我國海域使用論證與陸域土地利用審批依據的比較研究＊

楊 輝,周鴻權,武小勇,周青松

(國家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012)

我國海域使用論證與陸域土地利用審批依據的比較研究＊

楊 輝,周鴻權,武小勇,周青松

(國家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012)

海域使用權和土地使用權均為我國主權領域內的不動產權。海域使用論證是海域使用權審批的重要依據。海域使用論證與土地利用審批依據的主要相同點是兩者均實行用途管制,以規劃(區劃)為評估依據;均需要勘測定界。但兩者在工程描述、工程引發的環境變化及防治對策分析、利益相關者分析等主要內容方面存在較大的差異。造成上述狀況的原因是海域和土地在本質上既有一定的共性(兩者均為實現其他開發方式的載體、位置固定性、數量的不增性、利用方向及附屬生態逆變的困難性),也有明顯的差異(海域的開放性和流動性)。

海域使用論證;海域使用權;土地使用權;許可依據

《中華人民共和國海域使用管理法》確立的海域權屬管理制度和《中華人民共和國土地管理法》確立的土地權屬管理制度構成了我國主權領域內不動產(土地和海域)權屬管理的基本制度,二者以海岸線為界確定各自法律適用的地理范圍,共同覆蓋了我國整個主權領域[1]。海域使用論證是海域使用權審批的重要依據。海域使用論證是海域管理參與宏觀調控的“切入點”,是合理配置海域資源的“過濾器”,是全面協調用海關系的“減震閥”[2]。實踐表明,海域使用論證對于規范海洋開發與管理秩序,依法維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益,促進海域資源的集約利用和海洋經濟持續快速增長,形成合理的產業結構和生產力布局,促進用海審批決策的科學化、民主化等方面有著重要的意義。但由于海域使用論證制度建立的時間仍不長,相關的配套法規、技術標準、技術規范還不夠健全,存在一些問題亟待規范[3-4]。筆者對海域使用論證與土地利用審批依據進行比較研究,以期對準確理解和把握海域使用論證重點,完善海域使用論證工作提供指導作用。

1 海域使用論證是海域使用權審批的重要依據

我國對海域使用權審批的管理,是20世紀80年代后才出現的事情,在此之前的漫長時間內,海域使用權的取得應為依習慣的自然取得[5]。1984年后,《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國礦產資源法》和《中華人民共和國測繪法》等法律都對海域使用權的取得問題做了相關的規定,但上述法律皆為從某一個特定的角度對海域的利用進行規制(即海域使用權是附隨著漁業權、礦業權等其他權利而取得的,其審批依據由各行業單獨制定)。真正從海域使用管理的角度進行系統設計并規定一般意義上的海域使用權的立法,是財政部與國家海洋局于1993年5月31日聯合頒發的《國家海域使用管理暫行規定》。該規定明確了海域歸國家所有,并實行“海域使用證制度”,“對于改變海域屬性或影響生態環境的開發利用活動,應該嚴格控制并經科學論證”。為使海域使用可行性論證規范化,1998年國家海洋局制定了《海域使用可行性論證管理辦法》,明確規定“凡使用某一固定海域三個月以上的排他性用海項目,應按照本辦法進行海域使用可行性論證;使用期已滿擬續期使用或改變使用證規定用途的海域使用項目,應重新進行海域使用可行性論證”。從此以后,海域使用權須單獨經過申請、審批而取得,其審批依據——海域使用論證制度也初步確立。

2002年1月1日施行的《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域使用管理法》)提升了海域使用管理法律規范的位階,要求在中華人民共和國內水、領海使用特定海域3個月以上的排他性用海活動,在向政府海洋行政主管部門申請使用海域時必須出具海域使用論證材料。雖然《海域使用管理法》第十六條規定,單位和個人向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域,申請人除提交海域使用論證材料外,還需提交海域使用申請書、相關的資信證明材料、法律及法規規定的其他書面材料,并且《海域使用管理法》第十七條規定,縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據海洋功能區劃,對海域使用申請進行審核。但從目前的實際運作來看,海域使用論證材料是最重要、最直接的海域使用權審批依據,一方面由于海洋功能區劃是編制海域使用論證材料的依據,用海項目必須符合現有的海洋功能區劃(或調整后的海洋功能區劃)要求;再則,海洋行政主管部門作為管理機構,主要從事海洋管理有關的政策法規編制及處理相關的行政程序,而具體的技術性、事務性工作最為理想的肯定是交給相應專家組成的技術評審組來審查,這也符合我國行政體制改革的要求;此外,海域使用申請書的主要內容來源于海域使用論證材料,相關的資信證明材料及法律、法規規定的其他書面材料也缺乏可操作性,因此對于海洋行政主管部門而言,經專家評審通過并按照專家意見修改提交的海域使用論證報批成果才是最重要、最直接的海域使用權審批依據。其他涉海管理部門對海洋開發活動的審批許可,只是從行業管理的角度來進行準入管理。

