海洋綜合管理的理論與實踐——兼論與海洋行政管理的關系

王剛

（中國海洋大學 青島市 266100）

海洋綜合管理的理論與實踐
——兼論與海洋行政管理的關系

王剛

（中國海洋大學 青島市 266100）

通過對不同學者關于海洋綜合管理的論述和界定，及其與海洋行政管理的關系梳理，理解海洋綜合管理的理論內涵。分析美國和韓國等海洋強國實施海洋綜合管理的實踐，為實施海洋綜合管理提供借鑒。

海洋綜合管理海洋行政管理理論實踐

20世紀30年代，美國提出了“海洋綜合管理”的概念，至80年代，海洋綜合管理開始占據海洋管理的核心地位。《美國海洋管理》對海洋綜合管理做了界定：“海洋綜合管理是指對某一特定海洋空間內的資源、海況以及人類活動加以統籌考慮的方法。這種管理方法可以被認為是特殊區域管理的一種發展，即提出把整個海洋或其中的某一重要部分作為一個需要予以關注的特別區域。”其獨到之處在于把注意力集中在某一部分海區，并將該海區作為一個單一的系統加以利用。我國鹿守本等專家在《海岸帶綜合管理——體制和運行機制研究》中將海洋綜合管理歸納為海洋管理范疇的高層次管理形態，以國家海洋整體利益和海洋的可持續發展為目標，通過制定實施戰略、政策、規劃、區劃、立法、執法、協調以及行政監督檢查等行為，對國家管轄海域的空間、資源、環境、權益及其開發利用和保護，在統一管理與分部門、分級管理的體制下，實施統籌協調管理，達到提高海洋開發利用的系統功效，促進海洋經濟的協調發展，保護海洋生態環境和國家海洋權益的目的。

國外學者沒有就海洋行政管理的概念進行界定，我國就其界定的文獻可追溯到2001年鄭敬高的《海洋管理與海洋行政管理》一文。他認為，應該把人類以海洋為對象的實踐活動和以這種實踐活動為對象的管理活動區別開來，前者為海洋管理，后者為海洋行政管理。此后，分別有學者對海洋綜合管理進行界定，但都強調海洋行政應是以政府為主體的海洋管理，具有公共性等特征。

1 海洋綜合管理與海洋行政管理的區別

1.1 海洋綜合管理強調綜合性；海洋行政管理強調公共性

海洋綜合管理是在海洋開發、海洋環境保護與海洋資源利用之間的無序狀態下提出的。這種無序狀態的存在很難全面維護國家的海洋權益。實踐證明，如果沒有國家的統一管理，海上工作的分散性使得海上問題無法解決，而且會繼續惡化。海洋綜合管理必須將海洋資源利用、海洋經濟開發、海洋環境保護等傳統的海洋行業管理綜合起來、統一管理才能取得良好效果。總結不同學者對海洋綜合管理的界定，可分為 4 個方面：(1)強調領域的綜合，如海洋資源開發與海洋環境保護、海洋權益的綜合；(2)強調手段的綜合，如管理手段與經濟手段、法律手段的綜合；(3)強調地域的綜合，如強調海洋帶的綜合；(4)強調時間的綜合，即海洋不僅要滿足當代人的需要，也要照顧后代的需求。海洋行政管理的提出是遵循了行政管理的思路，認為海洋行政管理應該是行政管理理論在海洋領域的應用。行政管理研究的一個重要特征就是強調政府管理的公共性，即政府在管理過程中，需要維護社會的公共利益。

1.2 海洋綜合管理是戰略的、宏觀的，面向未來；海洋行政管理是具體的、微觀的，針對現在

海洋綜合管理側重于全局、整體、宏觀和公共條件的建立與實踐。海洋綜合管理的目標集中于國家在海洋整體上的系統功能和繼續發展、持續海洋開發利用條件的創造，強調海洋管理的整體性、未來性。所以，隨著海洋綜合管理的深入，當開始實施海洋綜合管理時，發現是有困難的。解決途徑之一是提出“海洋區域管理”的概念，增加海洋綜合管理的可操作性。實際上，海洋行政管理也是實施海洋綜合管理的重要手段之一。海洋綜合管理的實施，需要進行現有體制的改革，海洋行政管理的研究，將優化這一實施途徑。反言之，海洋行政管理的實施，對涉海行政組織的職能轉變和機構改革需要以海洋綜合管理為理念指導。兩者一個是宏觀的指導，一個是微觀的實施。海洋綜合管理在世界各國的實踐，都涉及海洋行政管理、行政組織職能轉變、行政組織機構改革和行政組織權力變更。

