憲法解釋權歸屬的文本分析

姚岳絨

憲法解釋權歸屬的文本分析

姚岳絨*

憲法解釋權只能通過《憲法》授予。全國人大常委會始終是憲法解釋權的主導機關。據于現行《憲法》，我國憲法解釋權行使方式可分為準立法式與裁決式。全國人大常委會排他性的享有準立法式憲法解釋權，全國人大與全國人大常委會共享裁決式憲法解釋權。合理推斷隱含的裁決式憲法解釋權必須以是否擁有監督憲法實施的職權為前提，國務院、中央軍委等一定程度上具有適用憲法的資格，但并不享有解釋憲法的權力。

憲法解釋 憲法解釋權 監督憲法實施

當前，我國憲法解釋權的討論視角可用“多元”兩字來形容。在規范與現實的碰撞與沖突中，一部憲法文本，亦可產生多種解讀。有堅定的認為憲法解釋權僅屬于全國人大常委會;〔1〕蔡定劍、劉星紅:《論立法解釋》，載《中國法學》1993年第6期。有認為全國人大與全國人大常委會共享憲法解釋權;〔2〕胡錦光、王叢虎:《論我國憲法解釋的實踐》，載《法商研究》2000年第2期。亦有認為除全國人大與全國人大常委會外，其他直接適用憲法的國家機關也享有憲法解釋權;〔3〕朱新力:《論憲法解釋》，載韓大元主編:《現代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2006年版。還有認為所有行使憲法上規定權力的主體都有憲法解釋權;〔4〕屠振宇:《論我國憲法解釋的主體》，載韓大元主編:《現代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2006年版。另有詳細列舉憲法解釋權主體的，包括全國人大常委、最高人民法院、國務院、全國人大常委會法制工作委員會，以及其他國家機關(主要是指地方國家權力機關，即省級或較大市級的人大及其常委會、自治地方的自治機關)。〔5〕張千帆:《憲法學》，法律出版社2004年版，第112-121頁。在不同的話語脈絡下發展出許多相似但又不盡相同的概念，如憲法監督、違憲審查、司法審查、憲法適用、憲法訴訟等等，而憲法解釋問題又往往與這些話題的討論交織在一起。〔6〕檢索中國期刊全文數據庫，論文條目最多的是司法審查，達821篇。另外，違憲審查281篇、憲法監督151篇、憲法解釋141篇。其余的依次為憲法訴訟、憲法保障、憲法實施、憲法司法與憲法適用，憲法審查為最少，僅15篇。上述檢索具體參數如下:檢索項為關鍵詞，檢索時間從1994年至2010年，范圍為核心期刊，匹配項為精確。絕大多數論文及教材在涉及我國憲法解釋實踐時，往往會用虛置或休眠等詞語來形容，如認為“全國人大常委會的憲法解釋權長期處于虛置狀態，這是一個毋庸置疑的事實”。〔7〕韓大元:《憲法學》，高等教育出版社2006年版，第108頁。但也有學者認為我國事實上是存在憲法解釋實踐的。〔8〕如周偉:《憲法解釋案例實證問題研究》，載《中國法學》2002年第2期;胡錦光、王叢虎:《論我國憲法解釋的實踐》，載《法商研究》2002年第2期。

哪些主體享有憲法解釋權?有沒有憲法解釋的實踐?對此沒有一致的認識。造成這種局面有一個很大原因，就是學者在討論我國憲法解釋制度與實踐時，趨向于應然的視角，脫離憲法本身，注重價值的論證，忽視規范事實的存在。因此，若欲正確解讀我國的憲法解釋權歸屬，必須讓其回歸憲法本身，回到憲法規范歷史。區分必然與應然，返回規范意義上的中國憲法解釋制度。

