江蘇沿海開發背景下的海洋管理問題探究
——以連云港市為例

郝新建,信錦鴻

(連云港市海洋與漁業局 連云港 222001)

江蘇沿海開發背景下的海洋管理問題探究
——以連云港市為例

郝新建,信錦鴻

(連云港市海洋與漁業局 連云港 222001)

《江蘇沿海地區發展規劃》上升為國家戰略,使江蘇沿海發展站在了新的歷史起點上,為江蘇沿海經濟發展帶來了千載難逢的歷史機遇;但同時,伴隨沿海開發進程的深入推進,海洋開發與利用過程中各種矛盾沖突不斷涌現,這又給海洋管理工作帶來了新的極具挑戰性的重大歷史課題。文章以連云港市為例,從分析江蘇沿海開發背景下連云港市海洋管理工作所面臨的機遇與挑戰入手,深入探析了連云港市沿海開發過程中制約海洋管理工作效用發揮的關鍵性因素,提出了相應的對策,最后,文章指出,沿海開發不僅是一個經濟話題,它背后所承載的保護、控制與管理海洋的重任更應引起重視和關注,這不僅是加快江蘇沿海開發進程的迫切需要,更重要的是踐行好黨的十七屆五中全會關于海洋工作精神的當務之急。

江蘇沿海開發;海洋管理;連云港市

黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中提出:“發展海洋經濟。堅持陸海統籌,制定和實施海洋發展戰略,提高海洋開發、控制、綜合管理能力”[1]。這是中央文件第一次將提高“海洋開發”“控制”“綜合管理能力”并列提出,體現了黨中央對于海洋工作的高度重視,對于“十二五”期間海洋事業的發展具有重大、深遠的戰略指導意義。

2009年6月,以《江蘇沿海地區發展規劃》(以下簡稱《規劃》)通過國務院審議為標志,江蘇沿海省域發展規劃躍升為國家戰略,使江蘇沿海發展站在了新的歷史起點上。在人類發展的歷史中,海洋,從來沒有像今天這樣與人類的關系如此之密切。而伴隨沿海開發進程的深入推進,海洋開發與利用過程中各種矛盾沖突不斷涌現,歷史上也從來沒有一個時期,像今天這樣需要海洋管理,同時迫切需要海洋管理不斷創新以適應時代發展的要求。

目前,江蘇沿海開發戰略規劃已初具雛形。作為海洋管理部門,在服務沿海開發過程中,認真學習和積極踐行十七屆五中全會決定精神,尤其是在制定海洋發展戰略時,深入思考如何統籌協調、處理好開發海洋、控制海洋和管理海洋三者之間的關系,加快提高相應能力水平,是當下面臨的一個重要歷史性任務,應引起高度重視。

1 總體觀感:國家戰略背景下海洋管理作用凸顯

江蘇沿海地區的人口、面積均占全省的1/5左右,經濟總量卻只占全省的1/10,人均地區生產總值相當于全省平均水平的60%左右,城市化水平也低于全省平均水平10多個百分點。當然,有優勢也有差距,這正說明了江蘇沿海存在巨大的發展潛力,也是加快江蘇沿海發展的重要性所在。

作為新亞歐大陸橋東方橋頭堡,經過多年的建設和發展,連云港已成為廣大中西部地區名副其實的黃金出海口。此次,《規劃》把加快新亞歐大陸橋東橋頭堡建設作為發展重點,對于連云港昂起江蘇沿海開發和蘇北振興龍頭,推動江蘇沿海地區整體經濟發展水平躍上新平臺等都具有積極重大意義。

連云港市委市政府在連云港市城市總體規劃 (2008—2030年)中明確提出了“一心三極”城市功能布局、“一體兩翼”港口功能布局和“一縱一橫”產業功能布局的“三個一”戰略部署。短短幾年時間,連云港市陸續上馬了連云新城、田灣核電站二期工程、連云港港30萬噸級航道工程、徐圩港區工程和旗臺作業區工程等重大用海工程,這為振興海洋經濟、促進連云港市經濟快速發展發揮了重要積極作用。同時,隨著“三個一”戰略的深入推進,贛榆港、燕尾港及堆溝港建設也相繼拉開序幕,這些工程都是涉及圍填海的重大工程。因圍填海是完全改變海域自然屬性的一種用海活動,隨著時間的推移,它們在促進經濟社會和建設發展的同時,對于海洋生態環境的破壞及與其他海洋開發利用之間的沖突也逐漸顯現,由此帶來了諸多問題和負面影響。在以大力構建和諧海洋、促進海洋經濟與資源、環境的協調、可持續發展為主旋律的當下,發展與保護、發展與管理的矛盾日益凸顯,這些問題不得不引起重視。