1.3 海洋綜合管理是基于生態的，側重海洋環境的保護；海洋行政管理是基于管理的，側重海洋權益的維護

海洋綜合管理越來越強調海洋環境的保護。1989年11月16日聯合國秘書長在《實現依海洋法公約而有的利益：各國在開發和管理海洋資源方面的需要》的報告第四部分中論述了海洋綜合管理的意義。他指出：“規劃工作雖然必須與海洋環境的多用途掛鉤，也應能發揮功效。此外，還必須訂出各項目標的優先次序以及每一目標的時限，照顧到長短期利益和效果間的平衡。”1992年召開的聯合國環境保護大會通過的重要綱領性文件——《21世紀議程》、《氣候變化框架公約》都倡議沿海國家實施海洋綜合管理，以便有效保護海洋環境。環境保護成為海洋綜合管理不可或缺的一個方面。海洋行政管理的環保內容遠沒有海洋綜合管理突出，它更強調海洋權益、海洋資源開發、海洋環境保護等要遵循管理的原理，從海洋行業管理的多頭無序走向國家的統一規劃。海洋行政管理是站在政府的角度，研究如何更有效地管理海洋資源開發，維護海洋權益。

2 海洋綜合管理與海洋行政管理的聯系

海洋綜合管理與海洋行政管都強調以國家或政府為主導。盡管海洋綜合管理強調綜合，但是其“綜合”并不是主體多元化，而是強調地域、手段、領域、時間的綜合。盡管不同學者對海洋綜合管理的論述存在一定出入，但都隱含著海洋綜合管理的實施需要各國政府的推進。海洋綜合管理理論對政府實施的青睞，與海洋行政管理理論一樣，都把政府作為實施海洋管理的主角。

海洋綜合管理與海洋行政管都涉及海洋管理體制的改革。幾乎所有論述海洋綜合管理的學者都認為，海洋綜合管理的實施需要改革現有的海洋管理體制。傳統的海洋行業管理在體制上各自為政，對各自領域的關注經常與其他領域發生矛盾，無法對海洋統一管理。海洋綜合管理的實施，必須對現有的分散體制進行改革。海洋行政管理理論研究的一個重要內容也是海洋體制改革，即應如何有效地轉變海洋管理職能，優化海洋管理體制。

海洋綜合管理與海洋行政管都是對現有海洋行業管理的整合。海洋行業管理歷史悠久，這種遵循了陸域管理思維的管理模式是人類進軍海洋的必然階段。目前，我國海洋行業管理可以劃分為 4 個領域：海洋漁業、海鹽業、海洋交通運輸業、海洋油氣業。4 個領域歸屬不同的機構管理：海洋漁業歸農業部管理；海鹽業由鹽業協會和中國鹽業總公司統領，鹽場歸地方政府管理；海洋交通運輸由交通運輸部負責，海洋油氣由中國海洋石油總公司和外國投資管理委員會共同負責。這種各自為政的管理模式已經不能適應人類管理海洋的現狀。海洋綜合管理的提出和實施是將分散的管理模式進行整合，統一規劃。海洋行政管理同樣是對海洋行業管理的改革，以期統一國家權力，整合管理機構，維護海洋權益。

