黑河口岸對俄出境務工人員勞動權保障現狀調查報告

龐振寰

(中央民族大學，北京 100081)

［龍江商務］

黑河口岸對俄出境務工人員勞動權保障現狀調查報告

龐振寰

(中央民族大學，北京 100081)

在全球化勞務輸出的大背景下，為解決中國眾多剩余勞動力問題，促進勞務交流，改善勞動力出國環境，以中國對外輸出勞務具有代表性的口岸城市黑河為藍本，針對勞務輸出中的出國途徑、務工從事行業、糾紛處理方式、政府部門發揮的作用等一系列與勞動權保障相關的問題進行闡述，探求國內勞動力輸出障礙的根本原因，以及解決這一問題的根本途徑。

勞務輸出;勞動權保障;黑河口岸;出境務工人員

據國際勞工組織估計，目前全球每年的流動勞務約為3000萬～3500萬人，我國勞務輸出總量僅占1.5%左右，這與我國人口大國(占世界總人口數的21%)及勞動力資源大國(占世界勞動力總數的25%)的地位極不相稱。我國對外勞務輸出的規模及創匯能力遠低于一些發展中國家，我國外派勞務每年帶來的外匯收入不足20億美元。菲律賓是亞洲最大的勞務輸出國，正式登記在冊的海外勞工有450多萬，占其勞動人口的14.3%，每年寄回國內的外匯收入在60億～70億美元之間;墨西哥有8000多萬人口，幾乎每10人中就有1人在國外工作。全球每年有1000億美元的海外勞工匯款，拉美地區占1/3，其中又以墨西哥為主要吸納國，2002年有105億美元流向墨西哥。與這些國家相比，我國只能算勞務輸出的“小國”，不僅輸出規模偏小，而且勞務外匯收入也偏低。

與我國勞動力資源豐富情形相反的是與我國相鄰的俄羅斯。其人口數量呈現負增長趨勢，人口老齡化問題日漸突出，勞動力資源的短缺難以滿足經濟與市場的開發需要。尤其是俄遠東地區，面積占俄國土總面積的36%，而人口只占全國總人口的5%，其豐富的自然資源和稀缺的勞動力資源形成尖銳的矛盾。

現今，俄羅斯迫切需要大量的勞動力輸入，而我國是世界勞動力人口大國，有大量的剩余勞動力可供輸出，中俄兩國的國情很自然地使兩國在勞務人員問題上走上了合作的道路。黑龍江省作為與俄羅斯相鄰的省份，承擔起了對外勞務輸出的重任。

黑河口岸是我國重要的對俄邊境口岸之一，自1987年黑河口岸恢復對俄經貿，截至2009年7月，黑河市對外貿易進出口總值累計完成116.2億美元，其中邊境小額貿易、一般貿易分別完成62.9億和53.3億美元。累計實施對俄工程承包、勞務合作項目351項，金額3.9億美元，外派勞務30000人。

一、黑河口岸對俄出境務工人員勞動權保障現狀

(一)出國務工人員

1.出國方式

自我國1979年實行對外開放政策以來，為了吸收外資、引進技術、發展生產、推進經濟體制改革，對外勞務交流成為對外開放的重要舉措之一;進入20世紀90年代以后，我國對外開放的步伐逐步由沿海向沿江及內陸和沿邊城市延伸。1987年，黑河口岸恢復了對俄經貿，而后每年都有大批中國勞務人員從黑河口岸出境，進入俄羅斯從事各種行業。在開放的人員交流政策下，政府一般并不介入出國人員的管理，對出國務工人員也缺乏統一的備案與管理。務工人員的出國途徑有以下兩種:

(1)通過勞務輸出公司持勞務簽證出境。這種方式是合法出國勞務的主要途徑，勞務人員與勞務輸出公司合作，獲得合法的出國務工手續，并通過勞務輸出公司獲得國外的工作崗位。

(2)經親戚朋友介紹，持商務簽證非法出國務工。這種情況比較普遍，據實地調查了解到的數據顯示，我國總共對俄羅斯勞務輸出110萬人，其中合法，即持有勞務簽證的有18萬人，其余的均為非法勞工，而這數目巨大的務工人員正是勞動權益被侵犯的主要對象。

2.從事行業

調研發現，從黑河口岸出境的赴俄羅斯的務工人員中，絕大多數是農民，其他的雖然是城市戶口，但文化水平較低，平均處于初中文化水平。因而他們只能從事一些高強度、低附加值、勞動力密集型的產業勞動。其中絕大多數的外出務工人員從事農業和建筑行業，稍微有一些技術的是從事電焊、木工等需要單項技能的行業，只有少部分從事零售業。