海域使用論證是指通過科學的調查、調研、計算、分析、預測,對擬開發海域進行用海可行性分析,給出相應書面材料的方法與制度[6]。根據國海發〔2008〕7號文件《關于印發海域使用論證有關技術規范的通知》,海域使用論證報告的主要內容包括:①概述;②項目所在海域概況及分析;③項目用海與海洋功能區劃和相關規劃符合性分析;④項目所在海域開發利用現狀及利益相關者分析;⑤項目用海合理性分析;⑥項目用海的主要不利影響分析;⑦結論、建議與對策。

2 土地利用審批依據簡述

2.1 我國陸域土地資源的特點及土地利用的主導思想

我國土地資源的特點可以概括為“一多三少”,即總量多,人均耕地少,高質量的耕地少,可開發后備資源少。人多地少、后備資源不足的基本國情,決定了我國必須實行“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。

我國土地資源利用的主導思想是“保護、開發土地資源,合理利用土地,切實保護耕地,促進社會經濟的可持續發展”。為了切實強化土地資源管理,促進社會經濟可持續發展,《中華人民共和國土地管理法》明確規定我國實施土地用途管理制度,將土地分為農用地、建設用地和未利用地,并明確界定其法律概念。要求土地利用總體規劃應當規定土地用途,縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區,明確土地用途;鄉鎮人民政府編制土地利用總體規劃應根據土地使用條件,確定每一塊土地的用途,并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制,嚴格限制農用地轉為建設用地,控制建設用地總量,對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地;未經批準,不得改變土地總體規劃確定的土地用途。

2.2 陸域土地利用的審批依據及程序

《中華人民共和國土地管理法》第39條規定,開墾未利用地必須經過科學論證和評估,在土地利用總體規劃劃定的可開墾的區域內,經依法批準后進行;《中華人民共和國土地管理法》第52條規定,建設項目可行性研究論證時,土地行政主管部門可以根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設用地標準,對建設用地有關事項進行審查,并提出意見。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第22條規定,可行性研究報告報批時,必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。我國土地管理審批的重點主要是建設用地,其次是開墾未利用地,而對農用地在未改變用途的情況下開發利用不需審批。因此,筆者談到的土地利用審批依據主要指建設用地的審批依據。

對于用地規模小及用地情況簡單的項目,土地行政管理部門通過實地調查,按預審內容要求,直接出具預審批復;對于用地規模較大,用地情況復雜的,委托有資質的中介機構進行預審審查,形成預審評估報告,土地行政管理部門根據預審評估報告,出具預審批復[7]。由于土地預審評估報告缺乏具體的技術導則規定,仍主要依據預審內容要求進行。因此,土地預審內容要求是土地使用權審批的主要依據。土地預審內容要求主要包括:①選址是否符合土地利用總體規劃和相關文件;②是否符合國家供地政策;③是否符合地質災害防治規劃;④占用耕地的,補充耕地資金是否落實,計列費用是否合理。

通過建設項目用地預審和審查報批環節后,土地行政主管部門根據情況相應的擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案,在此基礎上編制建設項目用地呈報說明書。建設項目用地呈報說明書應當包括項目用地安排情況和擬使用土地情況等,并應附具下列材料:①經批準的市、縣土地利用總體規劃圖和分幅土地利用現狀圖,占用基本農田的,還應當提供鄉級土地利用總體規劃圖;②由建設單位提交的、有資格的單位出具的勘測定界圖及勘測定界技術報告書;③地籍資料或者其他土地權屬證明材料;④以有償方式供地的,還應當提供草簽的土地有償使用合同及說明和有關文件;⑤為實施城市規劃和村莊、集鎮規劃占用土地的,還應當提供城市規劃圖和村莊、集鎮規劃圖。農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案以及建設項目用地呈報說明書經有批準權的人民政府批準后,由人民政府向建設單位頒發建設用地批準書,出讓或劃撥國有土地。在建設用地申請的環節中,最為重要、實質性的一個環節是供地方案的批準[8],其后建設用地批準書的頒發,國有土地有償使用合同的簽訂,國有土地劃撥決定書的核發,只是程序性的環節。

3 海域使用論證與土地審批依據的主要同異點比較

3.1 相同點

3.1.1 兩者均實行用途管制,以規劃(區劃)為評估依據

我國實行土地用途管制制度,任何單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。土地利用總體規劃是國家及各級地方政府調控、管理土地資源開發利用,全面安排生產和建設用地的基本手段,是實現土地資源可持續利用的重要保障。國家對土地利用總體規劃中的建設用地實行總量控制。下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制,地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃,應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

