美國多邊主義東亞新政策剖析

顧 靜

(中山大學(xué)亞太研究院 廣州510275)

美國多邊主義東亞新政策剖析

顧 靜

(中山大學(xué)亞太研究院 廣州510275)

東亞;多邊主義;美國東亞政策

奧巴馬就任美國總統(tǒng)以來對東亞政策進(jìn)行大調(diào)整，出臺了多邊主義東亞新政策。東亞由此出現(xiàn)原生性地區(qū)多邊主義與美國東亞多邊主義并行發(fā)展的局面。內(nèi)容上，美國的多邊主義東亞新政策是在新形勢下對其原有雙邊主義東亞政策的適應(yīng)性調(diào)整。其在實(shí)踐中表現(xiàn)為:將雙邊同盟關(guān)系合并或擴(kuò)展成以美日同盟為核心的各種三邊合作機(jī)制，在與包括東盟在內(nèi)的東亞各行為體建立或加強(qiáng)雙邊友好合作關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建各種小多邊合作機(jī)制，以及選擇通過成員資格具有開放性的“東亞峰會”機(jī)制加入東亞一體化。實(shí)質(zhì)上，這一新政策與雙邊主義東亞政策一樣是美國用以維持其東亞領(lǐng)導(dǎo)地位的工具。盡管美國的加入使東亞一體化的力量格局趨于平衡，但其帶有很強(qiáng)的應(yīng)對中國實(shí)力上升的色彩和將東亞一體化消解入亞太地區(qū)一體化中的意圖，使東亞局勢更加復(fù)雜和不確定。

一 問題的提出

考察二戰(zhàn)后的美國外交政策，不難發(fā)現(xiàn)“多邊主義”一直扮演著重要角色，其既是達(dá)到目標(biāo)的工具①當(dāng)“多邊主義”作為美國外交政策工具時(shí)，指的是多邊外交活動。，同時(shí)又是目標(biāo)本身②當(dāng)“多邊主義”作為美國外交政策目標(biāo)時(shí)，指的是有關(guān)國際秩序安排的多邊組織原則和意識形態(tài)。，并與雙邊主義和單邊主義一道構(gòu)成美國式的“國際主義”［1］。一方面，美國因時(shí)、因地、因事的不同，在外交政策中或選擇使用，或混合使用多邊主義、雙邊主義和單邊主義;另一方面，在不同時(shí)期，針對不同的對象和情勢，美國的“多邊主義”外交政策呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。

具體到東亞①文中的“東亞”指亞洲東部的國家和經(jīng)濟(jì)體，包括10個(gè)東盟成員國、中國大陸、日本、韓國13個(gè)主權(quán)國家以及中國香港、中國臺灣2個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，即亞洲開發(fā)銀行定義的“東亞15個(gè)經(jīng)濟(jì)體”(East Asia-15)。參見亞洲開發(fā)銀行官方網(wǎng)站，http://www.adb.org/A-bout/members.asp，冷戰(zhàn)時(shí)期美國在該地區(qū)建立起以其為軸心的輪轂型雙邊同盟體系 (hub-and-spoke system)，“雙邊主義”長期主導(dǎo)美國的東亞政策。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國的東亞政策開始經(jīng)歷大調(diào)整。總體來看，后冷戰(zhàn)時(shí)期發(fā)生的兩件大事——“9·11”恐怖襲擊事件和2008年全球金融危機(jī)改變了美國外交政策的運(yùn)行軌跡。“9·11”恐怖襲擊事件作為冷戰(zhàn)后美國外交的第一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，不僅使“單邊主義”成為小布什政府外交政策的代名詞②具體來看，單邊主義在小布什政府第一任期的外交政策中達(dá)到頂點(diǎn)，在其第二任期開始出現(xiàn)調(diào)整，推行所謂的“轉(zhuǎn)型外交”(transformational diplomacy)，單邊主義有所衰弱，強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系的雙邊主義、多邊主義有所增強(qiáng)，但單邊主義外交政策這一基本特征并未改變。，同時(shí)也引發(fā)了美國國內(nèi)對自身力量及其與外部世界關(guān)系的重新思考，各種批判小布什政府單邊主義外交政策、主張多邊主義的聲音紛紛出現(xiàn)［2］。2008年那場肇始于美國，沉重打擊其經(jīng)濟(jì)及國際形象的全球金融危機(jī)則直接促成多邊主義在美國外交政策中的強(qiáng)勢回歸［3］。實(shí)際上，冷戰(zhàn)結(jié)束后東亞在美國全球戰(zhàn)略中的地位即獲得提升，向該地區(qū)轉(zhuǎn)移和投注力量是美國既定的外交政策調(diào)整方向，但這一進(jìn)程被“9·11”事件及隨后的反恐戰(zhàn)爭所延緩［4］。隨著反恐戰(zhàn)爭進(jìn)入收尾階段，美國外交回歸正常軌道，而重創(chuàng)歐美經(jīng)濟(jì)的2008年全球金融危機(jī)進(jìn)一步強(qiáng)化全球力量分布“東升西落”的態(tài)勢，奧巴馬政府對東亞政策進(jìn)行大調(diào)整，開始在東亞推行多邊主義新政策。

由此，在東亞前所未有地出現(xiàn)兩種多邊主義并行發(fā)展的局面——與東亞一體化相伴而生的原生性地區(qū)多邊主義和美國在東亞推行的多邊主義同時(shí)推進(jìn)。這一新情況將對東亞造成何種影響?未來的東亞一體化將走向何方?本文在對美國多邊主義東亞新政策基本內(nèi)容進(jìn)行分析闡釋的基礎(chǔ)上，初步探討該政策對東亞的影響，為中國制定相關(guān)政策提供參考依據(jù)。