2009年底,國家發展改革委、國家海洋局聯合下發了《關于加強圍填海規劃計劃管理的通知》,確定從2010年開始,將圍填海正式納入國民經濟和社會發展年度計劃,對圍填海年度總量實施計劃管理。這是國家強化對海洋開發控制能力的重要體現。此次《規劃》中關于沿海產業發展布局有著相對明確的戰略部署,但對于海洋開發利用過程中如何實施控制管理沒有提及。這給海洋管理工作提出了新的更高要求。對于海洋管理部門而言,在機遇面前,如何充分把握、科學謀劃,化機遇為發展,這又是新的極具挑戰性的重大歷史課題。

總之,在當前背景形勢下,海洋管理的作用更為凸顯,同時也面臨著前所未有的嚴峻考驗。

2 過程探析:海洋管理效用發揮多重受限

2.1 海洋開發利用與海洋功能區劃的關系存在錯位

海洋功能區劃是開展海域使用管理工作的基本依據。根據《中華人民共和國海域使用管理法》的規定,各類海域使用權的確認,必須以符合海洋功能區劃為前提。因此,要貫徹落實好十七屆五中全會精神,對海洋開發利用實施有效控制,首先應重視和發揮好海洋功能區劃的作用。近年來,隨著沿海開發進程的加快,沿海各地許多重大建設用海項目的推進多有涉及海洋功能區劃的調整,其中,市縣級區劃修改較為頻繁。就連云港市而言,連云港港30萬噸級航道工程、徐圩港區工程、贛榆新城工程等都涉及海洋功能區劃的調整,且多屬于由養殖用海向城市建設用海的不同性質用海類型的調整。這種現象不僅凸顯出沿海開發建設與海洋規劃之間的矛盾,也間接反映出作為海域使用管理三項基本制度之一的海洋功能區劃制度在執行過程中科學性和嚴謹性的缺失。

究其原因,主要體現在以下3個方面。

(1)前瞻性不足。海洋功能區劃的編制跨度一般是5～10年,應立足長遠,基于充分的調研、分析和評估,結合當地實際,對海域資源的最佳利用做出基于統籌考慮的遠景預測。但目前絕大多數地方的海洋功能區劃編制缺少前瞻性,僅是著眼于當前的迫切發展需求,經常被動地隨著地方領導、政策導向和城市經濟發展需求的改變而改動,從而影響了其向海洋管理部門提供科學決策依據的作用發揮。

(2)編制過程缺少細節規范。目前的海洋功能區劃編制,大都是由海洋行政主管部門委托相關高校、科研院所負責,對于編制內容一般有技術導則之類的文件參考,但對于編制程序、編制方法等細節沒有明確的規范和要求。這往往從很大程度上影響到區劃編制的科學性。

(3)內容缺乏深度。目前,多數功能區劃的編制內容簡單化,缺乏對功能兼容性的深入分析,以至于在實施中帶來多方面的制約[2]。

2.2 海洋工程建設對環境造成影響后評價缺乏關注

海洋作為全球生命支持系統的一個基本組成部分,是人類社會實現可持續發展的寶貴財富[3]。發展海洋經濟,絕不能以犧牲資源環境為代價。隨著沿海開發進程的深入推進,海洋工程量成倍增加,污染海洋環境的勢頭迅猛。近幾年,連云港市滸苔、赤潮災害頻發,漁業資源也因遭到污染破壞而日益減少。為防止和控制海洋工程對海洋環境的污染,保護海洋環境和維護海洋生態平衡,國家出臺了一系列行政法規,并確立了海洋工程海洋環境影響評價制度。但是,在具體實施的過程中,存在一些突出問題,影響了海洋環境,影響評價實際效用的發揮。

(1)海洋環評結果缺乏持續跟進。海洋工程竣工投產后,其造成的海洋環境負面影響往往超過工程施工前開展的海洋環境影響評價中的預測值。以田灣核電站為例,在項目用海手續辦理前所做的海洋環境影響評價結果與如今的海洋環境影響效果相比,就存在較大的出入。這是個應引起高度關注的問題。另有,許多建設用海項目對海洋環境的影響在單一項目實施時不明顯,但許多用海項目集中在一個區域的累積和疊加效應就難以預測了。

