公安海警武器使用存在的問題及對策

王 珂

(公安海警學院 寧波 315801)

公安海警武器使用存在的問題及對策

王 珂

(公安海警學院 寧波 315801)

武器的使用是公安海警打擊海上嚴重暴力犯罪的重要手段。但是當前公安海警在武器使用問題上存在著宏觀上的“過松”和微觀上“過緊”的問題,從而導致武器的使用基本名存實亡。解決這一問題的根本途徑在于從程序上予以明確。

公安海警;武器;使用;對策

武器是公安海警有效打擊海上暴力犯罪的重要工具。但是,由于武器具有致命性的特點,因此其使用的正當性是一個極為重要的問題:一方面,武器的不當使用會給公民的生命帶來嚴重威脅,同時也可能會給國家的外交大局帶來不利影響;另一方面,如果極為嚴格的限制甚至是禁止武器的使用,又可能導致無法有效制止嚴重暴力犯罪,間接導致公民人身傷亡和公私財產損失。近年來,武器的使用一直是困擾著公安海警部隊的問題,尤其是一些不當使用武器案件的發生,產生了極大的“示范效應”,而武器本身似乎也成了“燙手的山芋”。在這種背景下武器的正當使用就是一個需要迫切解決的問題。筆者從實證研究出發,在理論上對武器的使用問題進行一些粗淺的探討,以就教于同仁。

1 調研設計與結果

1.1 調研設計

2009年7月,筆者走訪了某省邊防總隊和該邊防總隊海警二支隊,對該總隊及其所屬海警二支隊的武器使用情況進行調研。此次調研,筆者主要從宏觀和微觀兩個層面進行。所謂宏觀方面,主要是指公安海警使用武器的依據問題;所謂微觀方面指的是除依據之外在實際執行中對武器的使用產生影響的問題。具體來說,筆者的調研主要圍繞如下問題進行:①海警部隊使用武器的主要依據;②近3年內該總隊和支隊實際使用武器的次數;③使用武器需要經過何種批準程序;④部隊官兵對現行使用武器相關規定的看法。

1.2 調研結果

1.2.1 依據

目前,規制公安海警使用武器的法律規范性文件主要有《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》 (以下簡稱《條例》)和《公安機關公務用槍使用管理規定》。除此之外,公安部邊防管理局為了規制公安邊防部隊在執法中武器的使用,專門出臺了《公安邊防部隊執法執勤使用武器規定》 (以下簡稱《規定》)和《公安邊防部隊執法執勤武器使用補充規定》(以下簡稱《補充規定》)。

1.2.2 實際使用次數的問題

經過調研近3年的數據,該省邊防總隊執法中使用武器的次數為0,海警二支隊在執法中使用武器的次數也為0。

1.2.3 批準程序

對于批準程序,官兵們也較為疑惑,他們只是知道使用武器需要經過上級批準,但最終的決定權在誰手中,則并不明確。

1.2.4 官兵的意見

在調研過程中,筆者與官兵們就武器的使用問題進行了交流,他們的意見大致如下。

第一,現行法律規定可操作性不強。《條例》的規定僅是一些授權性的規定,在實際執法過程中,武器的使用需要經過什么樣的程序,并沒有明確的規定。希望盡快出臺關于武器使用方面的程序性規定,使武器的使用具有可操作性。第二,過于嚴格的管理使武器的使用基本無可能,不利于執法工作的順利進行。由于沒有可操作性的規定,雖然法律規定了有權使用武器,但在實際中基本沒有動用武器的可能。在有些情況下導致無法有效執法,公安海警的權威以及執法工作受到極大挑戰。

2 關于調研結果的評析

2.1 宏觀層面的“過松”:關于規范性依據的評析

2.1.1 對《條例》和《公安機關公務用槍使用管理規定》的評析

目前,關于規范警察使用武器的行政法規只有國務院于1996年1月8日頒布并實施的《條例》。該《條例》共分五章十七條,主要規定了武器警械的范圍、使用情形及法律責任。從公安海警實際執法需要的角度出發,該條例存在以下缺陷。