除土地利用總體規劃外,土地利用年度計劃也是出具建設用地預審報告、建設項目用地審批的主要依據。土地利用年度計劃,是指國家對計劃年度農用地(含耕地)轉用計劃指標、耕地保有量計劃指標和土地開發整理計劃指標等的具體安排。土地利用年度計劃一經批準下達,必須嚴格執行。沒有農用地轉用計劃指標或者超過農用地轉用計劃指標的,不得批準新增建設用地。未嚴格執行建設占用耕地補償制度或者沒有完成土地開發整理計劃指標的,核減下一年度的農用地轉用計劃指標。節約的農用地轉用計劃指標,經核準后,可結轉下一年度繼續使用。

我國的海域使用以海洋功能區劃為依據,項目用海必須符合該海洋功能區劃的要求。海洋功能區也實行用途管制,尤其是兩種功能類型之間完全不能并存,且存在互損關系時,如港口區與海水養殖區、航道區與傾廢區、排污區與海水養殖區等,應依據區劃的原則確定主導功能,把與之不能兼容的功能舍去[9]。如果各類用海活動之間的關系處理得不好,將會嚴重制約各涉海行業的協調發展,甚至會帶來災難性的后果。如1998年前,大連航道、錨地被養殖侵占面積達20多 km2,部分港區被侵占40%以上,甚至旅順軍港船舶的進出也受到嚴重影響,曾被列入國家“特大事故隱患”之一;廣西欽州某公司運油碼頭擠占漁港和養殖區,造成大規模請愿和械斗,影響當地社會的穩定[10]。

3.1.2 兩者均需要勘測定界

《中華人民共和國物權法》第9條明確規定,不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力。海域使用權是不動產權的一種,海域使用權人不論是以申請審批還是以招標和拍賣方式取得海域使用權,都需要進行登記,依法登記的海域使用權受法律保護。因此,海域使用權的成立以登記為要件,海域使用權利自登記之時產生效力。而要進行海域使用權的登記,必須首先要查明項目用海的位置界址、面積、用途,因此需要勘測定界。

與海域使用權一樣,只有依法辦理土地登記的土地使用權才受國家法律保護。而勘測定界是實現土地登記的基礎工作。建設用地勘測定界工作,是指對采用征用、劃撥、出讓和使用等方式提供用地的各類建設項目及農用地轉用,實地界定用地范圍、測定界址位置、確認地類和權屬、計算用地面積以供國土資源管理部門審查報批建設項目用地的事務性、技術性工作。同時又為地籍變更調查、土地登記發證、土地評估和土地監察等項工作提供科學、準確、現勢性強的基礎資料,建設用地勘測定界工作,不僅僅是一項技術行為,還具有土地行政管理的內涵和延伸。勘測定界工作不同于一般測繪工作,不是單純的技術行為,而是以法律為依據,以測繪技術為手段,服務于管理的具有法律意義的事務性、技術性工作[11]。

當然,海域使用測量與地籍測量也是有一定區別的:大多數用海類型都需要考慮安全區的外擴范圍,例如無防波堤等設施的港口、航道、錨地、排水口、船廠和旅游等多種用海類型[12]。所謂安全區,是指對于某些用海類型,需要在項目實際占用海域外圍,額外劃定的不準他人占用或干擾的海域。安全區的范圍如何確定,根據《海籍調查規范》中的相關條目,不同的用海類型,采用不同的原則。

3.2 不同點

3.2.1 關于工程描述

海域使用論證時,應闡述項目的用海要求,包括使用海洋資源的性質、數量及質量要求。海洋的不同區域,都有其特定的區位、自然資源和自然環境條件,它們構成這些區域海洋的自然屬性的基本內容。自然資源具有顯著的非均勻性,由此便決定了人類對海洋不同區域開發內容的適宜性選擇問題。海洋資源開發的發生取決于5個基本因素:①具有資源基礎條件;②資源是社會迫切需要的;③裝備技術目前社會能夠達到;④社會投資能力許可;⑤具有較好的經濟與社會效益[13]。而這5個因素中,資源基礎是最根本,也是最關鍵的因素,如果海洋資源性質滿足不了開發要求,即喪失了開發的源泉,因此,海域使用論證對工程的描述主要體現在資源的自然屬性上。

建設用地審批時的項目工程描述應涉及項目的用地要求,包括使用土地的性質、數量及質量要求。但性質主要通過建設用地、農用地和未利用地等用地類型來反映,因為如果涉及占用耕地,必須進行農用地轉用,并落實補充耕地資金。相對海域使用,土地利用更多地體現在資源的社會屬性上。

