆大喜歡。這聽起來是多么的無奈啊！三網融合不是一個終極目標，而是一個進入的過程。國務院對三網融合的文件是落實進入的要求，所謂進入就是各方不要再“內斗”，不要互設壁壘，而應當互相合作、互幫互助來達到融合。如今，連進入都做不到，更不要奢談什么融合的時機和條件了。

以數字融合為核心，電信網、計算機網和有線電視網之間產業邊界開始趨于模糊，并且產生了一個新的融合產業——互聯網。國家信息化專家咨詢委員會周宏仁認為：“三網融合應該是指在任何一種傳輸載體或不同傳輸載體的組合上，都可以實現不同物理形態信息的傳輸?！币簿褪钦f在一種網絡上可以同時支持三種網絡業務。無論是業務還是技術（包括產業在內）經過市場競爭、優勝劣汰的演化過程，使得融合的形式為市場所接受，這是性價比最好的結果。因此，需要先讓大家進入，而不是先維持各方相互孤立、相互競爭的壟斷局面，等到各方都搞成既成事實后再來爭地盤、奪利益。

2 三網融合需要統一監管

當前電信與廣電行業壟斷壁壘嚴重，是推進三網融合的最大障礙，國務院的文件發得再多，恐怕還是跟當年討論《電信法》的結局一樣。因此必須要由黨中央、國務院綜合運用行政命令以及法律、法規來進行強制性制度改革，不能存在黨政不分、政出多頭、號令不嚴的局面。

在當前的管理體制下，企業要想進入廣電、電信領域，只能根據廣電、電信提出的部門政策來跟進，否則就會失去很大一塊市場。企業的產品改造和提升以及所謂的自主創新、甚至包括測試技術和測試方法都只能根據廣電、電信規定的政策范圍和時間表來進行開發研制，這就大大束縛了企業的創造積極性和自主性。從國際科技發展來看，所有的創新都是由企業帶頭開發，而后根據市場發展的趨勢，最后才由有關領導部門來擇優拍定，所以當前首先是要放手發動企業根據市場的發展需求來自由創新地當三網融合的領頭人。那么這需要什么樣的環境條件呢？

國際上一個明顯的趨勢是把電信和廣播在傳輸上的管制職責集中到一個管制實體中，成立統一的監管機構。這種機構只管政策、法規，不具體參與搞技術方案?，F在已經有多個國家實現了兩個行業的集中管制。英國、美國、日本等國家都已經成立了統一的融合組織機構（英國OFCOM、美國FCC、日本總務?。?。我國在1998年曾經討論過成立一個類似FCC的機構來統一電信與廣電的職能，如果得以實現，“三網融合”早就順理成章了。后來終因種種其他原因，致使此事無疾而終。經過十多年后，統一集中管制的設想仍未成熟。在電信體制未改革之前，電信和廣電之間并無體制上的差距，電信體制的改革比如政企分開、打破壟斷、引入競爭等，都是在國務院的直接指揮和領導下成功的；而廣電領導則站在本位立場上，明確要求實現“天上一顆星，地下一張網”，要把廣電網（現在改稱為下一代廣電網NGB）作為主體來參與三網融合，電信則認為非NGN不可。NGB尚未建立，NGN等也遠未完善，主體不立，融合自然還需等待，這就是當前的狀況。

IPTV和DVB-C兩個同質化的服務造成用戶重疊問題時，現時是靠不同行政規劃政策來抵制的。但如果業務行政領導是一個的話，那么就很可能會采取以DVB-C廣播覆蓋為基礎，而以IPTV為補充的政策來融合，也就是將IPTV納入到發展軌道中（杭州模式就是兩個行業形成良好協作關系的范例）。另外，諸如CMTS與EPON的PK以及對于如何發展FTTx等問題，都可以群策群力統一地進行研究。而在目前的體制下，低效率、高浪費、各自為政的相互排斥是難以避免的。