(2)海洋環評過程監督有待完善。一方面因地理位置因素,公眾對海洋工程環境影響的了解不多;另一方面,目前的海洋環評會議大多由用海單位承辦,公開透明度不夠,較為缺少公眾的參與和監督。

(3)海洋環評理論方法體系需要創新。跨行業、跨區域的海洋環境污染事件的增多,迫切需要海洋環評理論方法體系的創新。

2.3 海洋行政執法與違法用海的矛盾仍然突出

海洋行政執法是海洋管理的一項重要任務和法定職責,是維護國家海洋權益和海洋開發利用秩序的有力保障。目前,海監隊伍是我國海洋行政執法的重要力量。但囿于地方利益、公眾意識、執法體制和執法依據以及條件等因素,在沿海開發進程深入推進的形勢下,海洋行政執法與違法用海的矛盾日益突出。矛盾的產生主要基于如下原因。一是受地方經濟利益保護的違法行為難以制裁。許多大型圍填海工程是當地政府頭號工程,違法用海的主體牽涉到當地政府和大型國企,出于地方經濟利益的保護,海洋行政執法工作難以深入。二是“祖宗海”的觀念在短期內難以根除,海洋普法宣傳工作還有待持續加強,依法、科學、有償用海的意識和氛圍需要在全社會范圍內形成和確立。三是海洋行政執法工作自身存在的問題。如海洋行政執法主體缺位,傳統的行業分散管理格局削弱了國家賦予海洋行政主管部門的海洋綜合管理、協調能力;法律法規授權的海洋行政執法管理手段單一;市、縣 (區)級海洋行政執法裝備落后,難以有效開展海洋維權等。

2.4 基層海洋管理機構、人才難以滿足日常工作需要

海洋管理工作是一個系統工程,需要由上至下,齊抓共管,形成合力,才能有效解決海洋管理過程中的復雜問題。機構和人員是開展海洋管理工作的基礎保障,市、縣 (區)級海洋管理部門處在整個海洋管理機構體系的基礎和前沿,其管理成效至關重要。目前,就全省范圍來看,市 (縣)級海洋管理部門普遍存在機構薄弱、人才匱乏的問題,這從很大程度上影響了海洋管理工作的實效。

一是機構編制難以保障。就連云港市而言,市級海洋管理部門的機構和人員是相對完善的,但各縣 (區)的情況不容樂觀,其機構編制、人員數量和人員素質等都難以有效保障。在日常海洋管理工作中,專職崗位人員無法保障,機關和事業單位人員之間、海域管理與漁業管理人員之間交叉使用司空見慣。

二是適用海洋人才缺乏。海洋事業的發展要靠人才。一要能為海洋事業發展指明方向的海洋“帥才”;二要能為海洋事業發展制定實施辦法的海洋“將才”;三要具體實施海洋事業發展戰略的海洋“戰士”[4]。對于基層海洋管理部門而言,囿于機構編制不足、資金缺乏以及人才開發、利用機制缺位等方面的因素,很難吸引和留住人才。就連云港市而言,目前最為缺少的是海洋管理人才和海洋專業技術人才。

3 未來前瞻:走海洋綜合管理之路勢在必行

綜合分析江蘇沿海開發背景下海洋管理過程中存在的各種突出矛盾和問題,要貫徹落實好十七屆五中全會決定精神,實現對海洋的合理開發和有效控制,走海洋綜合管理之路勢在必行且是當務之急。目前,我國海洋管理體制的管理模式是局部統一管理與整體分散管理相結合的海洋綜合管理體制模式,這種模式不是真正意義上的海洋綜合管理。

《中國海洋21世紀議程》將海洋綜合管理表述為:從國家的海洋權益、海洋資源、海洋環境的整體利益出發,通過方針政策、法規、區劃、規劃的制定和實施,以及組織協調、綜合平衡有關產業部門和沿海地區在開發利用海洋中的關系,以達到維護海洋權益、合理開發海洋資源、保護海洋環境,促進海洋經濟持續、穩定、協調發展的目的。它立足于對海洋根本利益和長遠利益,對海洋進行全方位、整體的協調管理,是海洋管理的新發展[3]。要實現這種真正意義上的綜合管理,當前應著重從以下幾個方面著手。

3.1 強化海洋宣傳教育,樹立現代海洋意識

海洋宣傳教育重在三個層面:一是對于上級政府部門主要領導的宣傳。重在使其充分認識到海洋管理工作的重要性和難度所在,以獲取其有效的政策支持。二是對于海事、國土、環保、海關等同級涉海部門的宣傳。重在使其充分認識到海洋管理工作的重要意義,以獲取其理解和必要的支持。三是對于社會公眾尤其是廣大用海個人或單位的宣傳。重在使其充分理解和領會海域管理相關法律、法規及政策文件精神,以切實樹立依法、科學、有償用海的意識。

