國際造船協定談判緣何起起落落

本刊記者 楊培舉

2010年12月17日，經濟合作與發展組織（OECD）造船工作組宣布，新一輪的國際造船協定談判，因各方始終缺乏統一立場，難以達成共識而再次終結?；厥走@起歷經20余年的“跨世紀談判”，一幅各方利益博弈圖躍然紙上。而這張博弈圖，清晰地勾勒出了世界造船版圖由西向東的變遷。

國際造船協定之前世

經濟合作與發展組織（OECD）成立于1961年，被譽為“富國俱樂部”。從性質上看，OECD是個咨詢機構，不是決策機構，基本上是一個專門為發達國家搞前瞻性政策研究的智囊機構，WTO的許多政策往往先在OECD討論，然后向發展中國家擴散，最后推向全球。

據中國船舶工業專家朱汝敬（2000年“我國加入OECD造船工作組問題研究”課題組組長）介紹，由于造船工業是一個國際性極強的行業，再加上船舶市場的波動比較頻繁和激烈，各造船國之間的競爭向來十分激烈。為調和各造船國家之間的矛盾，1963年4月，在OECD工業委員會下成立了第五工作組（造船），參加該工作組的成員是OECD內的主要造船國。當時，日本雖然還不是OECD成員國，但由于其造船產量居世界第一，所以還是被邀請以觀察員身份參加該工作組的會議。1965年9月第五工作組改為直屬理事會的造船特別工作組，1966年4月又改為直屬理事會的第六造船工作組，沿用至今。從1963年到1989年近30年的時間里舉行了大量會議。在上世紀60年代，會議主要討論并確定了船舶出口信貸條件和消除造船工業正常競爭的障礙等問題。進入70年代，特別是1975年爆發嚴重世界經濟危機以后，歐洲和日本之間造船摩擦加大。1975年造船工作組集中討論如何克服造船危機，在此基礎上確定了面對造船危機各造船國應當遵守的原則，并于1976年通過了“關于逐步去除影響造船工業正常競爭條件的總協定”。1977年，日本承接新船訂單量過大（1976年、1977年均超世界總量的一半），影響了歐洲造船業的利益。為此，歐洲共同體在造船工作組會議上強烈要求日本方面采取切實措施，防止集中低價接船，并要求降低市場份額。在歐洲共同體強大壓力下，日本方面做出重大讓步，1977年2月日本運輸省和通商產業省聯合發出“關于當前船舶出口的措施”文件，決定對日本船廠出口價格進行檢查、審定，并要求日本船廠將出口船價水平提高5%。在日本切實執行上述措施后，日歐之間的關于船舶出口的貿易爭端才逐漸平息下來。

進入80年代，西歐造船國的相對地位進一步下降，而韓國的造船市場份額迅速上升，世界造船格局出現重大變化。80年代中期，世界造船業又一次陷入嚴重危機，西歐船廠紛紛倒閉，歐洲造船業規模大幅緊縮。于是，歐洲各國進一步加大了對造船業的支持、扶持力度，增加船價補貼。于是，船價、補貼等對造船業的扶持措施再一次成為造船工作組協商的重要問題。

應當說，造船工作組在上世紀60～80年代的工作集中反映在其編制和通過的三個文件中：一是關于船舶出口信貸的諒解；二是關于逐步去除影響造船工業正常競爭條件障礙的總協定；三是關于造船政策的一般指導原則。這三個文件實際上是“君子協定”，對違反者無任何制裁措施。因此，除了第一個文件得到各造船國廣泛承認和普遍遵守外，第二、第三個文件并未發揮多大實際作用。但無論如何，這三個文件仍是后來的國際造船協定的基礎。

20余年未果的新國際造船協定

由于造船工作組的三個文件不具備法律約束力，所以許多規定沒有得到實際執行，造船市場仍然處于無序狀態。美國造船界認為這種狀態損害了美國的利益。1989年6月，美國造船工業理事會向美國貿易代表辦公室控告日本、韓國、西德和挪威在造船方面的不公平競爭做法損害了美國造船業利益，要求根據美國貿易法301條款采取報復措施。在此情況下，歐共體、挪威、日本、韓國被迫答應進行消減造船扶持的談判。10月，OECD造船工作組第一次開會討論新造船協定。此后，美國、日本、韓國和歐共體四方經過5年多艱苦談判，在美國壓力下，歷時5年多，就協定內容達成協議，并于1994年12月21日簽訂了OECD國際造船協定。在協定上簽字的有歐盟、日本、韓國、美國、挪威，協定定于1996年1月1日生效。

然而，距協定生效只有一步之遙時，美國國會卻認為國際造船協定內容不符合美國利益而遲遲不予批準，最終導致協定未能生效而作廢。

隨后，OECD造船工作組在歐盟和日本的推動下，于2002年12月在法國巴黎重新啟動國際造船協定談判。為了吸引中國等非OECD成員參加，OECD還專門成立了特別談判組。與第一次國際造船協定談判只有四方參加不同，參加第二次談判的國家和地區增加到近30個，但美國被排除在談判之外。新一輪國際造船協定談判主要是以歐盟、日本、韓國和中國四方為中心展開的，旨在建立一套統一的、自由公正的國際造船業競爭規則。在談判中，以中國為代表的發展中國家提出，國際造船協定應當對發展中國家和新興國家給予差別待遇的主張，并得到與會各方的認同。