(1)該《條例》所規定的適用主體過于廣泛,只注重共性而忽視特性。該《條例》第一條就明確指出了適用主體,即人民警察。這里人民警察的范圍由《中華人民共和國人民警察法》所規定,包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。公安海警屬于公安機關的一個警種,其使用武器當然要受該條例的調整。但是,警種不同,執行公務的內容也不相同,更重要的是,我國大部分警察都在陸地上執法,而公安海警的執法地主要在海上,其武器警械的使用要受到氣候及航速等諸多因素的制約。顯然,該《條例》并未在公安海警執法的特性上予以適當的關注。

(2)《條例》缺乏使用程序的規定。在《條例》中,關于武器使用的規定主要集中在第二章。就這章的內容來看,主要是規定了可以使用武器和警械的情形,但是武器警械的使用要經過什么樣的程序,則沒有規定。這恰恰是官兵們反映最大的問題。美國歷史上著名的大法官道格拉斯曾指出:“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的區別”。如果沒有確定的使用程序,那么必然會出現濫用 (包含積極和消極兩層含義)現象。而《公安機關公務用槍管理使用規定》是根據《人民警察法》和《槍支管理法》的規定,在《條例》的基礎上對公安機關公務用槍的管理使用做出了進一步的規定,但并沒有解決《條例》中所遺留的問題[1]。

不難看出,《條例》和《公安機關公務用槍使用管理規定》只是規定了武器使用的基本原則并且列舉了可以使用武器的情形,沒有對公安海警 (對其他警種也是如此)使用武器做出具體的規定,缺乏可操作性。

2.1.2 對公安部邊防管理局的兩個《規定》的評析

為了規范公安邊防部隊在執法執勤過程中使用武器,2007年2月1日,公安部邊防管理局頒布了《規定》。該《規定》一共6條。第一條規定了制定該規定的目的和依據,第二條規定了總的指導原則,第三條規定了使用武器前的批準程序,第四條和第五條規定了可以使用武器和不得使用武器的情形,第六條規定了法律責任。另外,公安部邊防管理局還頒布了《補充規定》,從內容來看,均為限制性規定。

從這兩個規定的制定主體上來說,由公安部邊防管理局根據《條例》制定本部門使用武器的規定,能考慮到本部門執法的具體特點,因而就法律法規而言具有較強的可操作性,而且依據一般法理,這些規定可以制定嚴于行政法規所規定的使用條件,也就是以明確的方式對執法人員的自由裁量權予以規制,從而在一定程度上避免在執法過程中濫用武器的現象發生。但是,這可能是理論上的一廂情愿。在可以使用武器和不得使用武器的規定上,《規定》與《條例》的差別不大,其最大的特點在于第二條和第三條。第二條規定了在涉外案件中使用武器的“格外慎重”原則,但僅有抽象的原則而無具體的規范,無異于仍將巨大的自由裁量權賦予執法人員。第三條則規定了武器必須“經批準后方可使用”,但經誰的批準?不知道。合理的解釋是經上級的批準即可。但這恐怕并不是《規定》制定者的初衷。于是,我們便可以發現,本來由主管部門制定的具體規定應當是對武器的使用予以明確規制,但是由于技術上的原因,所制定出來內容依然寬松,無法起到對自由裁量的有效規制。

至于《補充規定》,在筆者看來,也并沒有真正起到補充的作用。它主要對涉外案件中使用武器做了禁止性的規定,似乎是在矯正“過松”的問題。但對《條例》中賦予的權力自行加以禁止,這樣的規定其合法性本身也值得探討。另外,它還規定,一些案件不準使用武器(并非《條例》中規定的情形),如遇武力抗拒,則向上級報告,根據上級指示處置。這表面上是限制了執法人員的自由裁量,但它實質上是部分的限制,即對一線執法人員的限制。而對“上級”則表現出極大的寬容。我們可以追問,這里的上級是哪一級?上級又是根據什么來指示?這樣的規定表面上來看是限制性的規定,但其實依然過于“寬松”,缺乏明確的指引。

綜上而言,在公安海警使用武器的問題上,雖然有規范性依據,但這些依據僅具有授權性的特點,它沒有考慮到海警使用武器、警械的特性,也沒有具體規定使用的程序,從而導致執法人員的自由裁量權存在過大的可能。而兩個規定本應通過具體的操作程序對自由裁量權予以規制,但是實際上規定的內容依然過于寬松,缺乏具體的指引。因此,從宏觀層面上而言,公安海警武器使用的依據在總體上呈現出“過松”的特點。

