論村民自治法律與物權法的銜接
——以農民集體所有權的運行為研究視角

陳 杉

(東北農業大學法學院，哈爾濱150030)

論村民自治法律與物權法的銜接
——以農民集體所有權的運行為研究視角

陳 杉

(東北農業大學法學院，哈爾濱150030)

《物權法》第五章關于農民集體所有權的規定涉及村民自治的有第59條、第60條、第62條和第63條，這些規定涉及集體成員的表決權、知情權和撤銷權。以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治法律需要進一步完善，與《物權法》銜接、配合，方能更好地發揮集體財產的效用，保護集體財產權利。

村民自治法律;物權法;農民集體所有權

部門法的適用各有其經度和緯度，形成各自的維度空間，不同的法律之間形成一定的交織地帶。法律體系的理想化要求是門類齊全、結構嚴密、內在協調。在立法時新法一定要與舊法相銜接，精密配合，以保證法律公器的正常運轉，發揮法治的最大效率。

《物權法》保護合法財產權利、促進財產流通的效益理念對于中國經濟的發展將產生重要的推動力，作為當今中國社會一個龐大群體的農民也將受益于這一部民事基本法律［1］。《物權法》在土地征收、集體所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、地役權、浮動抵押等重要制度上的創新，都將對農業進步、農村發展、農民權利保護產生深遠的影響。村民自治是農村基本治理方式，中國正在修訂的《村民委員會組織法》以及將來制定的村民自治法律，必須注意與《物權法》等現行法的相關制度及規范相銜接，避免造成法律體系內部的矛盾，便利日后妥適法律。

物權法關于農民集體所有權規定的敘述路徑，從權利運行的角度來看，為權利的歸屬—權利的行使—權利的保護;從集體成員權的角度來看，是表決權—知情權—撤銷權;從村民自治的角度來，則為民主決策—民主管理—民主監督。本文擬以農民集體所有權的運行為研究視角，討論村民自治法律與物權法的銜接問題。

一、村民自治法律與集體所有權的歸屬、行使規定的銜接

《物權法》第59條規定農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有，并對應當依照法定程序經本集體成員決定的事項作了規定。對于土地承包方案、土地發包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經營權人之間承包地的調整，《土地管理法》、《農村土地承包法》規定為經(本集體經濟組織的)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，第二種情況須報鄉(鎮)人民政府批準，第三種情況須報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準;而《村委會組織法》規定，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。這三部法律都由全國人大常委會制定，同一位階的法律文件發生沖突，當依后法優于前法的原則解決法律沖突。但筆者認為，在《村委會組織法》中明確以上重要事項采取絕對多數表決機制更為妥當，以便利法律之適用，但無需上級政府部門的批準，只需備案即可，因為這些畢竟是村民自治范疇的事務。

《物權法》第60條是對代表農民集體行使所有權的規定。德國民法物權編面臨的主要問題是如何在作為權利之維的“所有權—他物權”和作為事實維度的“動產—不動產”這兩種敘述進路間找尋平衡。但在中國物權立法除了權利之維與事實之維的取舍之外，還要考慮權利主體的問題［2］。在農村財產主體及行使主體這個問題上，物權法沿用不同的維度，農民集體、農業生產經營者、農民、村民、村民委員會、村民小組等表征權利主體的詞語相安其中。中國《民法通則》、《村委會組織法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等一系列法律譜系中對以土地為主的集體財產的經營、管理、發包等權利的行使主體作出了規定，尤其是集體經濟組織、村民委員會兩個主體以有序位、并列、只擇其一等不同的面貌出現?！段餀喾ā返?0條規定：第一，屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權;第二，分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權?！洞迕裎瘑T會組織法(修訂草案)》(以下簡稱修訂草案)也沿襲了該規定，在此不展開討論。

二、村務公開與公布集體財產狀況的銜接

《物權法》第62條規定，集體經濟組織或者村民委員會、村民小組應當依照法律、行政法規以及章程、村規民約向本集體成員公布集體財產的狀況?，F行《村委會組織法》、修訂草案均對村務公開內容作了規定。