3 海洋綜合管理的實踐

鹿守本等將國外海岸帶綜合管理體制分為集中管理型、半集中管理型和松散管理型 3 種類型，其中美國和韓國屬于典型的集中管理型。

3.1 美國

美國作為海洋大國，對海洋一直非常重視。美國對其領海的管理權限有著明確的劃分，州政府和地方政府管理 3 海里以內的區域，聯邦政府管理 3 海里以外的領海。其商務部下屬的國家海洋和大氣局代表聯邦政府管理所屬海域。近年來，美國在機構設置上開始踐行海洋綜合管理，集中表現在兩個方面：(1)成立高規格的海洋政策委員會。2004年12月，時任美國總統的布什簽署命令，正式成立新的內閣級海洋政策委員會，以協調美國各部門的海洋活動，全面負責美國海洋政策的實施。新成立的海洋政策委員會負責向總統和政府部門提供海洋事務相關政策的制定和執行方面的咨詢和建議，制定國家解決海洋問題的戰略原則，協調聯邦各涉海部門的海洋活動。由環境質量理事會主席任海洋政策委員會主席，成員有國務卿、國防部、內務部、農業部、衛生和公共事業部、商務部、勞工部、運輸部、能源部、國土安全部和司法部各部部長；環境保護局、行政管理與預算局、航空和航天局、情報局和科技政策局各局局長、國家科學基金會董事長和國防部參謀長聯席會議主席；國家安全事務、國土安全、國內政策和經濟政策的總統助理；隨時任命的美國其他官員或職員；(2)提升國家海洋和大氣局的權限。除了成立新海洋政策委員會以提升海洋管理在整個國家權限中的位置，美國還積極提升 NOAA 的現有權限。布什政府起草了《 NOAA 組織法》，于2004年獲得國會通過。新的組織法增強了 NOAA 作為國家海洋職能部門的科技實力，提升了海洋可持續利用的管理職責。

出臺統一的海洋管理法律。1972年，美國國會率先通過了《海岸帶管理法》，對海岸帶實施綜合管理。1997年，為了彌補 NOAA 作為聯邦政府在海洋管理中權限不足，無法有效實施海洋綜合管理的窘景，美國參議院通過了《1997年海洋法案》，授權美國政府成立國家海洋委員會和國家海洋政策委員會。2000年，又通過了《2000年海洋法令》，成立了海洋政策評估委員會。

統一海洋執法隊伍。美國聯邦政府的海洋執法一直實行綜合管理。海洋綜合執法隊伍是海岸警備隊。該隊負責海上執法工作，分區進行執法管理，各海區都配有遠程巡航飛機、武裝快艇和綜合性海岸警備設施。這種統一的聯邦海洋執法，極大促進了海洋綜合管理的實施。

3.2 韓國

成立統一的中央海洋管理機構。韓國有7個部、2 個國家管理局涉及海岸帶開發活動和資源管理。1996年，韓國成立了海洋事務與漁業部（又稱海洋水產部），對海洋進行綜合管理。該部的成立，使韓國得以采用更加協調和綜合的方式制定海洋政策。海洋事務與漁業部是一個包括所有涉海部門職能的“超級機構”，其職能包括港口和航運管理、漁業管理、海洋環境管理、海洋科學技術發展、海上安全和溢油應急反應和水文事務局及其他。該部管理權限的綜合和提升，大大促進了韓國海洋綜合管理的實施。

出臺海洋綜合管理法律。1987年，韓國發布了《韓國海洋開發基本法》。該法是韓國政府重視海洋綜合能力建設的重要舉措。其目的在于規定海洋和海洋資源的合理開發、利用與保護的基本政策和發展方向，以促進國民經濟的發展和人民生活的提高。1998年，韓國又出臺了《海岸帶管理法》，并根據該法于2000年2月公布了“國家海岸帶綜合管理計劃”。從而，使韓國的海洋綜合管理跨入了一個新紀元。

進行海洋綜合管理規劃。為了更好地實施海洋綜合管理，韓國除了成立統一的海洋事務與漁業部、出臺《海岸帶管理法》外，還積極進行海洋綜合管理規劃。韓國以1996年至1998年進行的全國海岸帶調查為基礎，于1999年2月制定了海岸帶綜合管理規劃草案。為提高海岸帶綜合管理的綜合性、實效性，2000年2月召開了以11個廣域市、道及78個沿岸市、郡、區的海岸帶管理者及有關公務員為對象的10次政策說明會。通過聽證、協商制定的海岸帶綜合管理規劃草案，于同年6月獲中央海岸帶管理審議會審議和批準，8月獲環境保護委員會審議和批準，海岸帶綜合管理國家規劃正式出臺。規劃的制定意味著韓國海岸帶可持續利用、開發及保護的基本框架已形成，海洋綜合管理的實施邁入世界前列。

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2010年1月20日

中國海洋發展研究中心科研項目“山東半島海岸帶綜合開發與生態化管理模式研究（AOCOUC200902）”。