現在大量的專家文章只是去分析兩大陣營之間競爭的利弊因素，同時各為其部門出謀劃策，其實質都是為了追求部門自身利益最大化而斷絕合作與共同發展的機會。也有許多專家、學者熱情地對我國三網融合提出了很多有關技術和業務方面的建議、良策，可惜時機不對。有專家在“評三網融合”中，認為我國三網融合總共需要20年才可以完成：2000年到2010年的10年為電信融入互聯網階段（需知在此期間廣電和電信一直是采取不合作互相抵制的態度），2010年到2020年才是廣電網融入互聯網的階段，這還必須滿足存儲器成本下降的條件（不知道應該下降多少）[1]。按此說法，我國完成三網融合（應該說是進入三網融合的環境）還需等10年！國務院文件的精神是各方不要再扯皮、打口水仗了，要盡快推進三網融合，重點是開展廣電和電信業務雙向進入，而有專家卻設計出完成三網融合的時間表，是不是把過程和目標搞混了？從宏觀來講，三網融合永無完成的時間表，所以推進三網融合是重在進入，而不是終極目標。

三網融合是向業務融合的層面發展。三網融合的實施絕不是簡單地全面開放電信和廣電市場，一放了之。三網融合強調的不是網絡的替代和業務的替代，更不是為了取消競爭。如果要等待模擬到數字、窄帶到寬帶、計算機網絡到下一代互聯網的轉換完成后再融合，那么這三種發展難道可以在短短5年之內就能順利完成？多年來我國廣電和電信之間的摩擦和爭端都是圍繞著各自的政策和利益來進行的。廣電一直著力于建設自己的NGB專網，而電信方面也在積極研究部署軟交換、NGN、IMS等新的網絡融合技術，在沒有統一規劃的情況下這樣做可能會導致一場大浪費的災難。NGB和NGN在網絡主干線方面沒有什么大差異，而是在終端橋路上存在差異。NGB是用PON技術來解決，電信網是用IP來解決，將來進入到FTTH時代時就不存在什么差異了。那么不如從現在開始雙方就對下一代的什么NGx來共同進行研究開發豈不更好，為什么還要各自另搞一套？

現在為了各自的利益，廣電和電信都在強調網絡公共安全的重要性。RSA“信息安全國際論壇”是全球最權威的信息安全年度峰會，2010年首次登陸中國。廣電系統在三網融合時期尤其需要條件接收（CA）技術，對RSA的公鑰系統應該非常熟悉。當前國際上有三大公鑰 體系 ：PKI，IBE 和 CPK[2]。 其中 CPK（Combined Public Key）認證系統是由我國發明的，其優越性已被國際認可，是未來三網融合信息安全發展的絕對趨勢[3]。此次大會，工信部有關領導出席并講了話，卻未見廣電部門領導參與。如果缺乏一個全國性的統一規劃領導，未來我國網絡的安全性又從何談起？再說在三網融合過程中能夠唯獨對條件接收加密技術保持各自獨立而不相融合嗎？據工信部有關負責人說：我國發明的十進制網絡標準CPK標識認證系統完全能夠適用于廣播電視系統，而且比國外的加密系統要好得多。且不論此說是否有夸大之處，對一個新技術無論是肯定或否定，首先應該是集全國群體之力來對它進行全面公正的探索和研究。如果還自顧自延續過去那種用造成既成事實的辦法來達到各自目的，則三網融合之路長矣。

3 小結

三網融合能否成功的關鍵之一是能否在一個高層次行政的領導下，不受其他機構、組織的干預，建立起一個融合的、并能有效執行的、亦即統一的監管體制?！敖y一監管”能否順利推進還必須要有與之相適應的法律來保障[4]。行政干預只能短期有效，長期使用則不利于法制社會的建立與法制健全。取消壟斷應當是用法律而不是用各自為政的壟斷來反對壟斷。

雖然三網融合已經提到日程，但能否按國家要求達成圓滿的結果，人人拭目以待。

[1]中國工程院院士李幼平評三網融合[EB/OL].[2010-11-01].http：//media.people.om.cn/GB/10173043.html.

[2]南湘浩.CPK標識認證[M].北京：國防工業出版社，2006.

[3]周師亮.具有自主知識產權的CPK標識認證和可信連接的新互聯網通訊規則簡介[J].廣播電視信息，2010（11）：47-48.

[4]《電視技術》編輯部.走進融合的年代[J].電視技術，2010，34（1）：4.