1．村民小組的村務公開?！洞逦瘯M織法》中沒有關于村民小組村務公開的規定，無法保證本村民小組村民知情權的實現，可以說是一個法律漏洞。與《物權法》第62條關于村務公開的主體銜接，修訂草案第26條第3款規定，屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。將屬于村民小組的集體財產的經營、管理情況予以公布，符合《物權法》第60條第2款規定的由集體財產分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權的情況，也與《土地管理法》第10條、《農村土地承包法》第2條銜接妥當。因此，修訂草案比現行法律規定得更為周到、科學、嚴密，也更能保護村民的利益。

2．對現行村務公開法律規定的疑問及解決辦法。《物權法》規定了相關主體應向本集體成員公布集體財產的狀況，如果村民委員會不及時公布或公布事項不真實，法律如何保障集體成員的知情權?目前的法律規定不夠周全，急需完善。

第一，對《村委會組織法》第22條第4款的五點疑問?！洞逦瘯M織法》第22條第4款規定，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布;經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。對此，筆者有五點疑問：其一，鄉鎮、縣政府能做到在村民委員會和村民之間公正處理爭議嗎?鄉村社會原本就是“熟人社會”，雷德弗爾德指出這就是鄉村與城市不同的生活方式，將合法性的判斷權交給鄉鎮、縣級人民政府顯然不當。其二，“有關主管部門”語焉不詳，徒增法律的理解與適用的困難。從立法技術的角度來看，這種立法語言表述不清，過于彈性化。法律語言不同于政治宣講，這種模糊表述不符合立法語言明確、規范、嚴謹的要求，同時操作性不強也損害了法律自身的尊嚴和權威。其三，如何“調查核實”，鄉鎮、縣政府往往缺少必要的調查手段去調取相關的經濟合同、集體財務賬目、集體資產登記文件和基本建設資料。其四，令人費解的是“責令公布”，而且針對的是村自治事務范圍內村民委員會不履行法定義務的行為，這是鄉鎮人民政府在對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助嗎?抑或在干預依法屬于村民自治范圍內的事項?鄉鎮人民政府與村民委員會之間不存在“領導”與“被領導”、“管理”與“被管理”的關系。鄉鎮一級政府是中國政權機關體系的最末端，村民委員會是中國農村的群眾性自治組織的執行機關。其五，再來看“有關人員應當依法承擔責任”?！耙婪ā敝械摹胺ā焙嗡?《村民委員會組織法》并沒有規定有關人員如何承擔責任，因此該條缺乏相應的明確法律依據。從本應“具象”走向抽象，幻化為概括力極強的“依法”二字，法律至此淪為擺設。

第二，解決的辦法?？傮w來看，通過前文分析，可以發現村務公開的行政救濟手段在理論上難以自圓其說，有必要引入司法救濟，同時法律應給予“村民委員會”恰當的地位。《村委會組織法》具有基本法的性質，憲法權利不具有普遍可訴性，在避免憲法司法化、沒有憲法訴訟制度的背景下，此種責任的定性存在很難逾越的理論鴻溝，而沒有救濟的權利面臨的尷尬猶如畫餅充饑，權利難免會黯然失色。對此，可以創新村民自治權的救濟途徑。采取擴大中國行政訴訟受案范圍的措施，將村民委員會辦理本村公共事務和公益事業，屬于法律法規授權行使行政權力的公共行政范圍的行為納入行政訴訟。如果確立村民委員會為行政主體將有利于村務公開救濟問題的解決。

進一步講，在村民自治領域亦可采取憲法性權利借用民事訴訟途徑來解決的辦法;再如《物權法》第63條規定的村民自治體的成員撤銷權，這些途徑和規定使得這些權利在滿足一定條件的前提下可獲得司法救濟。當然，也有學者提出自己的觀點，針對村民自治章程和村規民約侵犯村民合法權益的事項，“村民可向人民法院提起侵權訴訟。當然，這種訴訟的性質并不簡單地類似于行政訴訟和民事訴訟，而應當是一種具有憲法訴訟性質的侵權訴訟，這種訴訟可以采取行政訴訟的程序?？梢栽谝恍┑胤较刃性圏c，隨著經驗的成熟而逐步推廣，最后通過立法手段加以肯定”［3］。

