俄羅斯違憲審查模式對中國的啟示

康琳娜

(黑龍江大學 法學院,哈爾濱 150080)

俄羅斯違憲審查模式對中國的啟示

康琳娜

(黑龍江大學 法學院,哈爾濱 150080)

在各國的憲政實踐中,每個國家究竟采取哪種違憲審查模式,并不是一種隨意的選擇。俄羅斯結合本國的歷史背景、政治體制與法律傳統等各種因素最終選擇了憲法法院模式的違憲審查機制,并在實踐中發揮了巨大的作用。就我國目前情況而言,不能照搬俄羅斯的違憲審查制度,但在俄羅斯憲法法院的確立進程中充分體現出的尊重和遵循自己的文化傳統、政治體制和歷史現實的態度,卻值得我們借鑒和研究。

憲政;違憲審查;審查模式;憲法法院

憲政是人類政治發展到一定階段的產物,也是人類政治文明的共同成果。實踐證明,有憲法絕對不等于有憲政,即使有一部制定良好的憲法,“如果不創造相應的條件使之成為至上規則,或在隱藏于良憲規范背后特定人的動機和心態中缺乏起碼的實施誠意,那么,作為憲政表現形式的憲法,也只能僅僅是表現形式而已”[1]。然而,令人遺憾的是,在當前的我國憲法學界,對于諸如“憲法監督”、“憲法保障”、“違憲審查”、“憲法訴訟”等概念還沒有真正厘清,這就使得理論研究與司法實踐產生困惑,尤其更有很多學者將“憲法監督”與“違憲審查”交替使用,造成了概念上的混亂。為此,筆者認為,建立完善的違憲審查制度的前提是必須弄清違憲審查的含義,而此一前提的實現在于厘清上述幾個概念的關系,尤其是“憲法監督”與“違憲審查”的關系。

一、違憲審查之概念解析

關于“憲法監督”與“違憲審查”的關系,一種觀點認為,憲法監督與違憲審查應該是相同的,或者重合度比較高,無實質性的差別。與此相反,另一種觀點則認為憲法監督與違憲審查是兩種不同的制度。相較上述兩種觀點,筆者較為贊同楊心宇先生的主張:“違憲審查是憲法監督框架中最為重要的一個分支”,它處于“整個憲法監督體系中的核心地位”。因此,憲法監督的概念大于違憲審查的概念,前者涵蓋后者。憲法監督是為保證憲法實施所采取的各種辦法、手段、措施和制度,而違憲審查是保證憲法實施的一種具體手段,是一種最有效的憲法監督方式。基于以上闡述,筆者認為違憲審查系指特定的國家機關依據憲法,按照一定的程序,對法律、法規和行政命令等規范性文件以及國家機關、政黨、社會組織的行為是否符合憲法進行的審查和裁決。具體分析這一概念,主要包含以下要點:

1.違憲審查的主體是特定的國家機關。審查立法機關的立法以及國家機關、政黨、社會組織的行為是否違憲,是非一般人、一般機關所能承擔之職。違憲審查機關必須具有極大的權威,必須具有特殊的憲法地位,這也是違憲審查機關必須直接淵源于憲法規定的原因。不具備這種地位,它就不能承擔憲法保護神的角色。考察當今世界各國的憲法實踐,違憲審查的主體機關主要有代議機關、司法機關與專門機關三種類型。

2.違憲審查的客體是某些法律和行為。關于違憲審查的客體,各國憲法有不同的規定,但主要包括法律的違憲和行為的違憲。“憲法是一級規范,它不僅對次級規范而且對組成政權的人們某些活動也發生效力,這些活動是在其以‘官員’的范圍內而為的。”[2]因此,“凡是與憲法相違背的次級規范都可以成為法律違憲,而組成政權的人們的違憲行為即為行為違憲。對于行為違憲的范圍,必須是在其以‘官員’的范圍內而為的。也就是說,行為違憲的主體應為具有一定公共權力的國家機關、政黨、社會組織。個人只有在實施公務行為時,即以‘官員’身份實施的行為才能成為違憲審查的對象”。而“若將公民作為違憲的主體,既不符合憲法監督制度的含義,也會沖淡違憲的嚴肅性,而且理論上必然造成違憲與違法概念的混淆”。

3.違憲審查的進行應當遵循一定的程序。程序是“法律的生命形式,因而也是法律內部生命的表現”,“正是程序決定了法治和恣意的人治之間的基本區別”。因而,制定并遵循一套完善的違憲審查程序是實現違憲審查制度的入口。