二 學(xué)術(shù)史回顧

(一)“多邊主義”概念界定

“多邊主義”作為美國構(gòu)建戰(zhàn)后世界秩序的根本性原則和近代國際體系的一種普遍的制度形式，一直以來都備受國際政治學(xué)界和外交界的重視［5］。發(fā)展至今，對“多邊主義”作出較為全面定義的是美國學(xué)者勞拉·納坎 (Laura Neak)，其在《美國外交政策中的多邊主義與多邊制度》一文中對“多邊主義”的定義包含由淺入深、由表及里、層層遞進(jìn)的三個(gè)層次［6］:第一層次的多邊主義指在一組國家③至少三個(gè)以上，通常更多。之間進(jìn)行協(xié)調(diào)性安排，以解決集體行動問題的一種制度形式。這是對多邊主義最為表面的理解。第二層次的多邊主義指對國際社會的一種組織原則，即多邊主義的意識形態(tài)屬性。該層次是“多邊主義”概念最核心的部分，它給出了“多邊主義”這一制度形式的基本特征——在利益導(dǎo)向和適用情景上的“去特殊性”，即考慮的是成員共同的利益訴求和一般情況;在某一行為范圍內(nèi)，如維持世界和平或地區(qū)安全等，成員之間的“不可分割性” (indivisibility);成員對“擴(kuò)散性互惠”(diffuse reciprocity)的共同預(yù)期;在成員資格及其他參加方式上的普遍性和低門檻［7］。第三層次，也是最高層次的多邊主義，指建立在很強(qiáng)的集體身份認(rèn)同感和共同利益基礎(chǔ)上的一種高要求的國際合作形式［8］。也就是說，參與特定多邊主義制度的成員之間除了要有現(xiàn)實(shí)的共同利益紐帶聯(lián)結(jié)，更為重要的是，其在價(jià)值觀、種族、基本政治制度、文化等方面近似或具有某種根深蒂固的聯(lián)系，在一定程度上可構(gòu)成一個(gè)國際性的“共同體”(community)。

(二)與東亞相關(guān)的美國多邊主義外交政策研究

總體上，美國多邊主義外交政策研究圍繞兩個(gè)議題展開:一是對美國多邊主義產(chǎn)生的根源及其持久性的探討，二是對美國多邊主義實(shí)際運(yùn)用的探討。本文討論的對象——美國的多邊主義東亞新政策從屬于第二個(gè)議題范疇，即探討美國多邊主義在東亞的具體應(yīng)用。

事實(shí)上，上述兩個(gè)議題之間存在著邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系，前一個(gè)議題是后一個(gè)議題的基礎(chǔ)和前提。首先，關(guān)于美國多邊主義的根源和持久性，正如約翰·魯杰 (John Gerard Ruggie)在《對世界秩序的第三次嘗試?冷戰(zhàn)后的美國與多邊主義》一文中所言:作為一種以普遍、開放、理性治理為核心價(jià)值的制度形式，多邊主義與美國國內(nèi)政治具有內(nèi)在的一致性;多邊主義世界秩序觀與美國的集體自我概念極其相容;多邊主義根植于以制度立國的美國國內(nèi)政治中［9］。勞拉·納坎同樣認(rèn)為，“美國的多邊主義由美國自身的政治認(rèn)同 (American political identity)造就并維持。”［10］由此可見，“多邊主義”對美國外交政策的影響是持久的，既是美國對世界秩序的原則性設(shè)計(jì)，也是美國內(nèi)部政治原則及其集體自我觀念的國際延伸。

其次，關(guān)于美國多邊主義在實(shí)踐中的具體應(yīng)用，較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國對多邊主義外交政策的運(yùn)用是搖擺不定的，時(shí)而積極倡導(dǎo)，時(shí)而公開悖離;或者說，美國在外交政策上采取了一種務(wù)實(shí)的選擇性混合戰(zhàn)略 (a selective mixing strategy)，其根據(jù)具體情況，或選擇使用，或混合使用多邊主義、雙邊主義、單邊主義［11］。究其原因，美國推行多邊主義是出于對自身利益的追求，而不是對原則的堅(jiān)持。利益是具體的，并不斷更新。不同時(shí)期、不同情景，衍生出不同的利益定義，對應(yīng)不同的實(shí)現(xiàn)方式。因此，美國的外交政策具體表現(xiàn)為不同情況下多邊主義、雙邊主義和單邊主義的各種不同組合。或者說，美國的多邊主義在不同時(shí)期，針對不同議題有不同的表現(xiàn)形式。例如，小布什政府時(shí)期的多邊主義具有高度的選擇性特征，被理查德·哈斯 (Richard Haass)稱為“照單點(diǎn)菜式多邊主義”(a la carte multilateralism)，即在美國認(rèn)為必要的情況下其有權(quán)利及責(zé)任單獨(dú)行動［12］。