在中國對俄羅斯勞務合作中，承包工程項下帶動的勞務輸出比重較大。例如，2002年，承包工程帶動的勞務輸出有 2507人，占當年在俄羅斯勞務人員總數的20.8%。這類項目主要集中在森林采伐、木材加工、農業、建筑裝修等行業。但是，由于遠東人口不斷減少而中國勞動力大量涌入，俄對外來人口有心理上的排斥感。加上中國部分勞工非法滯留、非法打工，也給俄羅斯政府部門的管理帶來諸多不便。因此，以往對俄羅斯單純勞務輸出數量有所減少。但近年來，此類勞務數量又有所增加，主要活躍在建筑、商貿和餐飲等行業。

3.薪金情況

為吸引國內剩余勞動力赴俄務工，出國務工的工資水平一般高于國內平均工資水平。但不同行業的工資水平有較大差異，即使是相同的行業，不同地區，不同勞務公司所給付的工資也不盡相同。

例如，接受訪問的幾位出國務工人員中，從事零售業一般每年有4萬～5萬元的收入，而從事建筑業的務工人員每月工資較固定，一般為3千～5千元不等，總體高于國內水平。在權益不被侵害的情況下，出國務工人員能夠得到較好的收入。但是，很多時候工資往往會比在國內還低。

4.勞務糾紛

勞務糾紛的出現是出國務工人員最擔心面對的了，一旦糾紛出現就意味著出國務工人員的血汗錢不能得償。勞動糾紛的發生一般有以下兩個主要原因:

(1)由于簽證種類與實際目的不符發生糾紛。

(2)由于勞動合同詐騙、合同內容與事實不符等合同問題發生糾紛。

這兩種是勞務糾紛發生的主要形式，也是最難解決的勞動糾紛形式。赴俄務工人員糾紛解決的方式有:

(1)與勞務公司協商解決糾紛。

(2)請求中國政府部門或駐俄使館、代表處等機構出面與俄方協商解決糾紛。

(3)在俄當地尋求法律援助，訴諸法律手段解決糾紛。

在以上三種糾紛解決方式當中，因為第三種的維權成本較高，程序較繁瑣，所耗費精力及時間更多，出國務工人員主要考慮前兩種糾紛解決方式，但是，事實上這兩種方式基本不能實際解決糾紛。原因在于，務工人員希望快捷、低成本地解決糾紛與糾紛本身的難于解決性之間的矛盾，這是管理部門努力改進卻收效甚微的主要原因。

(二)對外勞務輸出公司

勞務輸出公司在勞務輸出中扮演著重要的角色，同時也是解決問題的癥結所在。勞務輸出是政府鼓勵的民事行為，政府部門一般不在勞務人員出國過程中介入，勞務人員對出國務工又不了解，因此，勞務公司成為整個程序的主導。

1.選擇外派勞務公司時的注意事項

(1)外派勞務公司需經商務部批準，獲得商務部頒發的《中華人民共和國對外勞務合作經營資格證書》。

(2)具有當地商務主管部門(商務廳或對外貿易經濟合作廳)的批準意見(必要時須駐俄經濟商務參贊處的批復意見)。

(3)勞務人員俄方雇主需持俄羅斯移民局頒發的《外國勞務用工許可證》，其中對用工人數、工種、勞務來源國有具體規定，每年核發一次(俗稱“打工大卡”)。

(4)勞務人員俄方雇主需為赴俄勞務人員辦理《外國人務工許可證》(俗稱“打工卡”)。

(5)外派勞務公司為赴俄勞務人員辦理的是“勞務簽證”。

以上五項需同時具備。

2.勞務輸出方式

勞務輸出公司送出我國勞務人員一般有三種形式:

(1)赴俄公司務工，在俄羅斯本土公司工作的務工人員的權益是最有保障的，也是最少受到侵犯的。

(2)赴中俄合作公司務工，在中俄合作公司務工的外來務工人員的勞動權受到侵害的情況也并不多見。

(3)赴中國人在俄羅斯開辦的投資公司務工，務工人員最多受到侵權的便是在此類公司務工。

3.勞務合同

勞務合同是勞資雙方在發生勞務糾紛時能最直接也是最有效解決糾紛的法律文書，但勞務人員往往對此并不重視。在走訪過程中發現，與用工單位簽訂正式勞務合同的勞務人員數量很少，很多勞務人員對勞務合同的重要性并不了解，即使了解也很容易受到勞務公司的誘導與欺騙。受訪的公司負責人表示其公司會與出國務工人員簽訂合法合理的勞務合同，同時表示，多數勞務輸出公司并不會這樣做。

務工人員須簽訂兩份合同:一是與國內外派勞務公司簽訂的《外派勞務合同》，二是與俄方雇主簽訂的《勞務合同》。其中條款不應有沖突。勞務合同中需明確勞務人員的合法權益、生活條件、勞動保護、薪酬發放等事宜。勞務公司還需提供經營公司的委托書復印件、經營公司與外國雇主簽訂的合同復印件。

