我國無居民海島有償使用制度研究

李 鋒

(國家海洋技術中心 天津 300112)

我國無居民海島有償使用制度研究

李 鋒

(國家海洋技術中心 天津 300112)

文章以無居民海島為研究對象,將自然資源有償使用機制引入無居民海島管理領域,介紹了無居民海島有償使用制度的內涵和特點,闡述了構建無居民海島有償使用制度的必要性和可行性,分析了我國無居民海島有償使用制度的主要內容,為我國無居民海島的管理實踐提供參考。

無居民海島;有償使用;海島管理

我國是一個海洋大國,島嶼眾多,島嶼及其鄰近海域的自然資源豐富,具有十分重要的經濟價值、生態價值和國防權益價值,是我國領土的重要組成部分[1]。在我國300萬km2的管轄海域中,面積大于500 m2的海島有6 900多個 (不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島),其中絕大多數是無居民海島[2]。為了保護海島及其周邊海域的生態系統,合理開發利用海島自然資源,維護國家海洋權益,促進經濟社會可持續發展,2009年12月26日,第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過了《中華人民共和國海島保護法》 (以下簡稱《海島保護法》)并于2010年3月1日正式實施,這是我國第一部關于海島保護與管理的綜合性法律。無居民海島有償使用作為《海島保護法》確立的重要制度之一,首次被以法律的形式確立;2010年6月13日財政部和國家海洋局聯合下發了《關于印發〈無居民海島使用金征收使用管理辦法〉的通知》,進一步明確了我國的無居民海島有償使用制度,并成為我國無居民海島管理的核心。

1 我國無居民海島有償使用制度的內涵和特點

《海島保護法》第四條、第三十一條有關無居民海島權屬及有償使用制度的闡述,即“無居民海島屬于國家所有,國務院代表國家行使無居民海島所有權”、“經批準對開發利用無居民海島的,應當依法繳納使用金”。我們可以概括地說明無居民海島有償使用制度是指在保證無居民海島國家所有的基礎上,根據無居民海島所有權與使用權分離的原則,國家與無居民海島使用單位和個人之間依法建立一種租賃關系,無居民海島使用者在使用期內,對指定的無居民海島按年度逐年繳納或按規定一次性繳納使用金,國家通過宏觀調控,保證無居民海島使用權作為特殊商品進入市場流動的一種新型無居民海島管理制度[3]。通過進一步分析,可以發現我國無居民海島有償使用制度具有4個方面的特點:一是所有者和使用者行為的合法性;二是使用者獲取海域使用權的有償性;三是使用權使用的有期性;四是使用權流動的市場性。

2 實行無居民海島有償使用制度的必要性

2.1 落實科學發展觀,集約利用資源的必然要求

改革開放以來,經過30多年的快速發展,我國迫切需要將“高投入、高消耗、高排放、難循環、低效率”的粗放型增長模式轉變為“節約發展、清潔發展、安全發展、可持續發展”的集約型增長模式。

無居民海島作為我國重要的資源,應遵循科學發展觀的要求,對其資源進行集約利用,從而促進經濟社會的持續協調發展。實行無居民海島有償使用制度,可以促使無居民海島使用者考慮無居民海島作為重要生產要素的投入,避免盲目粗放開發,有效遏制因無償使用引發的開發無度、利用無序的混亂狀況,也有利于實現國有無居民海島資源的合理配置和最佳利用。

2.2 體現無居民海島國有資源性資產性質的需要

國家是無居民海島的所有者,依法擁有無居民海島這一資源性資產。但長期以來,國家并沒有真正行使作為無居民海島所有者的權力。造成這種情況的原因是由于過去在計劃經濟體制下沒有明確自然資源的產權屬性,而轉為市場經濟體制后,國家、集體和個人都對無居民海島資源進行開發,國家仍然沒有及時地將產權明確,中央與地方之間、與各種專業管理部門以及各類企業單位之間的經濟關系缺乏明確的界定,造成不少沿海地區的無居民海島資源遭到掠奪性的開發,國有資源性資產大量流失。目前,許多無居民海島的實際經營者是無償或付費極低的使用資源,使國家利益受到巨大損失。國家只有將無居民海島既作為自然資源管理,又作為國有資產管理,通過實行有償使用制度,建立一種自然資源更新的經濟補償機制,才能促進無居民海島資源的集約化利用,實現國有資源性資產的保值和增值。

2.3 完善無居民海島使用管理制度的需要

目前,我國在海島使用管理的制度上面臨一些突出難題亟待解決:①無居民海島開發秩序混亂,擅自開發的現象突出,一定程度造成資源初次分配的不公平性;②作為國有資源性資產的無居民海島,無償或低償使用現象嚴重,造成國有資源性資產大量流失;③無居民海島有償利用的政策法規不健全,無法滿足地方無居民海島有償使用管理的需要,造成無居民海島有償管理滯后、混亂;④無居民海島大多遠離大陸,管理難度較大,而海島管理工作又沒有專項經費支持,致使很多無居民海島處于“無人管、無法管”的狀態,造成海島資源生態破壞,甚至威脅國家安全和國防權益。

因此,亟須建立無居民海島有償使用管理的規章制度,規范無居民海島開發利用行為、資源初次分配和有償使用管理,同時通過征收無居民海島使用金,促使無居民海島使用者考慮無居民海島作為重要生產要素的投入,避免盲目圈占無居民海島,有效遏制因無居民海島無償使用引發的開發無度、利用無序的混亂狀況,也有利于實現國有無居民海島資源的合理配置和最佳利用。此外,國家在進行保護海洋資源與生態環境、維護海洋權益及海洋減災防災中,需投入大量資金。通過建立無居民海島有償使用制度,征收無居民海島使用金,專項用于海島的保護、管理和生態修復,以島養島,保障海島的可持續利用,促進海島地區經濟社會與環境的協調發展。