美國在東亞推行多邊主義是奧巴馬政府的新舉措，目前筆者尚未發(fā)現(xiàn)專門針對這一議題的研究成果。相關(guān)研究中，一個(gè)是對二戰(zhàn)后美國在歐洲和亞洲采取兩種截然不同政策①在歐洲采取的是多邊主義政策，在亞洲采取的是雙邊主義政策。的成因的探討，另一個(gè)是對美國亞太多邊主義的探討。彼得·卡贊斯坦(Peter J.katzenstein)和克里斯托弗·海默 (Christopher Hemmer)以及約翰·伊肯伯里 (John G.Ikenberry)對前一個(gè)問題作出了深入的回答。他們認(rèn)為:二戰(zhàn)后美國在歐洲采取多邊主義政策的根本原因在于美國與歐洲具有共同的身份認(rèn)同 (a shared identity)，當(dāng)時(shí)的美國不論是在主導(dǎo)性種族認(rèn)同上，還是在國家政治制度追求上均和歐洲具有同一性，因而能夠建立起成員關(guān)系平等的多邊主義制度。美國與歐洲以外的地區(qū)，如亞洲，則缺少社會層面的同一性。美國認(rèn)為亞洲是異質(zhì)性的，并在許多重要方面不如自己，因此，二戰(zhàn)后美國對亞洲采取成員關(guān)系不平等的雙邊主義政策［13］。

第二個(gè)問題是冷戰(zhàn)后出現(xiàn)的新現(xiàn)象。冷戰(zhàn)后，美國面對的國內(nèi)和國際環(huán)境均發(fā)生重大變化，外交政策隨之出現(xiàn)大調(diào)整，其中一個(gè)重要方面就是多邊主義在使用上的日益廣泛，以往以歐洲為中心的多邊主義外交政策格局被打破。最早關(guān)注到這一動向的是約翰·魯杰。他在1994年就指出，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國國會在構(gòu)成上日益分散的同時(shí)，對外交政策的介入不斷加強(qiáng)，使得外交政策制定中“精英”的作用趨于衰落，“草根”的影響不斷上升。與此同時(shí)，美國社會的種族構(gòu)成日趨多元，拉美裔和亞裔人口比例不斷提高，歐洲裔人口比例不斷下降。由此，決定美國是否在外交政策中運(yùn)用多邊主義的關(guān)鍵因素——美國的“共同體”認(rèn)知與二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)大不相同，美國將在全球范圍更為普遍地使用多邊主義，其中包括在亞太地區(qū)引入多邊安全機(jī)制［14］。拉爾夫·科薩 (Ralph A.Cossa)也認(rèn)為冷戰(zhàn)后美國將在亞太地區(qū)強(qiáng)力倡導(dǎo)多邊安全與多邊經(jīng)濟(jì)合作。前者如東盟地區(qū)論壇 (ARF)，后者如亞太經(jīng)合組織 (APEC)。但從重要性上講，美國在亞太地區(qū)的多邊安排僅是其在該地區(qū)既有雙邊安排的一種補(bǔ)充［15］。約翰·伊肯伯里和勞拉·納坎均認(rèn)為，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)重心從西方向東方轉(zhuǎn)移的進(jìn)程與美國和中國相對經(jīng)濟(jì)實(shí)力的此消彼長同時(shí)發(fā)生，造成美國在亞洲霸權(quán)力量的衰落，使得美國開始重視與亞洲國家建立更為穩(wěn)固的多邊制度聯(lián)系［16］。勞拉·納坎進(jìn)一步指出，身份認(rèn)同和國內(nèi)政治因素同樣對美國推行地區(qū)性多邊主義產(chǎn)生影響，共有身份認(rèn)同和相似的政治追求將使多邊主義易于實(shí)現(xiàn)［17］。

三 美國多邊主義東亞新政策的基本內(nèi)容

通過以上對二戰(zhàn)后美國多邊主義外交政策相關(guān)研究的回顧可知，多邊主義對美國外交政策的影響是根深蒂固的，并在冷戰(zhàn)后被日益廣泛地使用。具體到東亞，美國開始運(yùn)用多邊機(jī)制來解決東亞問題是在1995年。為解決朝鮮核問題，美國于1995年3月9日組建“朝鮮半島能源開發(fā)組織”(the Korean Peninsula Energy Development Organization，簡稱KEDO)，其創(chuàng)始成員為美國、日本、韓國。目前，除KEDO外，美國參與或創(chuàng)建的旨在解決東亞地區(qū)性問題的多邊機(jī)制還有朝鮮核問題六方會談機(jī)制 (Six-Party Talks)、美湄合作機(jī)制 (The Lower Mekong Initiative，簡稱LMI)、東盟防長擴(kuò)大會議機(jī)制 (ASEAN Defense Ministers'Meeting Plus，簡稱ADMM Plus)、東亞峰會機(jī)制 (East Asia Summit，簡稱EAS)等。總體上，美國的多邊主義東亞新政策在小布什第二任期內(nèi)開始出現(xiàn)萌芽，在奧巴馬政府時(shí)期正式出臺，其基本內(nèi)容包括以下三個(gè)方面:

一是積極發(fā)展與東盟的各種制度化聯(lián)系。東盟是東亞最早出現(xiàn)，也是迄今發(fā)展最為成熟的一個(gè)多邊合作機(jī)制。東盟作為一個(gè)中小國家聯(lián)盟，盡管本身不具備稱霸東亞的實(shí)力，但對于角逐東亞的各大國而言，其是一個(gè)各方均可接受的地區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)者。在實(shí)踐中，東盟通過以“開放地區(qū)主義”(Open Regrionalism)理念為指導(dǎo)的“東盟方式”(ASEAN Way)的擴(kuò)散，即通過輸出東盟一體化的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和成果來主導(dǎo)東亞一體化進(jìn)程。例如，日本學(xué)者木村福成認(rèn)為，通過建立“10+1”自由貿(mào)易區(qū)，東盟貨物貿(mào)易自由化規(guī)范成功實(shí)現(xiàn)了向整個(gè)東亞地區(qū)的擴(kuò)展，已成為東亞貨物貿(mào)易自由化的標(biāo)準(zhǔn)形式［18］。因此，與東盟建立制度化聯(lián)系是其他國家參與東亞一體化的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