各參與方經過12次密集而艱辛的談判斡旋，雖然各造船大國在主要爭議性議題上已經達成部分共識，但由于韓國和歐盟在“定價規則”方面存在嚴重分歧，2005年9月，特別談判組主席宣布談判中止。持續了3年的第二次國際造船協定談判再次無果而終。

國際造船協定談判雖然暫停了，但各造船國之間的摩擦并未消除，各造船國之間的競爭也日趨激烈。目睹中、韓造船業越來越強大，歐盟和日本為了挽回頹勢，在歐盟和日本的大力推動下，2010年4月，OECD在法國巴黎召開會議，原則同意重啟此前中斷的國際造船協定談判。然而，幾個月后各方未能彌合分歧，12月17日，談判仍舊無果而終，歐盟與日本的如意算盤再次落空。

據中國船舶工業專家朱汝敬說，在最近幾輪的新國際造船協定談判中，韓國被推向了風口浪尖，成為歐盟主要的攻擊對象，甚至一度出現歐盟和韓國對簿“世貿公堂”的局面。這場爭端是國際船舶市場激烈競爭的一個縮影。從發展趨勢來看，雖然歐盟仍在為其造船業作不懈努力，但終究無法扭轉歐洲造船業江河日下的頹勢。

值得注意的是，歐盟與韓國爭斗時，日本則站在了歐洲一邊。日本以前與歐盟是對手，今天則變為了同盟。這說明競爭市場中，只有永遠的利益，沒有永遠的朋友。

誰將是下一個韓國

雖然2010年的這場談判宣布終結，但OECD造船工作組的工作并沒有終結。工作組主席、挪威駐經合組織大使哈拉爾·內普拉表示，談判的中止并不會影響工作組的運作。工作組以后將把注意力轉移到對市場扭曲、政府扶持政策透明度、造船業市場現狀和氣候環境變化對該行業的影響等具體課題的研究上，并將繼續與非經合組織成員船舶制造部門加強合作。

從歷史發展軌跡來看，利益相關方之間的博弈永遠沒有結束，只是隨著各自地位的變化，其所扮演的角色有所調整而已?？梢哉f，1989年之前，OECD造船工作組成員國的矛頭對準的主要是日本，那么1989年之后，其矛頭則更多地指向了韓國。那么，韓國之后，中國無疑將是OECD造船工作組及成員國“最為關注”的對象。據悉，2010年，中國造船三大指標（造船完工量、新接訂單量和手持訂單量）全面超過韓國，成為世界第一造船大國。顯然，OECD造船工作組成員國會想盡辦法把中國拉入他們的陣營，然后再加以約束。

其實，對于中國，OECD造船工作組及其成員國早已未雨綢繆。早在1995年12月，OECD造船工作組成員國就著手促進中國加入造船協定。2001年12月，中國政府首次組團出席了在OECD總部舉行的造船工作組成員國與非成員經濟體的造船政策研討會。此后的很多會議中，都出現了中國代表的身影。同時，對于中國造船能力快速增強，OECD造船工作組成員國也早已有了行動。歐盟對中國船廠的接單價格跟蹤調查就是例子。2007年初，歐盟官員曾因中國船舶出口的迅速增長對歐盟成員國相關產業造成了比較大的沖擊，而威脅要采取貿易制裁措施。就連近鄰日本，也曾提出中國的信貸條件違反了OECD船舶出口信貸條件諒解，打算采取“對抗措施”，后因考慮到中國不是OECD造船工作組成員國等原因而作罷。

從歷次談判失敗的情況來看，問題主要集中在設立造船業統一價格規范和應對政府補貼及其他扶持政策等方面存在分歧。其實，世界各國政府都不同程度地對造船業進行了扶持和補貼。目前，國際造船補貼的剛性政策雖有違WTO《補貼與反補貼措施協議》且普遍受到指責，但其并未因此而消失，只不過力度趨緩而已，未來隱性的補貼政策將成為主流。這就提醒我們在用足、用好規則許可空間的同時，也應把握各國政策的彈性變化和發展方向，做到既有申訴對方的勇氣，也要有應訴的準備。對于定價規則的問題，目前韓國是沖在了前面，與歐盟針鋒相對，互不相讓。但我們必須清醒地意識到，也許有一天韓國會站在歐盟和日本的一方，而把中國推向風口浪尖。

中國船舶工業行業協會副秘書長聶麗娟告訴記者，進入新世紀以來，以歐盟為首的歐洲造船業為維護現有市場份額，一直試圖限制中國為代表的發展中國家船舶工業的發展。在新造船協定談判幾度暫時中止的情況下，歐盟政府和歐洲造船業不停地研究探索運用WTO規則在WTO層面和歐盟層面上起訴中國造船業，以圖限制中國造船業的發展，維護對其有利的競爭格局。我作為中國政府代表團的成員之一，曾參加過2002年到2005年新國際造船協定談判，在談判中深刻感受到，我國船舶工業要參與國際競爭，就不能不參與競爭規則的制定，所以我們應積極參與新國際造船協定的談判工作，因為只有參與談判，才能更好地闡述我國的立場和要求，爭取對我國有利的條款，同時又可了解談判的情況，為應對不利因素及早做出調整。別看2010年的談判中止了，但這只是暫時的。中國作為世界第一造船大國，今后注定要經受比以前更多的磨難和貿易摩擦。對此，我們應有所預警和準備。