一、全國人大常委會始終是憲法解釋的主導機關

(一)建國初期

1949年，《中央人民政府組織法》與《共同綱領》相繼頒布實施。〔9〕分別由中國人民政治協商會議于1949年9月27日與29日通過。憲法學界一般認為《共同綱領》起著臨時憲法的作用，但事實上，只有將這兩者合二為一，才真正起著建國初期臨時憲法的作用，也構成五四憲法的直接淵源。《共同綱領》是建國大綱，《中央人民政府組織法》是組織政權的法律。〔10〕參見全國人大常委會辦公廳研究室政治組編:《中國憲法精釋》，中國民主法制出版社1996年版，第2頁。從內容上看，《共同綱領》相當于五四憲法的序言和總綱，《中央人民政府組織法》相當于五四憲法的第二章內容。《共同綱領》規定了人民掌握國家政權的機關為各級人民代表大會與人民政府。在全國人民代表大會未產生之前，由中國人民政治協商會議全體會議執行其職權，制定中央人民政府組織法以及選舉產生中央人民政府委員會，并賦之行使國家權力的職權。〔11〕《共同綱領》第12條與第13條。從立法技術角度而言，《共同綱領》僅僅是一份政治性宣言，而不是一部法律，其最重要的目的在于宣告中華人民共和國的成立，因此，對于《共同綱領》的解釋問題，自然沒有提及。

《中央人民政府組織法》是一部法律，在建國初期起著根本法的作用。建國初期的中央人民政府是一個“大政府”的概念，不同于現行憲法所規定的中央人民政府。〔12〕現行《憲法》第85條規定的中央人民政府指是的國務院，這是“小政府”的概念。由中國人民政治協商會議產生的中央人民政府委員會是中央人民政府的首腦部分，“對外代表中華人民共和國，對內領導國家政權”。〔13〕《中央人民政府組織法》第4條。正如董必武在《中央人民政府組織法》審議過程中所做的報告指出的那樣，“中央人民政府委員會的職權，各國憲法都規定為國家元首的職權。”〔14〕許崇德:《中華人民共和國憲法史》(上卷)，福建人民出版社2005年版，第64頁。由此，建國初期，我國實行的是集體國家元首制度。這部組織法規定了中央人民政府委員會行使的具體職權，其中包括制定并解釋國家的法律并監督它們的執行;廢除或修改與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令;籌備并召集全國人民代表大會。中央人民政府委員會的會議，兩個月舉行一次，由主席負責召集。中央人民政府委員會的會議，須有委員過半數出席始得開會，須有出席委員過半數的同意始得通過決議。本組織法的修改權，屬于中國人民政治協商會議的全體會議;在全體會議閉會期間屬于中央人民政府委員會。本組織法的解釋權，屬于中央人民政府委員會。〔15〕《中央人民政府組織法》第7、10、31條。上述三個條文的內容與現行《憲法》中全國人大常委會的規定極為相似。劉少奇在五四憲法草案報告時也曾指出，“我們的國家元首職權由全國人民代表大會所選出的全國人民代表大會常務委員會和中華人民共和國主席結合起來行使。我們的國家元首是集體的國家元首。”〔16〕劉少奇:《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，載王培英主編:《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版。因此，可以推斷，新中國成立初期的中央人民政府委員會與全國人大常委會地位相當。進一步而言，當時，涉及國家根本法的解釋權明確歸屬于一個類似全國人大常委會性質與地位的中央人民政府委員會。〔17〕這里僅僅是指性質與地位類似，從實質上看，當時的中央人民政府委員會是最高國家權力機關，毛澤東時任委員會主席。