小布什在其擔(dān)任美國總統(tǒng)的第二個(gè)任期內(nèi)出臺《美國—東盟加強(qiáng)伙伴關(guān)系聯(lián)合遠(yuǎn)景聲明》 (Joint Vision Statement on the ASEAN-US Enhanced Partnership)及實(shí)施該聲明的行動計(jì)劃，并達(dá)成了《美國—東盟貿(mào)易和投資框架協(xié)議》(the Trade and Investment Framework Agreement，簡稱 TIFA)。這些舉措為后來奧巴馬政府正式出臺多邊主義東亞新政策打下良好基礎(chǔ)。

奧巴馬上任伊始，就對美國的東亞政策進(jìn)行徹底反思與大調(diào)整，提升東亞在美國外交政策中的地位，轉(zhuǎn)變與東亞的接觸方式，開始在東亞推行多邊主義①2009年被稱為美國和東盟關(guān)系發(fā)生“地震式”大變化的一年。。首當(dāng)其沖的就是建立與東盟的各種制度化聯(lián)系。2009年7月，在東盟連續(xù)17年發(fā)出邀請后，美國正式加入《東南亞友好合作條約》這一由東盟設(shè)立的東南亞地區(qū)行為規(guī)范，宣告美國與東南亞關(guān)系進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。東盟前秘書長、新加坡東南亞研究院東盟研究中心主任塞維里諾(Rodolfo Severino)表示，這是美國與東盟重新拉近關(guān)系的一個(gè)具有高度象征意義的舉措［19］。2009年11月，奧巴馬在新加坡出席APEC領(lǐng)導(dǎo)人會議的間隙與東盟領(lǐng)導(dǎo)人舉行了首次領(lǐng)導(dǎo)人會議，建立起“美國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人年度會議”機(jī)制 (ASEANUS Leaders'Meeting)，大大提升了美國與東盟關(guān)系的層級。2010年年初，美國在東盟秘書處派駐常設(shè)外交機(jī)構(gòu)，同年9月任命首位美國駐東盟特使，由此美國與東盟之間建立起全面合作關(guān)系和日常溝通管道。目前美國與東盟在TIFA的基礎(chǔ)上，加緊進(jìn)行美國—東盟自由貿(mào)易協(xié)議談判。美國與東盟關(guān)系進(jìn)入全面、快速的制度化發(fā)展時(shí)期。

二是在東亞雙邊同盟體系的基礎(chǔ)上積極發(fā)展各種小多邊機(jī)制。奧巴馬政府的多邊主義東亞新政策建立在其既有輪轂型東亞雙邊同盟體系基礎(chǔ)之上，充分利用該雙邊同盟體系，尤其是美日同盟的作用，是美國在東亞推行多邊主義的重要基礎(chǔ)和有利資本。在實(shí)踐中，美國的多邊主義東亞新政策表現(xiàn)為將雙邊同盟關(guān)系合并或擴(kuò)展成小多邊②英文為“mini-lateral”，指參與方數(shù)量較少，通常為3－5個(gè)成員的各種合作機(jī)制。機(jī)制。

在過去近3年時(shí)間里，以中美關(guān)系為主軸，奧巴馬政府重申并強(qiáng)化了美日同盟作為美國東亞政策基石的核心地位與作用，鞏固和加強(qiáng)美韓同盟、美菲同盟、美泰同盟以及與新加坡之間的準(zhǔn)同盟關(guān)系，全面發(fā)展與東南亞其他國家之間的合作關(guān)系，如與印度尼西亞建立全面伙伴關(guān)系 (U.S.-Indonesia Comprehensive Partnership)、加強(qiáng)與馬來西亞、越南等東南亞大國的關(guān)系，推動與文萊、柬埔寨、老撾關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，并在長期阻礙美國與東盟關(guān)系的緬甸問題上展現(xiàn)靈活姿態(tài)。在全面發(fā)展與東亞各行為體的雙邊關(guān)系基礎(chǔ)上，美國著手建立各種小多邊合作機(jī)制。一方面，美國以其東亞政策基石——美日同盟為核心，構(gòu)建美—日—韓三邊合作體系③目前采取的措施包括推動日、韓在國際維和與救災(zāi)行動中實(shí)現(xiàn)制度化合作，召開美日韓三邊外長會議，提議建立美日韓三邊防長定期會晤機(jī)制及積極推動美日韓三邊聯(lián)合軍事演習(xí)的達(dá)成等。，建立美—中—日三方互信和加強(qiáng)美—日—東盟三方安全合作［20］，以及展開一系列低級別的美—日—印尼三邊接觸［21］。另一方面，美國與柬埔寨、老撾、泰國、越南等四個(gè)湄公河下游國家建立合作機(jī)制，參與東亞最重要的跨國水系——湄公河的開發(fā)。也就是說，美國首先與包括東盟在內(nèi)的東亞各行為體建立起不同層級①包括盟友、伙伴、一般性雙邊關(guān)系等不同層級。的雙邊關(guān)系，將其雙邊關(guān)系網(wǎng)覆蓋整個(gè)東亞范圍，然后以此為基礎(chǔ)構(gòu)建各種小多邊機(jī)制。