(三)政府部門

政府部門主要包括商務部門的勞務管理;公安機關管理的簽證辦理;海關審查;衛生部門檢疫以及出現勞務糾紛后相關部門的糾紛處理。

政府部門在勞務輸出中所應扮演的角色一直難以明確。一方面，政府作為權力機關，應該為人民的利益服務，理應對勞務輸出進行有效的管理并保障勞務輸出人員的合法權益。另一方面，黑河作為全國性對俄輸出口岸，每年從黑河口岸邁出國門的中國人來自全國各地，從事不同行業，通過不同方式出國，且數量巨大。政府以及相關部門基本不可能進行統一管理。

(四)相關法律法規

我國尚未頒布勞務輸出的具體法律，而在政府管理中了又出現了諸多難題，致使地方政府部門難以出臺統一的法規對勞務輸出情況進行管理。而國務院相關部委出臺的部門法規不具有地域性，并不能很好地適應地方的實際情況。處理對外勞務糾紛時無法援引明確的法律依據，只能根據其他法律的基本原則進行裁判，多數案件是通過調解來解決的。同時，也有已經出臺的法規卻不能得到嚴格執行。例如，商務部于2004年2月16日下達的《外派勞務培訓管理辦法》就未能發揮很大作用。此外，勞動和社會保障部、公安部、國家工商行政管理總局聯合下發的《境外就業中介管理規定》也對中介問題作出了詳細規定。但在本項目組調研過程中發現，大部分中介并不能達到要求，原因就在于國家政策在地方的“水土不服”。

俄羅斯政府相關部門對此也十分重視，雙方每年都會針對勞務輸出規范問題舉行會談，努力探索能夠改善現狀的方法，但這個難題一直未能得到解決。

二、對俄勞務輸出中存在的問題及改進建議

(一)存在的問題

1.相關立法空白，勞動糾紛處理缺乏法律依據。首先，我國是人口大國，勞動力整體水平較高且價格低廉，具有很大的市場競爭力，為勞務輸出立法是實現勞務輸出市場化的前提條件。其次，國內就業壓力增加，大量勞動力剩余，造成諸多社會不穩定因素。為勞務輸出立法可在保障輸出人員勞動權的前提下，間接鼓勵剩余勞動力輸出，緩解國內就業壓力，提高勞動力收入。第三，我國勞務輸出總體情況混亂，涉外勞務糾紛呈增長趨勢，為保障勞務輸出人員的勞動權，勞務輸出立法十分必要。

2.國家政策法規存在盲點，難以適應地方現狀。近些年來，國務院以及各部委曾多次出臺勞務輸出相關的政策法規，但這些法規的實際執行情況并不樂觀。許多政策法規，例如《外派勞務培訓管理辦法》、《境外就業中介管理規定》，雖然細致地制定了相關政策，地方政府也能按照其條文進行管理，但其條文內在的制定精神卻不能得到體現。對多數條文的履行都流于表面，形式上雖然符合條文，但是卻沒有實現制定政策的目的。

3.管理機關很多，缺乏統一管理。在勞務輸出程序過程中，有權對勞務輸出進行管轄的機關部門有很多。例如，商務機關、公安機關、海關、社會保障部門等等，但是，并沒有一個獨立的機關對如此龐大的出國務工人群進行統一的管理，這無疑給勞務輸出的管理帶來了不便。

4.簽證管理不嚴格，為勞動糾紛埋下隱患。我國只負責查看是否有簽證，有即可出國，不去檢查簽證是否與其在俄進行的活動相符合;而俄政府則檢查其簽證是否與在俄的活動相符合，不符合即遣返回國。這造成了一些在俄務工人員利用不符合活動簽證而被查處，經常蒙受較大損失。

5.勞務輸出人員法律意識淡薄，無法維護自己的合法勞動權益。

(二)改進建議

1.分析研究現狀，盡快出臺統一規范的地方法規。

2.嚴格管理，細致分工，發揮各政府機關能動性，采取主動，彌補勞務輸出的制度漏洞。

3.統一培訓，嚴格控制培訓機構的數量，加大維權知識的比重，切實提高出國勞務人員素質。

［1］王化．論勞動權的基本權利屬性［J］．法制與社會，2008(2)(下)．

［2］王月春．論農民工勞動權益的法律保障［J］．河北軟件職業技術學院學報，2008，3(1)．

［3］肖黎副，譚忠真．制約我國勞務輸出的障礙及對策［D］．湖南衡陽師范學院．

［4］林嘉．論勞動權的法律保障［J］．議政熱點·熱點研究，2006(6).

［5］鄭春芹．淺談如何加強和改進勞務輸出管理［J］．勝利油田職工大學學報，2008(5)．

In the global contextof labor export，to solve the problem of surplus labor in China and to promote the labor exchange to improve the environment of labor abroad，with China exporting labor representative of the Heihe port，we aim the abroad way of labor services export，the industry which workers in，handling disputes，the role of government and labor rights protection and a series of issues related to elaboration．We explore the root causes of barriers to the domestic output of labor，and the fundamentalway to solve this problem．

labor export;labor rights protection;Heihe Port;exitworkers

F241

B

1002－2880(2011)05－0004－03

(責任編輯:馬 琳)