(二)五四憲法與七五、七八憲法時期

五四憲法第27條列舉了全國人大的職權，其中明確了監督憲法的實施。第31條則列舉了全國人大常委會的職權，其中包含了解釋法律、撤銷國務院同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令，以及改變或撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議。從這兩條規范的內容中，我們無法直接判斷憲法解釋這一職權是否存在以及由誰行使。撇開監督憲法的實施是否隱含憲法解釋職權這一問題，第27條除了規定監督憲法的實施這一職權外，并未規定其他可支撐該職權行使的具體權限及方法，因此，筆者更傾向于認為這只是一種口號式的職權宣告。與其說是職權，還不如說是原則，是國家最高權力保留的體現。第31條與第27條相比較，有了較具體的內容。撇開解釋法律是否包含解釋憲法這一問題，該條的第6項職權為撤銷國務院同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令。這樣的立法表述是清楚的，也是具體的。當國務院的決議和命令與憲法相抵觸時，可由全國人大常委會加以撤銷。如何判斷與憲法抵觸?這勢必隱含著對憲法進行解釋的必要性與可能性。另外，該條第7項規定可以改變或撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議，這個“不適當”是否包含與憲法相抵觸?如果包含，這也必然會引出憲法解釋的問題。由此可見，五四憲法雖然沒有直接明確憲法解釋權的歸屬主體，但我們至少可以從其第31條第6項合理推斷出憲法解釋權歸屬于全國人大常委會的結論。

在“階級斗爭年年講、月月講、天天講”這一基本路線指導下制定的七五憲法僅僅30個條文，除了保留五四憲法全國人大常委會解釋法律的職權外，無其他有關憲法監督或實施等方面的規定。〔18〕在張春橋于第四屆全國人民代表大會第一次會議上所作關于修改憲法的報告中，“階級斗爭年年講、月月講、天天講”這一基本路線有直接的體現。參見王培英主編:《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版，第198頁。而且七五憲法也幾乎沒有真正實施，很快便退出了歷史舞臺。七八憲法是在沒有經過應有法律程序，也沒有民主討論的情形下倉促修改的，無論從內容還是形式上，都只可稱為一部恢復性憲法。〔19〕全國人大常委會辦公廳研究室政治組編:《中國憲法精釋》，中國民主法制出版社1996年版，第37、38頁。七八憲法第22條第3項規定全國人大有監督憲法和法律實施的職權，與五四憲法相比多了監督法律的實施，但同樣沒有規定具體的權限或方法。第25條第3項規定全國人大常委會有解釋憲法和法律的職權，這是憲法解釋權歸屬主體在我國憲法規范層面的首次明確。七八憲法沒有賦予全國人大常委會監督憲法實施的職權，但該條第3、4項規定全國人大常委會有權監督國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，改變或者撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議。依據這二項職權，可合理推斷，如果當國務院、最高人民法院、最高人民檢察院與省、自治區、直轄市國家權力機關的工作、決議違反憲法時，全國人大常委會有權通過憲法解釋的形式進行監督，以保障憲法的實施。七八憲法通過后，又先后通過兩個有關憲法修正的決議，但這兩次修正都沒有涉及憲法解釋的問題。

(三)小結

從《中央人民政府組織法》到七八憲法，有關憲法解釋權歸屬主體的設計雖然從來都不是重點，但或隱或顯的都被提及。《中央人民政府組織法》時期，由于沒有憲法，所以不會有憲法解釋問題，但對組織法解釋權歸屬的設計是后期憲法解釋權歸屬的雛形，也為后來憲法解釋權歸屬的設計確立了基本的思路。五四憲法雖未直接規定憲法解釋權，但在全國人大常委會有權撤銷國務院同憲法相抵觸的決議和命令的職權中，隱含了全國人大常委會對憲法進行解釋的空間。而七八憲法則首次明確憲法解釋的主體是全國人大常委會，這對于未來我國憲法解釋的創建及完善具有重要的意義，雖然七八憲法的實施時間相當有限。