三是將應(yīng)對東亞一體化的方式由消極旁觀轉(zhuǎn)變?yōu)橛羞x擇地加入。以1997年12月首次“東盟+3”領(lǐng)導(dǎo)人會議召開為標(biāo)志開啟的東亞原生性地區(qū)多邊制度建設(shè)進(jìn)程——東亞一體化迄今已走過13個(gè)年頭，并呈現(xiàn)出獨(dú)特的“多軌”一體化發(fā)展模式，即在東亞有多個(gè)地區(qū)性多邊制度框架并行發(fā)展，如“東盟+3”、“東盟+6”、“東盟+8”、東亞峰會等。在奧巴馬政府之前，美國對東亞一體化各種多邊機(jī)制均采取不參加、不支持、不看好的消極旁觀政策。奧巴馬上任后，這一狀況有所改變。

美國對東亞一體化的長期漠視有其歷史原因。在美蘇兩極爭霸的冷戰(zhàn)格局下，朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)直接導(dǎo)致美國放棄在東亞組建地區(qū)性集體安全機(jī)制的“太平洋協(xié)定”(the Pacific Pact)計(jì)劃，轉(zhuǎn)而與若干挑選出來的東亞盟友建立起雙邊安全同盟體系(the San Francisco System)［22］。 “雙邊主義”成為冷戰(zhàn)時(shí)期美國東亞戰(zhàn)略與政策的核心［23］。冷戰(zhàn)結(jié)束后，新一波地區(qū)主義浪潮席卷全球，東亞作為“后發(fā)者”加入地區(qū)一體化隊(duì)伍。東亞出現(xiàn)兩個(gè)地區(qū)制度體系——冷戰(zhàn)時(shí)期由美國建立的，以其為“軸心”(hub)、以美國在東亞的盟友為“輻條”(spokes)的雙邊體系和冷戰(zhàn)結(jié)束后順應(yīng)全球地區(qū)化［24］潮流，由東亞國家自行建立，以“東盟”為核心的地區(qū)多邊合作體系。在奧巴馬政府之前，美國對東亞一體化持消極旁觀態(tài)度，這兩個(gè)體系之間不存在交集，彼此平行發(fā)展。奧巴馬上任后，為保持美國在東亞的領(lǐng)導(dǎo)地位，開始對原來的消極應(yīng)對方式進(jìn)行調(diào)整，轉(zhuǎn)向積極接觸和有選擇地加入。具體來說，美國選擇通過成員資格具相對開放性的“東亞峰會”機(jī)制參與到東亞一體化進(jìn)程中。用美國國務(wù)卿希拉里的話說，東亞峰會“為合作打開了一個(gè)關(guān)鍵性的新渠道”［25］。2009年7月美國簽署《東南亞友好合作條約》，為其加入東亞峰會機(jī)制鋪平道路。2010年10月，在越南河內(nèi)舉行的第五屆東亞峰會上，美國與俄羅斯②俄羅斯從2005年首屆東亞峰會開始，一直積極要求加入該機(jī)制。一道被吸納為東亞峰會的正式成員。2011年年底，奧巴馬總統(tǒng)親自出席在印度尼西亞舉行的第六屆東亞峰會。美國的東亞雙邊同盟體系與東亞一體化之間因奧巴馬政府的多邊主義東亞新政策開始出現(xiàn)交集。

四 美國多邊主義東亞新政策的影響

美國通過在東亞推行多邊主義新政策直接參與到東亞一體化進(jìn)程中，東亞原生性地區(qū)多邊主義與地區(qū)外世界頭號大國美國推行的多邊主義由此產(chǎn)生交互作用，未來東亞將在這兩種“多邊主義”的共同影響下走向一體化。從目前情況看，美國多邊主義東亞新政策的影響集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

(一)東亞一體化力量格局的改變及其影響

通過上述對美國多邊主義東亞新政策基本內(nèi)容的闡述可知，盡管美國東亞政策的目標(biāo)和實(shí)質(zhì)——對東亞事務(wù)的主導(dǎo)沒有變，但其實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生了重大調(diào)整，由雙邊主義轉(zhuǎn)向多邊主義，其中一個(gè)重要方面就是美國開始積極接觸并有選擇地加入東亞一體化。當(dāng)今世界頭號大國美國的加入使東亞一體化的力量格局發(fā)生了重大改變。

在美國參與東亞一體化之前，東亞一體化呈不平衡力量格局，即中國無論在國家綜合實(shí)力，還是在地域、人口規(guī)模上都明顯高于其他東亞一體化成員方。隨著美國在東亞推行多邊主義新政策，美國成為東亞一體化進(jìn)程的一個(gè)參加方，向中國一方傾斜的不平衡力量格局由此被打破，東亞一體化中中、美相互制衡的力量格局顯露端倪。