在海洋宣傳教育的過程中,一要采取多種形式和途徑,大力宣傳普及海洋環保和海洋科技等海洋知識;二要有計劃、分階段、分步驟地深入推進面向全社會的海洋普法宣傳;三要探索研究海洋漁業文化、海洋鹽業文化、海洋交通文化、海洋軍事文化及海洋旅游文化等現有和歷史資料,積極培育海洋文化。通過持續有效的海洋宣傳教育,在全社會逐步樹立起開發海洋、保護海洋、重視海洋、關愛海洋的現代海洋意識。

3.2 加快制度創新,構建海洋管理綜合制度體系

一是著力完善海洋功能區劃配套制度體系。首先,完善海洋功能區劃評價制度,以確保對海洋功能區劃實施效果進行全面、有效、及時的評估;其次,完善海洋功能區劃的編制制度和進一步嚴格審批制度,確保在編制過程中充分做好與相關涉海規劃的有效銜接,并統籌考慮今后用海的預留發展空間;再次,強化用海項目的海域使用論證工作,促進海域資源的合理配置和做好用海關系的全面協調,以適時彌補現有海洋功能區劃制度的瑕疵。

二是建立健全海洋環境影響評價制度體系。著力加強對海洋工程項目海洋環境影響評價的后續監管,進一步規范海洋環評中公眾參與的程序、范圍與方法。對于海洋工程造成的跨行業、區域的污染情形,可嘗試采取如戰略環境評價、區域規劃環境評價、項目建設累積效應評價等新型的環境影響評價方式解決。

三是探索建立海洋行政執法協作制度體系。通過有效整合海監、海事、海關和邊防等海上執法部門執法資源,進一步明確海監機構的海洋行政執法主體地位,切實建立系統、全面、行之有效的海洋行政執法協作制度體系。尤其要加強跨區域的執法協作機制的探索。

3.3 加強機構隊伍建設,建立海洋管理綜合機構體系

一是加強海洋行政管理隊伍建設。著力培養跨學科、跨行業的復合型干部人才,不斷創新海洋干部選拔機制,為現代海洋管理工作培養和選拔一批海洋帥才和將才。

二是加強海洋專業技術隊伍建設。逐步實施對海籍調查測量、海洋環境監測、海域使用動態監管、海域使用論證和海域使用價值評估等專業技術體系的資源整合,為現代海洋管理打造一支系統、全面的專業技術隊伍。

三是加強海洋行政執法監察隊伍建設。通過實施對涉海執法機構的資源整合,全面、系統的業務知識培訓,立體化先進執法裝備的配置以及現代化執法信息保障系統的研發等方面措施,打造一支精干、統一、高效、有力的多職能的海上監察執法隊伍。

3.4 重視海洋人才開發與培養,打造海洋綜合人才隊伍

一是實施海洋人才戰略工程,大力發展海洋教育,尤其是海洋高等教育,加快江蘇海洋大學建設步伐,盡早培養一批具有創新精神和實踐能力的海洋類專業人才。

二是不斷建立健全海洋人才吸收、培養和使用機制,發現人才、培養人才、識別人才、尊重人才,充分發揮人才的作用。

三是逐步建立科學的海洋人才評價指標體系,合理、有效地激勵人才,促進海洋人才的成長和發展。

4 結束語

沿海開發,不僅僅是一個經濟層面上的話題,開發的背后還承載了保護、控制與管理海洋的歷史重任。江蘇沿海開發背景形勢下,應圍繞踐行好黨的十七屆五中全會決定的重要精神,以一種全新的視角和眼光去看待海洋,以區域的、系統的、綜合的、動態的持續發展的方法去謀劃海洋,以主動、積極的行動去關愛和善待海洋,社會各界應齊心協力、共同關注、攜手同行,共同譜寫江蘇沿海經濟崛起的宏偉篇章。

[1] 新華社.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[EB/OL].(2010-10-27)[2010-12-25].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-10/27/c_12708501_4.htm.

[2] 沈峰,傅金龍,周世鋒.海洋功能區劃制度在浙江的實踐與思考[J].海洋開發與管理,2010,27(10):45.

[3] 國家海洋局.中國海洋21世紀議程[M].北京:海洋出版社,1996.

[4] 譚駿.海洋人才現狀分析及評價體系研究[D].青島:中國海洋大學,2008:10-11.