第三，修訂草案對村務公開的完善?！段餀喾ā返?2條雖然賦予集體組織成員知情權，但對于違反該條的法律后果卻沒有規定;《村委會組織法》對于知情權的規定也過于原則，導致集體成員合法權益受到侵害的很難及時發現，將直接影響《物權法》第63條撤銷權的行使。修訂草案第29條規定村應當建立村務監督機構，負責村民民主理財和村務公開等制度的落實，其成員應當具備財會、管理知識，并由村民選舉產生。該條規定了應設置專門機構、專業人員落實村務公開制度，對提高《物權法》第62條向本集體成員公布集體財產的狀況的水平助益頗多。修訂草案第30條對現行《村委會組織法》第22條第4款的修改有兩處，只是在表達上更為準確，而總體未作改動。

三、在集體財產權保護方面的銜接

現實中，有的村委會違反法定程序或章程，擅自決定或者以村民委員會的名義作出決定，低價處分、私分、侵占集體所有的財產，嚴重侵害村民的財產權益?！段餀喾ā返?3條第2款規定，集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。在村民自治的領域里賦予村民自治體成員在集體財產權受到侵害時撤銷不當決定的權利，可以有效地矯正集體民主表決機制帶來的弊端，以及修復在不進行任何民主議事程序下對村民自治權的侵害。與該撤銷權立法旨趣類似的，一是《物權法》第78條規定的業主撤銷權，二是《公司法》第22條規定的股東撤銷權。

但是，這種只有行為模式而無法律后果的條款，帶有宣言式立法的痕跡，該條在法的規范作用和社會導向作用方面收效甚微。《村委會組織法》對此沒有相關規定。修訂草案第34條規定村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任，與《物權法》契合緊密。

1．村民小組成員也應享有撤銷權。修訂草案第26條規定，屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，同時《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》均承認了村民小組可代為行使集體土地的所有權。而《物權法》和修訂草案卻未提及當村民小組會議作出的決定侵害了村民小組成員利益時村民小組成員的撤銷權，這同樣構成了一個法律漏洞，但可通過目的性擴張解釋，賦予村民小組成員撤銷權。

2．關于村民委員會成員的責任承擔。《村委會組織法》用“村民委員會”這一概念同時指稱性質完全不同的事物。廣義的含義是指由廣大村民組成的自治共同體，中國現行《憲法》和《村民委員會組織法》對于村民委員會性質的定義“村民委員會是……基層群眾性自治組織”是在此種情形下使用的。只有廣義的“村民委員會”才能談及是否為法人的問題。另外，狹義的含義是指《憲法》第111條、《村委會組織法》第9條規定的由村民選舉產生的村民委員會成員，即主任、副主任和委員，也就是村民自治體中的執行機關。

村民委員會決定問題是采取多數決的民主決策機制，少數人的妥協和忍讓是實現效率和維持秩序必須付出的代價，但村民委員會成員在不進行民主決策程序的情況下也有可能作出決定。

村民委員會集體作出的決定侵害村民合法權益的一旦被撤銷，必然涉及責任的承擔，而修訂草案僅規定“責任人依法承擔法律責任”，該如何理解呢?既然是集體作出的決定，由于狹義的村民委員會是擬制廣義的村民委員會的意思并代表其從事活動，是代表集體行使集體財產的所有權，無獨立的財產無法承擔責任，法律后果只能由村民自治共同體來承擔，即該共同體內的全部成員。最后，形成維權者維權成功卻要承擔敗訴者責任的邏輯悖論，這顯然是不合理的。另外一種進路，村民委員會的決定侵害村民利益的，參與決議的村委會委員對村民負賠償責任。但經證明在表決時曾表明異議并記載于會議記錄的，該村委會委員可以免除責任。村民委員會作出的決定未必違法、違反村民自治章程、村規民約的情形下，依然有可能損害村民合法權益，因此，相比較《公司法》第113條的規定，村民委員會成員承擔的責任更為嚴格。該規定有利于規范村民委員會成員的行為，使其民事責任規范化，有利于切實保護村民自治共同體、村民自治共同體的債權人、村民的合法權益，以及維護第三人的交易安全，筆者認為這種思路更符合《物權法》立法本意、修訂草案本意。