顯然，中國是受此番力量格局轉(zhuǎn)變影響最大的一方，此次美國東亞政策調(diào)整與其對華政策調(diào)整是緊密結(jié)合，環(huán)環(huán)相扣的。在東亞推行多邊主義意味著美國開始以多邊方式應(yīng)對中國實(shí)力的快速上升。例如，美國主動介入到中國與東盟部分成員國③具體包括越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊等5個(gè)東盟成員國。之間存在的南中國海領(lǐng)土及海洋權(quán)益爭端中。一方面，美國宣稱其在南中國海有重要戰(zhàn)略利益，另一方面，美國又公開支持東盟以多邊方式解決該問題，意圖扮演南中國海爭端“仲裁人”的角色。這無疑增加了解決南中國海爭端的難度及中國與東盟關(guān)系的復(fù)雜程度。又如，美國主動與除緬甸外的所有湄公河①湄公河發(fā)源于中國青海省玉樹藏族自治州雜多縣，流經(jīng)中國云南省、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海。在中國境內(nèi)的湄公河上游段被稱為“瀾滄江”。下游國家——泰國、越南、柬埔寨、老撾建立“美湄合作機(jī)制”，以多邊方式參與到湄公河流域開發(fā)進(jìn)程中。美國的這一舉措增加了湄公河上游國家——中國與上述四個(gè)湄公河下游國家之間解決湄公河流域水利設(shè)施 (電站大壩)建設(shè)爭議的難度與復(fù)雜程度。再如，在東北亞地區(qū)，美國在過去近三年時(shí)間里利用朝鮮半島的緊張局勢，大力推動美—日—韓三邊合作，相關(guān)措施包括召開美—日—韓三邊外長會議，提議建立美—日—韓三邊防長定期會晤機(jī)制，以及積極推動美—日—韓三邊聯(lián)合軍事演習(xí)的達(dá)成等。美國在東北亞地區(qū)構(gòu)建美—日—韓三邊合作體系必然對發(fā)展中的中—日雙邊合作、中—韓雙邊合作以及中—日—韓三邊合作造成沖擊，使本來就困難重重、發(fā)展遲緩的東北亞一體化更加舉步維艱。

由此可見，美國的多邊主義東亞新政策具有明顯的應(yīng)對中國實(shí)力上升色彩。隨著美國的加入，東亞一體化將成為中、美角逐的一個(gè)主平臺。盡管東亞一體化的力量格局由不平衡趨于平衡，但由于構(gòu)成力量格局相對平衡的雙方——中國和美國之間的關(guān)系正處在相互試探、彼此磨合的大調(diào)整時(shí)期，在其影響下的東亞一體化及東亞局勢必然也呈現(xiàn)波折、不確定景象。

(二)對東亞一體化未來發(fā)展方向的影響

由于在客觀地理位置上美國與東亞之間隔著浩瀚的太平洋，因此，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國東亞政策的調(diào)整方向就是將東亞嵌定在包含美國的“亞太”地區(qū)制度建設(shè)框架內(nèi)。美國旨在建立的并非屬于地區(qū)多邊主義的“東亞一體化”，而是屬于跨地區(qū)多邊主義的“亞太地區(qū)一體化”。

早在1991年，時(shí)任美國國務(wù)卿詹姆斯·貝克三世 (James A.Baker III)就提出建立“太平洋共同體” (Pacific Community)的設(shè)想［26］。1993年，在時(shí)任美國總統(tǒng)比爾·克林頓的倡議下，亞太地區(qū)首個(gè)多邊經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制——APEC由非正式的政府高官與部長級對話提升到政府首腦經(jīng)濟(jì)年會。2006年，小布什政府提出建立“亞太自由貿(mào)易區(qū)”(Free Trade Area of the Asia-Pacific，簡稱FTAAP)的主張。奧巴馬則稱自己為美國的第一位“太平洋總統(tǒng)”［27］。國務(wù)卿希拉里明確指出“亞太關(guān)系是美國的優(yōu)先考慮”［28］。目前，美國在東亞推行多邊主義新政策的同時(shí)，加緊推進(jìn)亞太地區(qū)一體化。一方面，美國把加入和推動“跨太平洋伙伴協(xié)議”(Trans-Pacific Partnership Agreement，簡稱 TPP)②也被稱為“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議”(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)。該協(xié)議在2005年6月由文萊、新加坡、智利和新西蘭等4個(gè)國家簽署，2006年1月正式生效，是首個(gè)成員范圍涉及亞洲、大洋洲和美洲的自由貿(mào)易協(xié)議。的擴(kuò)大作為實(shí)現(xiàn)其在APEC框架下提出的FTAAP構(gòu)想的一個(gè)務(wù)實(shí)途徑。在美國的帶動下，澳大利亞、秘魯、越南和馬來西亞已先后啟動加入TPP的談判，目前美國正在積極爭取日本的加入。按照美國的計(jì)劃，到2011年11月APEC夏威夷峰會時(shí)將結(jié)束所有TPP加入談判。另一方面，美國積極推進(jìn)APEC框架下的亞太地區(qū)一體化。2010年日本橫濱APEC峰會領(lǐng)導(dǎo)人宣言明確提出未來要朝建立“APEC共同體”方向發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“將采取具體步驟實(shí)現(xiàn)FTAAP構(gòu)想”［29］。2011年APEC峰會的主辦方是美國，其勢必充分利用這一絕佳時(shí)機(jī)，大力推進(jìn)亞太地區(qū)一體化。

可見，美國在東亞推行的多邊主義從屬于其亞太戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)美國主導(dǎo)下的亞太一體化的工具。美國積極接觸并有選擇地加入東亞一體化是為了防范出現(xiàn)一個(gè)將美國排除在外，或以中國為主導(dǎo)的東亞多邊制度體系。美國真正要做的是將東亞一體化消解入亞太地區(qū)一體化中，使前者成為后者的“墊腳石”，而非“絆腳石”。美國的多邊主義東亞新政策使東亞一體化與亞太地區(qū)一體化糾結(jié)在一起，二者是合二為一，還是分道揚(yáng)鑣，抑或是包容共生?均有待觀察。由此，東亞一體化未來的發(fā)展方向更加的不確定。