4.違憲審查的目的是判斷被審查的客體是否符合憲法。違憲審查是維護憲法最高權威的最重要手段,因此審查始終以“憲法”為終極標準,這里的“憲法”既包括憲法條文規范,也包括憲法的精神。

5.違憲審查機關對被審查的客體的合憲性所做出的裁決具有法律效力。對某一法律或行為是否違憲的監督手段應當是多種多樣的,任何政黨、組織、個人都有監督憲法正確實施的權利和義務,都可以對違憲的立法和行為提出批評,甚至可以進行抗議。但這些反對措施都不具有法律意義,都不能最終回答某些立法或行為是否違憲,只有違憲審查機關的審查結論才能最終從法律上解決這個問題[3]。盡管世界各國違憲審查的主體機構不一致,導致其各自所做出的裁決效力也存在明顯的差異,但是作為唯一有權審查法律或行為合憲與否的國家機關,它們所共同擁有的特征就是:裁決違憲的法律與行為無效。

二、俄羅斯違憲審查模式的確立及運行實踐

違憲審查制度的模式從整體上講,主要包括代議機關的審查、美國式的普通法院審查和專門機關的審查三大類型。由于歷史背景、政治體制和法律傳統等因素的差異,在各國的憲政實踐中,每一個國家究竟采取哪一種違憲審查模式,并不是一種任意的主張或隨意的選擇,而是依據自己國家的具體國情,結合本國的歷史背景、政治體制與法律傳統等各種因素進行綜合判斷的結果。

1.俄羅斯違憲審查模式的選擇路徑。1917年俄國十月社會主義革命勝利以后,于第二年頒布了世界上第一部社會主義憲法,其中明確規定,全俄蘇維埃中央執行委員會為蘇俄國家“最高立法、號令及監督機關”(第 31條),“負責監督蘇維埃憲法、全俄蘇維埃代表大會及蘇維埃政權中央機關各項決定的實施情況”(第 32條),從而確立了由最高國家權力機關負責違憲審查的制度模式。在接下來的蘇聯1924年憲法、1936年憲法中,均沿襲了這種傳統。1977年憲法同前三部憲法相比,在違憲審查方面有了一定的進步,規定由最高國家權力機關及其常設機關 (蘇聯最高蘇維埃及其主席團)共同行使違憲審查權。但是,縱觀前蘇聯七十多年的憲法實踐表明,無論是由最高國家權力機關,還是最高國家權力機關的常設機關進行監督,效果都不理想,違憲事件屢有發生,未能得到應有的審查和糾正。特別是 1936年憲法剛剛通過的第二年就發生了“大清洗”(Большаячистка),這次運動的許多做法都是違憲的,給國家帶來了不可估量的損失,然而當時的蘇聯卻沒有一個行之有效的違憲審查機制進行干預,只能束手無策。憲法實踐過程中,最高權力機關從未開會審查過自己的某部立法是否合憲,而且最高權力機關也不經常開會,每次的開會時間又很短,議程較多,根本無暇顧及違憲審查工作。因此,改變這種違憲審查模式成為大勢所趨。經過兩次修改補充的 1977年蘇聯憲法規定,由憲法監督委員會協助最高國家權力機關履行違憲審查職能。雖然憲法監督委員會的獨立性差,它的很多決議實際上得不到執行,不能成為醫治國家弊病的“萬能藥方”,但作為一個專門的違憲審查機關,它的工作為日后俄羅斯聯邦憲法法院的建立開辟了道路。

在批判、否定蘇聯七十余年發展道路成為社會主流意識形態的背景下,走西方發展道路在俄羅斯獨立之初幾乎成為社會的“共識”。然而,具體選擇一種什么樣的國家未來發展道路,卻沒有達成“共識”。據社會學調查資料顯示,1990年有 32%的人主張模仿美國模式,只有 17%的人主張模仿德國模式。具體到違憲審查模式的選擇上,美國的普通法院審查制度已經深入人心。但是,最終“俄聯邦的憲法訴訟領會和接受了主要是來源于德國憲法法院實踐及活動的歐洲模式的基本特征”[4]。為什么俄羅斯選擇了以德國為代表的憲法法院模式的違憲審查機制,而沒有選擇曾經頂禮膜拜的美國式的普通法院違憲審查模式呢?究其根源,筆者認為以下兩點原因決定了俄羅斯違憲審查制度的選擇:

第一,若按目前通行的劃分法系的方法把世界各國的法律歸為兩大法系——大陸法系和普通法系,則俄羅斯的法律應歸入大陸法系之中。大陸法系是以羅馬法為基礎而發展起來的法律的總稱。因此,大陸法系國家的法律實踐或法律意識應該具有羅馬法的歷史傳承,俄羅斯就具備這方面的特點。俄羅斯人是東斯拉夫人的主要組成部分,在東斯拉夫的國家將要形成時,東斯拉夫人同已進入封建社會的,經濟、文化已有高度發達的東羅馬帝國 (亦稱拜占庭帝國),有十分頻繁、廣泛的交往,東斯拉夫人正在形成的國家在方方面面受到了深刻、巨大的影響,尤其伴隨著基督教 (后來的東正教)的傳入,均為羅馬法進入俄羅斯打下了基礎。羅馬法通過基督教會的方式逐漸深入到羅斯社會中,“甚至說是主要途徑,這種影響之重要不僅在于它把新的法律準則帶進羅斯的律法里,還因為它帶來了構成法律意識的基礎的一般法律概念與法律定義”[5]。除了與羅馬法的歷史淵源之外,俄羅斯還具有大陸法系的其他特點,如 1200年《羅斯真理》——第一部成文法典誕生以來,俄羅斯就一直堅持利用成文法調整社會關系,不承認“先例約束原則”。而且,法學家在社會中具有較高的社會地位,這一點在法官和學者的互相關系上得到了驗證,英美法系國家的學者研究法官的言論,并給這些言論加以注釋,但大陸法系國家的學者研究立法者的言論,并給以注釋,法官則研究這些學者的學說,有時還要向他們請教問題。“法系是滋生法律文化、形成法律環境的關鍵性因素,在法律制度移植過程中,移植國和繼受國同屬于一個法系會使得移植的成功概率增大”,因為“制度的移植如同樹木的移植一樣,要充分考慮土壤和環境要素,否則很可能會產生‘橘生淮南則為橘,橘生淮北則為枳’的后果”。因此,俄羅斯選擇同大多數大陸法系國家同樣的憲法法院審查模式就成為一種可能。

第二,俄羅斯缺乏司法權獨立的歷史根基。美國的三權分立體制中法院具有特殊的地位。美國傳統的法學理論認為,司法權在分立的三權中最弱,無法對抗其他兩權,故要求它能夠自保,免受其他兩權的侵犯。為了與強大的立法部門、行政部門相抗衡,必須保持司法獨立和三權分立,司法機關必須掌握違憲審查權作為對抗的武器。而且,美國的司法權處于優越地位,法院和法官的地位崇高,社會對法院和法官非常尊重和信任。普通法院能夠承擔起憲法監督的職責。而在俄羅斯,鑒于國家主義的政治法律傳統,國家立法權力具有最高性與統一性已經是俄羅斯文化血液中根深蒂固的觀念,美國法治理論中的權力分立的觀念,在俄羅斯的政治法律理論中更多地被認為行使國家權力的諸種機關之間的權限分配,而非權力之分割。在俄羅斯歷史上,司法權一直處于弱勢地位。這種情況一直持續到上個世紀 80年代中期。雖然這其中有過一些帶有改革性質的舉措,但大都淺嘗輒止。盡管始于 80年代中后期的司法改革嘗試過一些改變,但由于各種原因直至蘇聯解體也并未完全予以解決[6]。蘇聯解體后,為了建立與新的國家制度相適應的司法制度,俄羅斯最高蘇維埃于 1991年 10月 24日批準了時任總統葉利欽提出的《俄羅斯司法改革構想》,司法改革提上日程。但有些學者堅持認為:“俄羅斯目前法院的地位極為低下,就像法官的素養一樣”,可見,俄羅斯司法機關威信的樹立直至真正實現司法權獨立還需要很長的一段時間,設立專門機關進行違憲審查不失為上策。

2.俄羅斯憲法法院在違憲審查中的作用。從 1991年創建到今天,憲法法院作為俄羅斯違憲審查機關發揮了巨大的作用,在俄羅斯憲政體制中的地位也更顯重要。普京在慶祝俄羅斯憲法法院成立十周年大會上的講話高度評價了憲法法院的作用,他指出:“過去的幾年表明了在俄羅斯聯邦建立憲法法院——對我們來說是一種全新的法律制度的決定是多么正確而合理。”“今天,因為有了憲法法院,我們就有了有效捍衛我們的憲法規定的民主的國家制度、聯邦制國家結構、統一的經濟空間和經營自由的工具。而最重要的是,公民的權力和自由。在這方面我不能不指出,因為有了憲法法院,我們今天就有了足夠有效地捍衛憲法本身的工具。”結合俄羅斯聯邦憲法第 125條及運行實踐,筆者認為,俄羅斯憲法法院在違憲審查方面主要發揮了如下作用:

第一,對法律文件進行合憲性審查。俄羅斯憲法法院在運行的近二十年時間里,在法律文件合憲性審查方面發揮了巨大作用,尤其是在清除俄羅斯作為蘇聯加盟共和國時期制定的法律條款與 1993年現行憲法相抵觸的危害方面意義更是重大。

第二,對職權糾紛案件的審理及國家機關行為合憲性審查。來自于各方面的針對俄羅斯現行憲法最集中的批評就是關于總統權力過大、三權失衡的問題。按照現行憲法的規定,俄羅斯總統有立法動議權 (第 104條);對總理、法院法官、總檢察長和央行行長的任命權、有權主持聯邦政府會議 (第 87條);可以利用協商程序解決俄羅斯聯邦國家機關和俄羅斯聯邦主體國家權力機關之間,以及俄羅斯聯邦各主體國家權力機關之間的分歧 (第 85條);俄羅斯聯邦總統有權發布命令和指示,且必須在俄羅斯聯邦全境執行 (第 90條)等,俄羅斯儼然成為一個“超級總統制”的國家。這種使總統處于政治權力體系核心地位的制度在取得成效的同時,也為總統違反憲法、侵犯其他國家機關權力提供了潛在可能。倘若總統一旦侵犯了其他國家機關的權力,就勢必引起職權糾紛,從而影響俄羅斯整個政權體系的穩定。作為憲政秩序的捍衛者,俄羅斯憲法法院在調解總統與其他國家權力機關的職權糾紛、維護憲法所確立的總統與其他國家權力機關的關系方面發揮了很大作用。

第三,審查具體案件中所適用的法律是否合憲。在憲法法院建立之初,有關公民訴愿的案件并不占有重要地位,以至于學者們也認為,在俄羅斯“缺少保護公民權利的機制。在憲法中,公民權利保障被寫得很出色,如果我們根據憲法來實施的話,那么就不會出現漏洞。但是在我們這里國家是弱的,在國家中甚至傳統的保護人權機制也被弱化了”。但是,隨著憲法法院受理公民訴愿案件的增多,人權保護已日益受到重視。“人權存在的目的就是阻礙專橫和違法。如果在社會中人權不被尊重,那么,對于國家和公職人員的專橫來說,障礙也就不存在了。”“毫不夸張地說,人的權利和自由制度本身,是當代憲政主義的標志。”因此,憲法法院審理公民訴愿案件的過程,也就是不斷樹立憲法權威、建設法治國家、推進憲政實施的過程[7]。

三、俄羅斯違憲審查制度對我國的啟示

我國目前的違憲審查制度從根本上說不能完全適應實現社會主義法治國家的需要,因而,重新建構違憲審查制度便成為學術界關注的重大課題。作為與我們淵源深厚的鄰邦,俄羅斯對違憲審查模式的選擇,必定會給我們帶來一些啟示。因此,20世紀 90年代以后,憲法學界有人主張在中國也建立憲法法院。那么,俄羅斯的憲法法院型違憲審查模式是否適合我國的國情,能否就此登上我國的憲政舞臺呢?影響一個國家選擇違憲審查模式的因素有很多,如法律傳統、歷史背景、政治體制等等,具體到一個國家對于一個制度的設計更是受到諸多因素的影響。筆者認為,重新建構我國的違憲審查制度必須從我國的“本土資源”出發,那么我國的“本土資源”如何,它又與俄羅斯的“本土資源”有何不同,是我們探討能否完全借鑒俄羅斯建立憲法法院的基礎問題。筆者認為,以下兩個方面說明照搬俄羅斯憲法法院模式就中國目前情況來看是行不通的。