二、全國人大常委會排他性地享有準立法式憲法解釋權

(一)解釋憲法與監督憲法的實施

現行《憲法》第67條第1項賦予全國人大常委會行使解釋憲法的職權，同時還賦予一項與全國人大共享的職權，即監督憲法的實施。七八憲法賦予全國人大常委會解釋憲法和法律的職權，但沒有賦予全國人大常委會監督憲法實施的職權。現行《憲法》制定過程中，圍繞著憲法監督與實施問題有著持續而又熱烈的討論。憲法修改委員會秘書處一開始確定的重點題目中就有“如何保障憲法的實施”這一內容。〔20〕許崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第359頁。從各方群眾來信中，設立一個機構來專司監督憲法實施的建議從未斷過，至于何種類型與名稱的機構，則各有不同的建議方案。〔21〕參見許崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第361-377頁。秘書處草擬的《憲法第四次討論稿》所列出的意見中有關于成立憲法委員會的內容。〔22〕許崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第384頁。但是，憲法修改委員會第二次全體會議召開時印發的《中華人民共和國憲法修改草案(討論稿)》中回避了設立專門機構進行憲法監督的問題，而是著眼于擴大全國人大常委會的職權，由其與全國人大共同行使監督憲法的實施這一職權。憲法修改委員會第三次全體會議召開時，胡喬木就憲法草案修改稿作了說明，在國家機構部分，說明指出全國人大設立專門委員會，但不設太多，今后若有需要，可以增加。〔23〕許崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第419頁。這算不算為將來組建憲法委員會留有余地?1982年4月22日，第五屆全國人大常委會第二十三次會議上，彭真作了《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》，說明中特意指出，全國人大是一元化的最高國家權力機關，但由于代表人數太多，不便經常工作，所以將原來屬于全國人大的一部分職權交由它的常委會行使，采取擴大全國人大常委會職權的辦法來解決發揮國家最高權力機關的作用。〔24〕許崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第437頁。彭真在第五屆全國人大第五次會議所作的《關于憲法修改草案的報告》中就國家機構的內容再次重申其在憲法修改草案說明中的觀點，即通過擴大全國人大常委職權來加強國家最高權力機關的作用。〔25〕彭真:《關于修改憲法草案的報告》，載王培英主編:《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版。

由此可見，現行《憲法》賦予全國人大常委會監督憲法實施的職權，是為了解決過去全國人大監督憲法實施不夠經常化的問題，試圖通過擴大全國人大常委會的職權來切實有效地保障憲法的實施。值得注意的是，賦予全國人大常委會監督憲法實施職權的同時，并沒有刪除解釋憲法這一職權，而是對七八憲法中全國人大常委會有解釋憲法和法律職權的規定進行技術上的處理。將解釋憲法與監督憲法的實施并列并作為全國人大常委會行使職權的首項條款，將解釋法律的條款分離，并作為全國人大常委會第四項獨立的職權。不難理解，在立憲者原意中，這樣的立憲技術處理使解釋憲法成為一項獨立的職權。如果解釋憲法可以合并入監督憲法的實施中，理解為僅僅是監督憲法實施的一種手段，那沒有必要將“解釋憲法”這種手段加以明示，有違立憲語言力求簡潔、清晰的基本要求。

(二)解釋憲法的職權行使方式具有準立法式

我國《立法法》將解釋法律行為定位于準立法式的行為，屬于抽象層面的解釋，具有普遍性的法律效力。解釋憲法與解釋法律兩大職權的區別只在于所解釋的對象不同，除非立憲者有特殊的說明，從立憲邏輯而言，兩者行使的方式應趨于一致性。憲法學界也大多從準立法意義上描述全國人大常委會的憲法解釋權。如已有課題組在著手《憲法解釋程序法》(專家建議稿)的研究，并就我國《憲法解釋程序法》的框架進行大致的架構，包括憲法解釋案的起草、提起、審議、通過及公布等。〔26〕2007年中國人民大學憲政與行政法治研究中心承擔了司法部《憲法解釋程序研究》課題，《憲法解釋程序法》(專家建議稿)是課題研究的內容之一。參見韓大元:《〈憲法解釋程序法〉》的意義、思路與框架》，載《浙江社會科學》2009年第9期。從憲法解釋程序法的角度來推進我國憲法解釋制度，其側重的就是準立法意義上的憲法解釋權。