結(jié) 語

二次大戰(zhàn)結(jié)束以來的世界不斷朝開放與制度化方向發(fā)展。國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間突破歷史恩怨、意識形態(tài)、社會制度、文化、習(xí)俗、語言等方面的束縛與差異，彼此開放互連，相互依存的關(guān)系不斷深化。各種國際組織 (包括政府間組織和非政府組織)、國際條約、國際協(xié)議、國際論壇及對話機(jī)制紛紛涌現(xiàn)，國際關(guān)系日益制度化。在這一趨勢的推動下，建立地區(qū)性多邊合作機(jī)制的呼聲在東亞日益高漲。

冷戰(zhàn)后，世界頭號大國美國開始對其外交政策進(jìn)行大調(diào)整，東亞在美國全球戰(zhàn)略中的地位獲得提升，尤其是2008年全球金融危機(jī)以來，美國加快了東亞政策調(diào)整的步伐，凸顯“多邊主義”的東亞新政策顯露雛形。內(nèi)容上，美國的多邊主義東亞新政策建立在其東亞雙邊同盟體系基礎(chǔ)上，是在新形勢下對其雙邊主義東亞政策的適應(yīng)性調(diào)整和改造。在實(shí)踐中表現(xiàn)為:將雙邊同盟關(guān)系合并或擴(kuò)展成以美日同盟為核心的各種三邊合作機(jī)制;與包括東盟在內(nèi)的東亞各行為體建立或加強(qiáng)雙邊友好合作關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建各種小多邊合作機(jī)制;選擇通過成員資格具有開放性的“東亞峰會”機(jī)制加入東亞一體化。實(shí)質(zhì)上，美國的多邊主義東亞新政策與其原有雙邊主義東亞政策一樣，是美國維持其東亞領(lǐng)導(dǎo)地位的工具。因此，盡管美國的加入使東亞一體化的力量格局趨于平衡，但其帶有的很強(qiáng)的應(yīng)對中國實(shí)力上升的色彩和將東亞一體化消解入亞太地區(qū)一體化中的意圖，使東亞局勢更加復(fù)雜和不確定。未來東亞將在原生性地區(qū)多邊主義和美國東亞多邊主義的相互作用中曲折地走向一體化。

【注 釋】

［1］Laura Neak，“Multilateralism and Multilateral Institutions in American Foreign Policy”，in Steven W.Hook and Christopher M.Jones eds.，Routledge Handbook of American Foreign Policy，London:Routledge Press，2011.

［2］Michael Mastanduno，“After Bush:A Return to Multilateralism in U.S.Foreign Policy?”，Nanzan Review of American Studies，Vol.30，2008，pp.33 －46;Shepard Forman，Stewart Patrick，“Multilateralism and U.S.Foreign Policy:Ambivalent Engagement”，Carnegie Council Public Affairs Program，F(xiàn)ebruary 5，2002;Laura Neak，“Multilateralism and Multilateral Institutions in American Foreign Policy”，in Steven W.Hook and Christopher M.Jones eds.，Routledge Handbook of American Foreign Policy，London:Routledge Press，2011.

［3］Jim Lobe，“Diplomacy，Multilateralism Stressed by Obama Team”，http://ipsnews.net/news.asp?idnews=44937.

［4］金燦榮、周鑫宇:《美國東亞政策的新特點(diǎn)》，《國際觀察》2006年第5期。

［5］馬昌樂:《冷戰(zhàn)后美國多邊主義芻議》，《國際政治研究》2007年第1期。

［6］Laura Neak，“Multilateralism and Multilateral Institutions in American Foreign Policy”，in Steven W.Hook and Christopher M.Jones eds.，Routledge Handbook of American Foreign Policy，London:Routledge Press，2011.

［7］前三個(gè)特征參見John Gerard Ruggie，“Multilateralism:the anatomy of an institution”，International organization，summer 1992，pp.561 － 598;James A.Caporaso，“International relations theory and multilateralism:The search for foundations”，International Organization，summer 1992，pp.599 －632;后兩個(gè)特征參見 Miles Kahler，“Multilateralism with small and large numbers”，International Organization，summer 1992，pp.681－708.

［8］參見 Christopher Hemmer and Peter J.Katzenstein，“Why is there no NATO in Asia:Collective identity，regionalism，and the origins of multilateralism”，International Organiza-tion，summer 2002，pp.575－607.

［9］John Gerard Ruggie，“Third try at world order?America and multilateralism after the Cold War”，Political Science Quarterly，Vol.109，1994，pp.553－570.

［10］Laura Neak，“Multilateralism and Multilateral Institutions in American Foreign Policy”，in Steven W.Hook and Christopher M.Jones eds.，Routledge Handbook of American Foreign Policy，London:Routledge Press，2011.

［11］Frank C.Schuller and Thomas D.Grant，“Multilateralism，unilateralism and managing American power”，International Affairs，Vol.79，2003，pp.37 － 51;Michael Mastanduno，“After Bush:A Return to Multilateralism in U.S.Foreign Policy?”，Nanzan Review of American Studies，Vol.30，2008，pp.33 －46;Laura Neak，“Multilateralism and Multilateral Institutions in American Foreign Policy”，in Steven W.Hook and Christopher M.Jones eds.，Routledge Handbook of American Foreign Policy，London:Routledge Press，2011.