1.中國與俄羅斯的國家本質不同。盡管俄羅斯現行憲法效仿西方資本主義憲政國家的憲法,用“民主國家”、“人民主權”等詞句,來掩蓋它的國家階級屬性,但是,現在的俄羅斯已經經歷了由社會主義國家向資本主義國家的過渡轉變,無論從經濟、政治上,還是意識形態上都發生了深刻的變革。然而,我國是社會主義國家,人民代表大會制度是我國的根本政治制度,因此,在違憲審查模式的選擇上,我們必須體現人民代表大會的最高國家權力機關的地位,而絕不能動搖這一地位。在這一體制下,其他任何國家機關都只能從屬于它而不具有與之相抗衡的憲法地位,所以很難在權力機關之上或之外成立一個專門的違憲審查機關,來審查權力機關的行為是否合憲。雖然違憲審查制度很重要,但若要以與現行的政治體制發生沖突為代價引入憲法法院模式,并不是我們選擇的初衷。

2.中國與俄羅斯的法院組織體系不同。根據 1996年通過的《俄羅斯聯邦法院系統法》,屬于俄羅斯聯邦管轄的法院包括:俄羅斯聯邦憲法法院、俄羅斯聯邦最高法院、各共和國最高法院、邊疆區法院和州法院、聯邦直轄市法院、自治州和自治區法院、軍事法院和專門法院。同年通過的《俄羅斯聯邦司法體系法》第 26條還規定了通過修改補充該法而設立審理民事、行政案件的聯邦專門法院的可能性。這些法院構成了俄羅斯聯邦統一的審判法院系統。俄羅斯聯邦高等仲裁法院、邊疆區仲裁法院、聯邦各主體仲裁法院,構成俄羅斯聯邦統一的仲裁法院系統。屬于俄羅斯聯邦各主體管轄的法院主要有:聯邦各主體憲法法院或章程法院、聯邦主體普通審判法院下屬的治安法院。可見,俄羅斯的法院組織體系與許多歐洲大陸國家一樣是非常細化而龐雜的,這就為它設立獨立的憲法法院提供了可能性。相比之下,我國的法院組織體系就顯得非常簡單明了,普通人民法院的組織體系共分為四級,即設基層、中級、高級和最高人民法院,同時設軍事、鐵路、水運等專門人民法院,雖然也存在專門法院,但我國的專門法院是按特定的組織或特定范圍的案件建立的審判機關,它不同于歐洲大陸國家按照案件的性質進行設置。所以,實際上我國的普通法院系統一直承擔著處理各類糾紛的任務,單獨設立憲法法院專司違憲審查之職就目前的司法體制來看不具有實踐可能性。

雖然就我國目前情況而言,不能照抄、照搬俄羅斯的違憲審查制度,但在俄羅斯憲法法院的確立進程中充分體現出的尊重和遵循自己的文化傳統、政治體制和歷史現實的態度卻值得我們注意。我們知道,“俄羅斯違憲審查制度的徹底轉型不是一蹴而就完成的,而是在各方面條件都業已具備的情況下‘自然而然’地建立起來的。其中,最重要的前提和基礎,就是蘇聯劇變時期政治、經濟和社會生活的變革以及與之相伴的憲法修改。換句話說,一個國家采取何種違憲審查制度,歸根結底,應當取決于一個國家的國情,即一個國家的歷史傳統、政治體制和法律結構。世界上從來就沒有什么放之四海而皆準的違憲審查制度”[8]。

[1] 程燎原.關于憲政的幾個基本問題[J].現代法學,1999,(4).

[2] 夏勇.中國憲法改革的幾個理論問題[M]//楊心宇.現代國家的憲政理論研究.上海:上海三聯書店,2004:302.

[3] 王學輝.憲法法院監督模式的形成與發展分析[J].貴州民族學院學報,2002,(3).

[4] М. В. Баглай, КонституционноеправоРоссийскойФедерации[M]. ИздательствоНорма,Москва,2006г,с.650.

[5] [俄 ]瓦·奧·克柳切夫斯基.俄國史教程:第 1卷 [M].張草紉,浦允南,譯.北京:商務印書館,1992:212-221.

[6] 任允正,于洪君.獨聯體國家憲法比較研究[M].北京:中國社會科學出版社,2001:263-264.

[7] 劉春萍.俄羅斯憲法實施的司法路徑評述[J].俄羅斯中亞東歐研究,2009,(2).

[8] 劉向文,王圭宇.俄羅斯聯邦憲法法院及其對我國的啟示[J].公民與法,2009,(4).

D411

A

1007-4937(2011)02-0137-04

2010-11-25

康琳娜 (1976-),女,黑龍江哈爾濱人,講師,法學碩士,從事憲法及行政法研究。

〔責任編輯:楊大威〕