2.2 微觀上的“過緊”:關于武器使用現狀成因的分析

然而令人費解的是,既然在宏觀的依據層面留下的自由裁量空間極大,從理論上說,較為合理的結果應當是可能存在武器的濫用 (積極意義上的)。但在微面的操作層面卻恰恰相反:不僅沒有濫用,反而成了不用。孟德斯鳩說“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[2]。這里的“界限”顯然不是法律依據。那么必然存在著更為強大的力量導致了這種情況的出現。

某省作為一個沿海大省,3年來使用武器的次數為0,這樣的數字說明了什么?可能有以下幾種答案:①在該省管轄海域內,治安狀況良好,沒有發生過嚴重程度足以達到使用武器的案件;②在該省管轄海域內,發生過性質嚴重的案件,但公安機關并未發現;③在該省管轄海域內,發生過性質嚴重的案件,并且依據《條例》可以使用武器,但由于其他原因而沒有使用。當然,這3種答案僅僅是假設,從對官兵們的訪談來看,第一種和第二種情況是不成立的,至少他們認為可以使用。那么,他們為什么不按規定向上級請示使用武器?答案是由于武器具有致命性的特點,一旦使用,其后果難以估計,而且法律僅規定經批準方可使用,但經過哪一級批準沒有明確,因而導致誰都不愿意做這樣的批準。既然明知難以獲得批準,那么“惰性”必然滋生。

但問題是上級為什么不愿意做出批準的決定呢?在筆者看來,原因在于先前案件的示范效應。利益是人類生活的主要方式之一,一種行為要得到效仿,必定為一定的利益所驅動,且這種利益大到可能使人對存在的危險視而不見。但這種積極的示范效應并非在任何領域都能成功,反而消極的示范效應會更加明顯。在武器的使用問題上即是如此。由于武器的致命性特點,公安機關使用武器的案件,這些案件一般都會在內部予以通報,有些還會在大眾傳媒上傳播。但是人們對這些案件的關注點則并不相同:使用武器成功制止違法犯罪的關注點在案件本身,而并不一定在于使用武器的正當與否之上;而存疑甚至是不當使用武器的案例的焦點則集中于武器使用本身,這是其一。其二,使用武器成功制止重大犯罪行為,當然會給執法者帶來這樣那樣的好處,但這些利益是未知的,而武器使用是否正當對于一線執法人員而言始終存在著不確定性 (評價權不在他那里),它的使用可能帶來一些未知的好處,但也可能帶來明確的壞處 (法律和紀律在那里)。更何況“前車之鑒,后事之師”,前者的失敗結果就是自己使用武器明確的威脅。趨利避害是人的本能,但是當一種行為的害是明確的而利是模糊的,即使是優秀的行為也難以被模仿,反而錯誤的行為成為自己的警鐘。在明確與不明確之間,人們更可能選擇一種確定的東西。這樣的結果也在筆者的調研中得到印證。當筆者在與受訪對象談到公安海警使用武器時,他們幾乎首先想到的就是一些失敗的案例。于是,武器的使用在微觀上呈現出“過緊”的特點。

3 明確程序:問題的解決之道

武器的使用畢竟是一個“要命”的問題,于是討論武器使用的正當性才有了重要意義。筆者認為,關于武器使用的正當性分為兩個層面:一是確立意義上的正當性,它是指法律規范本身的正當性;二是運行意義上的正當性,它是指在執法上的正當性。執法上的正當性通俗一些就是看執法者是否正確地執行了法律。顯而易見,具有確定性和可操作性的法律規范是評價的標準。只要是執法者正確地執行了法律,那么使用武器的行為就具有運行意義上的正當性。既然是執法者,那么符合運行意義上的正當性對他來說就足夠了,不能再過分地要求其還要保證評價標準——法律規范——的正當性,那是立法者的事情。而在目前的法律框架下,只有缺乏可操作性規范性文件作為指引,那么評價標準就必然是“漂移的”,具有極強的不確定的色彩。也就是說,作為一個對立統一體,微觀上的“過緊”問題在很大程度上是由于宏觀上的“過松”所導致的。于是要給微觀上的“過緊”松綁,主要的方法就是解決宏觀上的“過松”問題。