有一種觀點認為，我國憲政實踐中，解釋憲法的表現形式有三種類型:一是全國人大及其常委會通過立法來闡述憲法的基本精神和各項規定，并認為這是我國憲法解釋的最主要方式;二是全國人大常委會通過決議、決定的形式解釋憲法;三是憲法慣例也是憲法解釋。〔27〕張慶福:《憲法學基本理論》(上)，社會科學文獻出版社1999年版，第224、225頁。第一種類型實質上就是立法行為。立法行為是適用憲法、落實憲法條款、保證憲法實施的最重要方式，但若將其理解為憲法解釋的一種，未免過于寬泛，抹殺了兩者之間應有的區別。若以立法形式來闡述憲法解釋職權，只能更加讓憲法解釋職權流于形式而不是充分發揮其應有的獨特功能。至于憲法慣例，雖然憲法慣例的內容可能無形中起到了解釋憲法的作用，但其依然是慣例而不是解釋，兩者是并列而不是包含關系。由此，作為一項獨立職權而存在的憲法解釋行使方式具有準立法性。憲法解釋機構根據憲法精神，通過類似立法的程序，對憲法規范的內容與界限進行解釋與說明，并通過決議、決定等形式來公布。

(三)全國人大常委會的準立法式憲法解釋職權具有排他性

全國人大是最高國家權力機關，全國人大常委會由全國人大產生并從屬于全國人大，因此，從學理上言，全國人大的職權具有最高性與全權性。何況現行《憲法》第62條最后一項還規定了兜底式權力條款。有學者也正是以全國人大的全權性及兜底式權力條款來論證全國人大也擁有準立法式憲法解釋權。〔28〕胡錦光、王叢虎:《論我國憲法解釋的實踐》，載《法商研究》2000年第2期。這樣的論證視角忽視了兩個最基本的憲法理念。一是人民授權理念。國家一切權力源于人民，而人民通過憲法的方式將權力授予國家機關，由國家機關代表人民行使權力。二是分權理念。《憲法》本身就是一部配置國家權力的法律，一旦經《憲法》授權，意味著權力的分工。根據兜底權力條款能演繹的只能是《憲法》未明確列舉的職權。解釋憲法權作為一項獨立職權與監督憲法實施權并存時，《憲法》僅僅將其授予了全國人大常委會，明確列舉的權力不能容納于兜底式條款。除非經人民授權，全國人大通過修改憲法的方式，將解釋憲法的權力進行再次授權。因此，現行《憲法》所設定的全國人大常委會的準立法式憲法解釋權具有排他性，并不是一個可以共享的權力。

三、全國人大及其常委會共享裁決式的憲法解釋權

(一)監督憲法實施的核心權力是審查與裁決權

所謂監督憲法的實施，“就是由最有權威的國家機關，對國家的根本性活動進行是否符合憲法的審查判斷，并對違憲行為給予糾正和必要的制裁。”〔29〕全國人大常委會辦公廳研究室政治組編:《中國憲法精釋》，中國民主法制出版社1996年版，第196頁。現行《憲法》規定，監督憲法的實施是全國人大及其常委會共享的職權，除全國人大及其常委會外，其他任何主體都不享有監督憲法實施的職權。監督憲法實施的職權內容具體可包括:(1)以備案審查的方式對法律、行政法規等規范性文件是否違反憲法作出裁決;(2)以聽取和審議的方式對國家機關的工作是否違憲進行監督;(3)以執法檢查的方式對法律、法規實施情況進行監督。上述監督內容實施過程中，可采取詢問和質詢的方式聽取意見，若遇到重大事實不清楚時，還可以啟動特定問題調查機制。〔30〕監督憲法實施職權的具體內容與方式是借鑒《監督法》文本進行歸納的。《監督法》沒有就憲法監督的問題進行專章的規定，是該法的一大遺憾，但《監督法》的規定為解決未來憲法監督職權的規范問題提供了一種積極意義上的思路。由此可見，監督憲法實施職權的最核心權力在于擁有是否合乎憲法的審查與裁決權，特別是裁決權。