3.2.2 工程引發的環境變化及防治對策分析

海域使用論證中必須要進行涉海工程對環境的影響分析,包括工程對水動力條件、泥沙運移路徑、岸灘和底床沖淤特性、水質、底質質量狀況和生態環境等方面的影響。同時,應包括海域使用對其他資源產生的影響,或通過環境質量的改變而對其他資源產生的影響。環境適宜性分析還應包括用海風險分析。進行環境適宜性分析,是由海洋資源、環境的自然屬性所決定的。連續統一的海洋,通過流動的海水可把不同區域開發利用活動聯系起來,發生有利或不利的影響。只有科學地安排各類開發項目,才能避免因相互矛盾而造成的干擾與損害。所以,在海洋開發中,要注意到鄰近區域所有開發的內容及其彼此之間可能產生的影響,力求每一類開發活動所產生的負面影響減少到最低程度,當然能夠實現不發生消極的作用或能夠起到相互有力地促進,更是理想的目標。

而建設用地預審及審查報批資料中,不涉及工程引發的環境變化分析資料。環境影響分析通過環境影響評價專題來進行,由國家環境保護行政主管部門負責審批。

3.2.3 利益相關者分析

海域使用管理除了解決人與自然協調發展的關系外,還得協調好人與人之間包括國民經濟各部門、單位和個人之間在海域的分配、占有、使用、收益分配和處分等方面的關系。因此在海域使用論證中,利益相關者協調是很重要的環節,在該環節應附具開發利用現狀圖,標明論證海域周邊已有的海洋開發活動和潛在的開發活動,論證項目用海對利益相關者的影響以及協調意見。論證單位通過利益相關者的分析,應提請業主與相關單位協調。通過協調當事雙方形成協調意見及明確的補償方式,同時爭議當事人簽訂的協議不得損害第三方利益,包括國家利益;否則該協議無效。只有協調一致以后,國家海洋行政主管部門審批海域使用申請時才能順利進行。

建設用地預審及審查報批資料中,也涉及利益相關者分析資料,如土地權屬確定的界址點,要經相鄰宗地的權利人認界、簽字,由土地管理部門監督埋設界址標樁[14]。但主要的利益相關者協調是通過《中華人民共和國城市規劃法》來調節,在城市規劃區內,村莊和集鎮規劃區內,城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。如,城市控制性詳細規劃包括:規劃地段各項建設的具體用地范圍、建筑密度和高度等控制指標,總平面布置、工程管線綜合規劃和豎向規劃等,是城市土地利用的深化。

4 兩者特征同異的原因分析

通過上述的比較分析可知,海域使用論證與土地利用審批依據之間既有相似點,也存在一定的差異,其原因主要是由于陸域和海域在自然屬性方面存在一定的同異性。

4.1 相似性

4.1.1 兩者均為資源性資產,且為實現其他開發方式的載體

海域與土地(建設用地)同屬國有資源性資產,實行所有權和使用權分離,國家向使用者征收租金實現國家所有權。兩者均為實施其他開發利用提供基礎和平臺。

4.1.2 位置固定性

海域與陸域一樣都具有空間位置固定性,不能移動。在地球形成發展史上,雖曾出現過大規模的“滄海桑田”的變遷,但這早已成為歷史的陳跡。目前,大陸漂移和島嶼隱現等對海域、陸域面積和位置的影響,即使在幾十年、幾百年間也微不足道[15]。陸域、海域位置的固定性,要求人們就地利用土地和海域。

4.1.3 數量的不增性

地球是自然歷史形成的,因此從總體上說,地球的陸域、海域面積具有不可更改性。雖然人們能夠填海造地,但面積甚小,一般海域和陸域面積變化不大。陸域和海域面積的有限性迫使人們必須節約、集約利用土地及海域這一國土資源。

4.1.4 利用方向及附屬生態逆變的困難性

海域與陸域一樣可以有多種用途,但一旦投入某項用途之后,要改變其利用方向尤其是恢復原來的生態環境,一般說是比較困難的,如陸域的建設用地變更為耕地、海域經填海造地后再恢復為海域。

4.2 相異性(海域的開放性和流動性)

海水具有流動性,這是區別于陸地的重要特性之一。從小范圍來說,相鄰區域海水間進行流動互換;從大范圍來說,全球海域通過洋流在不斷地交換,從而使整個海洋系統處于不斷更新的系統中。海洋從整體來說是一個巨大的生態系統,海水的流動促使這一系統內部能量、資源的交換。海水的這一流動性使海洋資源具有開放性。同時,海水的流動性增加了海域開發的敏感性,也增加了利益相關者之間關系的復雜程度和協調的難度。

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國家海洋局第二海洋研究所基本科研業務費專項(J G200824)資助.