3 實行無居民海島有償使用制度的可行性

3.1 擁有充分的法律依據

《憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。無居民海島是特殊的自然資源,應當屬于《憲法》中未予明確點出的資源類型,包括在“等自然資源”中,屬于國家所有。

《物權法》規定:國家實行自然資源有償使用制度。目前,土地、水、森林、礦產、海洋等自然資源已經實行有償使用制度,無居民海島實行有償使用,與上述資源實行有償使用制度一樣,是貫徹國家實行自然資源有償使用制度的重要舉措。

《海島保護法》第三十一條明確規定:經批準對開發利用無居民海島的,應當依法繳納使用金。說明開發利用無居民海島經依法批準后,開發利用者取得了無居民海島使用的權利,同時也要依據本法的規定繳納無居民海島使用金。

所以,從法學角度看,國家作為無居民海島所有權人,應享有無居民海島收益權,使用者必須按照規定向國家交付一定的無居民海島使用金作為使用海域資源的代價。無居民海島為國家所有,是公民的共同財富,任何單位和個人開發利用它,都應繳納一定的海域使用金,對國家和社會作出補償和貢獻。

3.2 積累了大量的實踐經驗

我國在無居民海島有償使用方面已經有了一些實踐。首先,20世紀90年代以來,開展了“全國海島資源綜合調查”、“我國近海海域綜合調查與評價”、“無居民海島使用金評估技術規程”、“無居民海島有償使用管理辦法研究報告”以及海島開發與保護有關的眾多研究,為制定無居民海島有償使用管理辦法提供了必要的基礎資料。其次,我國目前已經建立了資源有償使用制度,例如土地有償使用制度和海域有償使用制度等,為建立無居民海島有償使用制度奠定了良好的基礎。另外,近年來,廣東、浙江、福建等沿海省,已經嘗試無居民海島有償使用 (出讓、出租、合作入股等),并積極出臺了一些地方政策,積累了一定的管理實踐經驗。

綜上所述,我國實行無居民海島有償使用制度有一定的法律依據和實踐基礎,是十分必要的,也是切實可行的。

4 無居民海島有償使用制度的主要內容

無居民海島有償使用是國家對無居民海島所有權在經濟上實現的形式,無居民海島有償使用制度是基于無居民海島使用的一般性和普遍性原則確立的管理制度,建議應當包含以下幾個方面的內容。

4.1 明確無居民海島使用金征收的目的和范圍

使用金征收的目的和范圍,是實行無居民海島有償使用制度的基本前提,應當在我國無居民海島有償使用制度中首先予以明確。實行無居民海島有償使用制度的目的是:改變無居民海島無序無償開發的局面,規范無居民海島開發秩序,提高海島開發利用水平和效益,促進無居民海島的可持續利用。同時,無居民海島使用權人也能夠有法可依,維護自己的合法權益。無居民海島屬于國有資源性資產范疇,國家實行無居民海島有償使用制度,單位和個人利用無居民海島,應當繳納無居民海島使用金。

4.2 規范無居民海島使用金的征收和繳庫管理

無居民海島使用金是指國家以無居民海島所有者身份依法出讓無居民海島使用權,并向取得無居民海島使用權的單位和個人收取的權利金,屬于權利金范疇。規范無居民海島使用金的征收管理,是無居民海島有償使用管理辦法的核心。我國無居民海島有償使用制度中應對征收標準、征收部門和征收方式等進行規定。

鑒于我國無居民海島分布范圍廣、特性突出、用途多樣化,難以制定統一的使用金征收標準。此外,根據海島保護規劃,近期內能夠利用的無居民海島數量有限,海島資源極其珍貴。為了充分體現每一個海島的特有價值,應當通過評估方式,確定無居民海島有償使用金。

參照海域有償使用管理的經驗,無居民海島使用金應由有審批權的人民政府的海洋行政主管部門從取得使用權之日起開始計征。考慮無居民海島使用金數額較大,使用單位可以選擇一次性或分期繳納方式。無居民海島使用金征收后,按照一定比例繳入中央國庫和地方國庫。

4.3 規范無居民海島使用金的使用管理

由于目前國家對無居民海島的保護和管理工作沒有專項投入,建議無居民海島使用金的使用應當本著“取之于島,用之于島”的原則,將無居民海島使用金納入財政預算用于海島生態保護與修復、無居民海島公益性基礎設施建設、無居民海島保護與節約利用的教育宣傳和獎勵等方面,實行收支兩條線管理。任何單位和個人不得截留或挪作他用,每年度編制無居民海島使用金支出預算,并納入年度預算。

4.4 加強無居民海島使用金管理的監督檢查

無居民海島使用金征收、使用和管理應當接受財政、價格、審計部門和上級海洋行政主管部門的監督檢查。無居民海島使用單位和個人未按時足額繳納無居民海島使用金的,應加收滯納金。滯納金隨同無居民海島使用金一并繳入國庫。拒不繳納的,由無居民海島使用權批準機關收回無居民海島使用權,注銷其無居民海島使用權證書。對違反規定征收、減免、截留、擠占、挪用、貪污無居民海島使用金的,依法追究有關人員的法律責任。

[1] 劉容子,齊連明.無居民海島價值體系研究[M].北京:海洋出版社,2006.

[2] 李克金.開發無居民海島也應走可持續發展之路[J].海洋開發與管理,2004,21(1):47.

[3] 中華人民共和國海島保護法釋義編寫組.中華人民共和國海島保護法釋義[M].北京:法律出版社,2010:49.

海洋公益性行業科研專項經費項目資助 (200905004).