［12］Shepard Forman，Stewart Patrick，“Multilateralism and U.S.Foreign Policy:Ambivalent Engagement”，Carnegie Council Public Affairs Program，F(xiàn)ebruary 5，2002.

［13］Christopher Hemmer and Peter J.Katzenstein，“Why is there no NATO in Asia:Collective identity，regionalism，and the origins of multilateralism”，International Organization，summer 2002，pp.575 － 607;John G.Ikenberry，“Is American multilateralism in decline?”，Perspectives on Politics，Vol.1，2003，p.543.

［14］John Gerard Ruggie，“Third try at world order?A-merica and multilateralism after the Cold War”，Political Science Quarterly，Vol.109，1994，pp.567－569.

［15］Ralph A.Cossa，“US approaches to multilateral security and economic organizations in the Asia-Pacific”，in Rosemary Foot，S.Neil MacFarlane and Michael Mastanduno，eds.，US hegemony and international organizations:The United States and multilateral institutions，New York:Oxford University Press，2003，pp.193－214.

［16］John G.Ikenberry，“State power and the institutional bargain:America's ambivalent economic and security multilateralism”，in Rosemary Foot，S.Neil MacFarlane and Michael Mastanduno，eds.，US hegemony and international organizations:The United States and multilateral institutions，New York:Oxford University Press，2003，p.59;Laura Neak，“Multilateralism and Multilateral Institutions in American Foreign Policy”，in Steven W.Hook and Christopher M.Jones eds.，Routledge Handbook of American Foreign Policy，London:Routledge Press，2011.

［17］Laura Neak，“Multilateralism and Multilateral Institutions in American Foreign Policy”，in Steven W.Hook and Christopher M.Jones eds.，Routledge Handbook of American Foreign Policy，London:Routledge Press，2011.

［18］〈日〉木村福成:《東盟主導(dǎo)的東亞經(jīng)濟(jì)一體化與國際通商政策的新潮流》， 《南洋資料譯叢》2008年第3期。

［19］James Hookway:《希拉里·克林頓:美國正重回東南亞》，華爾街日報(bào)中文網(wǎng)，2009年7月23日，http://chinese.wsj.com/gb/20090723/bus091828.asp?source=NewSearch

［20］Office of the Spokesperson， “Joint Statement of the U.S.-Japan Security Consultative Committee”，Media Note，June 21，2011 of U.S.Department of States，http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/06/166597.htm

［21］Kurt M.Campbell，Special Briefing，July 22，2011，Bali，Indonesia，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2011/07/168937.htm

［22］Mireya Solís and Saori N.Katada，“Understanding East Asian Cross-Regionalism:An Analytical Framework”，Pacific Affairs，Vol.80，No.2，June 2007，pp.229 －257.

［23］Hemmer M.Christopher and Peter J.Katzanstein，“Why Is There No NATO in Asia?Collective Identity，Regionalism，and the Origins of Multilateralism”，International Organization，Summer 2002，pp.575－607.

［24］Giovanni Capannelli，Jong-Wha Lee，and Peter Petri，Developing Indicators for Regional Economic Integration and Cooperation，ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration， September2009， Manila:Asian Development Bank，http://aric.adb.org/pdf/workingpaper/WP33_Developing_Indicators_for_REI.pdf

［25］“America's Engagement in the Asia-Pacific”，http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150141.htm，October 28，2010．

［26］James A.Baker III，“America in Asia:Emerging Architecture for a Pacific Community”，F(xiàn)oreign Affairs，Winter 1991，pp.1－18.

［27］參見金融時(shí)報(bào)網(wǎng)站，http://www.ft.com/cms/s/0/9e985a46－d0c2－11de－af9c－00144feabdc0.html#axzz1ApOktfJq

［28］“Remarks on Regional Architecture in Asia:Principles and Priorities”，http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135090.htm，January 12，2010．

［29］“2010 Leaders's Declaration”，http://www.apec.org/Meeting－Papers/Leaders－Declarations/2010/2010_aelmdaspx，November 13－14，2010．

The Anatomy of America's New Multilateralism Foreign Policy towards East Asia

Gu Jing
(School of Asia-Pacific Studies，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China)

East Asia;Multilateralism;America's Foreign Policy towards East Asia

America's foreign policy towards East Asia experiences significant adjustment since Barack Obama took office．Thereby，the indigenous multilateralism in East Asia and America's multilateralism in East Asia go on together．Factually，America's new multilateralism foreign policy towards East Asia is built on its existing bilateralism foreign policy in the region with some adjustment，such as establishing trilateral institutions with the U.S.-Japan alliance at the center by combining or extending the bilateral alliance relations，establishing mini-lateral institutions by building or enhancing the bilateral cooperation relations with all the countries and economies in East Asia，selectively participating in the regional integration in East Asia by acceding to East Asia Summit．But the essence of America's Foreign Policy towards East Asia is unchanged，namely maintaining America's leadership in the region．Albeit it makes the regional power distribution balanceable，the regional situation becomes increasingly complex and uncertain owning to the effect of this policy to cope with the rising China and the intention of this policy to incorporate the regional integration in East Asia into the cross-regional integration in Asia Pacific．

D871.20

A

1008－6099(2011)06－0048－08

2011－08－19

顧靜，博士，中山大學(xué)亞太研究院講師。

中山大學(xué)青年教師培育項(xiàng)目 (文科) “美國亞太多邊主義對東亞一體化的影響” (1109130－6500－3161106)。

【責(zé)任編輯:王 宣】