筆者認為,可以由公安部根據《條例》和《公安機關海上執法工作規定》制定專門的《公安機關海上執法武器使用規定》,這樣才能有針對性地解決問題。關于內容,筆者認為,除了確立與《條例》和《公安機關海上執法工作規定》相同的武器使用原則之外,重點在于詳細規定武器使用的程序,使執法人員在使用武器時真正能夠有章可循。具體來說有以下幾方面。

3.1 關于武器使用前請示與批準的問題

根據《條例》的規定,武器使用前如條件允許應當請示,它是對于執法官兵在使用武器時的自由裁量權的一項重要的約束制度。對于在什么情況下需要請示、哪些情形需要請示、由誰請示、向誰請示、請示的方式和內容等均需要明確。有兩點需要注意:一是批準主體的問題,必須要明確,而不能使用“向上級請示”這樣模糊的詞匯;二是明確請示的內容,它是保證武器正當使用的前提。

3.1.1 請示的程序與批準的主體

環節越多,交易成本越高,這是一個經濟學的基本常識。由于武器的使用一般都具有緊迫性的特點,如果批準程序過于復雜,而現實的情況瞬息萬變,可能會出現原來需要請示的情形轉化為不需要請示而可以直接使用武器的情形,這不僅使批準程序毫無意義,而且可能會使一線執法人員處于一種更加危險的境地。因此,筆者認為,應當盡可能地排除層報,由執法人員直接向批準主體請示。如不能取得聯系,則可以向取得聯系的上級報告,再由其向批準主體請示,總之應當盡可能地減少中間環節。這樣即可以節約時間,又可以最大限度地削減請示主體與批準主體的脫節所帶來的不利影響。因為在實際執法過程中,請示主體與批準主體相分離,請示主體是案件事實的親歷者,但沒有決定權,而批準主體雖然掌握決定權,但又與案件的具體事實脫節,他所做出的決定依據是請示主體所報告的事實。這一事實其實是請示主體對案件事實所做的判斷,并不一定與案件的客觀事實相符。雖然它是請示主體所“加工”過的事實,但它對批準主體的決定依然重要。因為不同的人可能有不同的判斷。于是,減少環節就是減少對事實的“加工”。

武器使用的批準主體的級別既不宜過高,又不宜過低。如果將武器使用的決定權過高,則會導致靈活性的喪失;如果交由低級別的單位決定,那么由于它與高級別單位承擔的任務不同 (低級別單位主要是執行,而高級別單位主要是指導和指揮)并因此而帶來的思維方式的不同就有可能導致武器的濫用。筆者認為,公安邊防總隊是合適的武器使用的批準主體。

3.1.2 請示的內容

筆者認為,請示的內容應當包括以下幾個方面。

(1)關于違法犯罪人行為的性質。請示主體不能僅報告違法行為人涉嫌何種違法犯罪行為,否則的話,就相當于一線執法人員間接地有了決定的權力,而批準者就變成了“自動售貨機”。因此,請示主體不僅應報告違法犯罪人涉嫌的違法行為,還要報告所掌握的證據和案情,讓批準主體全面審查,進而再判斷是否屬于可以使用武器的違法犯罪行為。

(2)關于使用武器的必要性。“警察使用槍支,可以說是警察所有權限中最為極端和嚴厲的強制手段,是一種‘致命性強制力’,不到萬不得已,不出現公共安全與秩序受到嚴重威脅、個人生命健康危在旦夕,決不使用的最后手段”[3]。而法律根本不可能一一規定何種情況為緊迫或迫不得已,它完全是一種主觀判斷。筆者曾分析過武器使用過程中的裁量的類型:對事實性質認定的裁量與選擇行為方式的裁量結合,做出具體行為時限的裁量[4]。在實際運行中,第一種類型的裁量主體是事實親歷者,也就是請示主體,而第二種裁量和第三種裁量的主體則是行為決定者,也就是批準主體。批準主體不僅要對請示主體所報告的事實進行審查,以判明是否屬于可以使用武器的違法犯罪行為,而且要決定是否使用武器,即武器的使用是否為迫不得已,以及何時使用。正如上文所言,由于請示主體和批準主體并非同一,批準主體所依據的材料來自于請示主體的報告,因此為了保證武器使用的正當性,請示主體不僅要報告違法犯罪人所涉嫌的違法犯罪行為性質的材料,而且還要報告涉及使用武器的必要性的材料。