(二)裁決式憲法解釋權附隨于監督憲法實施的職權

裁決式憲法解釋，即通過憲法解釋以來確定規范性文件或行為是否與憲法相抵觸，如果抵觸，可以通過改變、撤銷等方式來裁決規范性文件或行為的全部無效或部分無效。裁決式憲法解釋側重的是裁決而不是憲法解釋本身，憲法解釋是附隨于裁決過程的一種手段，憲法解釋權由憲法監督權派生。某種意義上，也正是有如此層面上的憲法解釋活動，才造成我國憲法學界總是重復、交叉著使用憲法解釋、憲法監督、違憲審查等概念。附隨于裁決過程中的憲法解釋屬于隱含的憲法解釋權。若欲合理推斷國家機關是否享有隱含的憲法解釋權，必須以該機關是否享有監督憲法實施的職權為前提。遵守憲法、適用憲法都可能涉及對憲法的理解，但理解不能等同于解釋，憲法解釋權的魅力恰恰在于解釋中隱含的裁決權。

(三)全國人大及其常委會共享裁決式的憲法解釋權

現行《憲法》第62條第3項所規定的監督憲法實施的職權與五四憲法的規定一致，但在該條的第11項內容中規定可以改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定。這是在五四憲法基礎上的一次超越，使監督憲法實施的職權具有操作的可能性，而不僅僅是一種職權的宣告。現行《憲法》第67條第1項規定全國人大常委會有權解釋憲法、監督憲法的實施，并輔之于第7、8項職權的具體化。撤銷國務院同憲法相抵觸的行政法規、決定和命令，這基本上恢復了五四憲法的內容。撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法相抵觸的地方性法規和決議，這是對五四憲法與七八憲法的又一次超越。不再使用“不適當”之類不確定的概念。現行《憲法》第62條所列舉的全國人大十五項職權中，沒有獨立的憲法解釋權，但由第2項監督憲法的實施、第11項改變或撤銷全國人大常委會不適當的決議，再根據第15項應當由最高國家權力機關行使的其他職權這樣的兜底條款，合理推斷出全國人大具有隱含的憲法解釋權應該不是難事。擁有監督憲法實施的職權卻不擁有憲法解釋的職權，這是很難想象的。

至于全國人大常委會，其在撤銷國務院同憲法相抵觸的行政法規、決定和命令時，以及撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關同憲法相抵觸的地方性法規和決議時，也必然隱含有裁決式憲法解釋權。這里再一次強調，全國人大及其常委會在監督法律、行政法規、地方性法規等過程中合理推斷出隱含的憲法解釋權必須是以兩者本身擁有監督憲法實施的職權為前提的。國務院、中央軍委等一定程度上有適用憲法的資格，但沒有憲法解釋的權力。

四、余論

可以設計形形色色的具體憲法解釋方法與程序，但憲法解釋權僅歸屬于全國人大及其常委會這一點不可動搖，這是我國憲法解釋制度的基本框架。老一輩革命家、憲法學家張友漁曾指出:“違了憲，誰來管，拿全國來說，當然是全國人大和全國人大常委會管……地方性的，由地方人大常委會來管。當然，是不是違憲，最后決定權屬于全國人大常委會。”〔31〕張友漁:《張友漁文選》(下卷)，法律出版社1997年版，第276頁。憲法學家肖蔚云也持有相同的觀點，他指出:“從全國人大監督憲法的實施和地方人大保證憲法的遵守執行不同職責來看，其中一個很重要的區別，是前者包括對違憲審查和糾正，后者不享有這種職權。”〔32〕肖蔚云:《論憲法》，北京大學出版社2004年版，第782頁。1993年修改憲法時，中共中央提出關于修憲建議與補充建議時，還提交了一個《關于修改憲法部分內容的建議的說明》作為建議的附件。該附件中對于成立憲法監督委員會的建議未予采納的原因作了說明:“根據憲法第七十條的規定，全國人大可以設立專門委員會性質的憲法監督委員會，憲法可以不再做規定。”〔33〕許崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第535頁。由此可見，在現行憲法解釋框架下，未來設立專門性質的憲法監督委員會不是沒有可能。

*姚岳絨，華東政法大學講師。本文系國家社科基金一般項目“民法憲法保障路徑研究”(項目號11BFX085)的階段性研究成果。

(責任編輯:朱應平)