3．修訂草案第22條第10款與其第34條的關系。第22條第1款規定，涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理，其中第10款為撤銷或者變更村民委員會不適當的決定。村民會議是由村民委員會召集，暫且不論村民委員會自己召集會議撤銷自己作出決定的不合邏輯性。該規定與第34條是什么關系呢?該“不適當的決定”雖然缺乏判斷標準，但可能會有“侵害村民合法權益”的情形，因此二者存在交叉。二者的區分在于前者是村民在行使涵蓋“撤銷”在內的自治權，即民主決策，而后者是在行使訴權。法院作出撤銷決定的判決，其效力及于撤銷權人、村民委員會以及第三人，即判決具有對世效力。而村民會議的撤銷是無法達到該效果的，該規定在保護村民合法權益的同時卻有可能損害第三人利益，內部的撤銷決定是無法公示的，但對外部法律行為的效力施加影響，不利于交易安全及社會秩序，導致對第三人的不公平，同時村民委員會成員也逃避了責任的承擔。撤銷的雖然是某行為附麗的“決定”，但依附某“決定”的行為也有可能實施，如果通過訴的途徑，村民委員會的行為一旦被撤銷，即自始失去法律約束力，未給付的恢復原狀。從體系解釋的角度來講，為避免第22條第10款對外部行為的效力產生影響，同時也更好地與第34條銜接，可對其作限縮解釋，即縮小至本村民自治體內部村委會成員的私分、侵占行為以及外部的還未給付的民事行為。

4．建議增加確認之訴。村民委員會成員擅自決定或者以村民委員會的名義作出決定，低價處分、私分、侵占集體所有的財產等，而作出這些行為可能未經決定，或者決定是無效的、可撤銷的，后者在意義、性質和效力上有很大差異，況且無效行為本身也無撤銷的必要。因此，筆者建議增加決定無效確認之訴以及決定不存在確認之訴。法律應盡可能全面勾勒村民訴權的法律機制，并使其具可操作性，才能真正約束村民委員會的行為，保障村民的合法權益。

吉爾伯特·羅茲曼曾指出，“19世紀以來某些西方觀察家提出：中國的村社是‘地方自治主義式的民主’或者是一種‘自由的、自我管理的社團’”［4］。中國正式的治理結構并沒有延伸到農村，農村在某種程度上處于一種自治狀態。秦暉先生對此概括為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳?！敝袊拇迕褡灾斡衅洫毺氐陌l展軌跡，完全沒有域外經驗可借鑒，農村治理是一項綜合的系統工程，既要實現公平，又要保證效率。村民自治法律在不斷完善的同時，也應妥當與其他法律相銜接、配合，努力達致諸多部門法營造的“公平與效率”并舉的和諧法秩序狀態。

［1］申衛星．《物權法》與農民權益的保護［J］．今日中國論壇，2007，(7)：33．

［2］姜朋．中國內地物權法的主體維度問題［J］．法制與社會發展，2009，(5)：58．

［3］崔智友．中國村民自治的法學思考［J］．中國社會科學，2001，(3)：139-140．

［4］吉爾伯特·羅茲曼．中國的現代化［M］．上海：上海人民出版社，1989：78．

D412

A

1007-4937(2011)05-0152-04

2011-06-06

黑龍江省教育廳2008年度人文社會科學面上研究項目“黑龍江省新農村建設中的村民自治法律問題研究”(11532008)

陳杉(1977-)，女，黑龍江牡丹人，講師，從事民商法、村民自治法研究。

〔責任編輯：楊大威〕