(3)計劃使用武器的種類。與陸上公安機關執法不同,公安海警在執法中不僅可以攜帶手槍和自動步槍等輕型武器,而且也有艦載武器。武器不同,殺傷力也不同。根據制服原則及比例原則,能使用殺傷力較小的武器制止犯罪行為的,則不得使用殺傷力較大的武器。因此,應當報告計劃使用武器的種類,以供批準主體做出決定。

3.2 關于事后審查問題

武器使用前經過請示批準程序主要是從程序上對武器的使用進行規制,而無法完全保證武器使用在實體上的正當性。因而事后審查是必要的。它可以在一種非緊迫的狀態下審查武器使用的程序是否符合規定,也可以重新審查武器使用的必要性等實體內容。

3.2.1 事后審查的主體

筆者認為,事后審查可以由公安邊防總隊進行,理由如下:武器使用前經過批準程序的,由于批準的主體也是公安邊防總隊,這樣不僅方便進行事后審查,而且也方便核對事后的報告與使用前請示的差異,以此來掌握執法官兵把握案情的能力,以便于總結,方便對下級官兵進行執法上的指導;如未經批準而直接使用的,由公安邊防總隊進行審查,也可以方便調查,以判明武器的使用是否正當。當然,為了保證公安邊防總隊審查本身的正當性,事后審查的結果應當報公安部邊防管理局備案。

3.2.2 審查的內容

執法人員在使用武器后,應當由執法現場級別最高的警官撰寫“武器使用情況報告”,它是事后審查的主要對象。“武器使用情況報告”內容主要包括:①案件的來源,是接到的報案或是自行發現的案件;②案件的性質;③案件現場的具體情況,它可能包括時間、地點、風向與風速、船舶速度、違法犯罪人的人數、對方武器情況以及其意圖等,由于案件的不同,記錄的內容也不盡一致,但應當是對當時情況的詳細說明;④案發時請示的情況;如果屬于來不及請示而直接使用武器的,要說明其原因;⑤警告的情況,即是否警告,采取何種方式進行了警告,警告的效果等;⑥武器使用的情況,即使用了何種武器、彈藥的使用量、違法犯罪人的反應等;⑦武器的使用效果,即是否制止了違法犯罪行為,海警官兵和違法犯罪人的傷亡情況,對違法犯罪人的救助情況等;⑧發現的其他犯罪證據,這些證據是否能夠證實案件的性質屬于可以使用武器的情況。

總之,書面報告的內容要盡可能地全面,盡可能地提供給審查主體以更多的信息。但這還不能根本保證武器使用的正當性。因為這些報告的內容實質上是賦予執法人員客觀義務的責任,但是由角色所決定的立場對于執法人員來說總是第一位的,因而就可能會導致其事后的書面報告只是記載關于有利于自己的內容。筆者認為,在關系違法犯罪人生命健康權的重大問題上,同時也是為了保證公安機關在海上執法過程中使用武器能得到全面審查,我們完全有理由、而且也有條件應用錄像技術,以保證執法人員提供的事后審查材料的客觀性。當然這種以錄像方式記載案件事實的視聽資料,還必須經過客觀性的審查,以保證其未被刪節和篡改。

3.3 關于涉外案件中武器使用的問題

對于涉外案件來說,由于涉及國家的外交大局,武器的使用應當更為謹慎,因此規制涉外案件中使用武器的焦點應在事前審查上。筆者認為在涉外案件中,武器使用前必須經過公安部邊防管理局批準,由其進行通盤考慮并做出決定,而不允許直接使用。當然事后審查也應由其進行。至于請示的內容和事后報告的內容,筆者以為可以與非涉外案件的內容大體相同,在此就不再贅述了。

[1] 高文英.警察使用槍支的若干法律思考[J].中國人民公安大學學報,2009(4).

[2] 孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁琛,譯.北京:商務印書館,1995:104.

[3] 余凌云.簡論警察開槍的合法情形[J].中國人民公安大學學報,2002(5).

[4] 王珂.論警察使用武器中的裁量及其規制[J].北京人民警察學院學報,2009(1).

2008年度公安部公安軟科學項目《公安海警武器警械使用正當性研究》(2008LL YJ HJ GZ090).