城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化的一點思考

劉 虹，劉保穎，劉海艷

(1.濟(jì)南市規(guī)劃局，山東 濟(jì)南 250102;2.淄博市規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 淄博 255037;3.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，山東 泰安 271018)

近年來，關(guān)于城市規(guī)劃的公共政策和公共利益屬性等討論越來越熱。一方面是由于政府對于民生的關(guān)注愈加重視，對于落實科學(xué)發(fā)展觀的要求更加明確，更加重視對社會公眾利益和公共資源的合理分配;另一方面也是因為我們的規(guī)劃工作進(jìn)入這樣的一種狀態(tài):規(guī)劃工作逐漸趨向于單純的“技術(shù)生產(chǎn)”和“技術(shù)管理”。因此，這個時候?qū)τ诔鞘幸?guī)劃的公共政策屬性重要性的討論無疑對我們修正自身的定位和社會屬性帶來極大的幫助。

1 對城市規(guī)劃公共政策屬性的基本認(rèn)識

1.1 什么是公共政策

公共政策是指在一定時期內(nèi)，政府為了解決社會公共問題，有效增進(jìn)與公平分配公共利益，在對社會公共利益進(jìn)行選擇、整合、分配和落實的過程中制定的行為準(zhǔn)則。它往往通過法令、條例、規(guī)劃、計劃、方案、措施、項目等形式表達(dá)出來。

通過公共政策的定義我們不難看出公共政策有一定的制定與執(zhí)行主體。公共政策的本質(zhì)在于有效增進(jìn)和公平分配公共利益。公共政策的制定是一個動態(tài)的過程，包括公共利益選擇、整合、分配、落實。公共政策關(guān)注的對象是社會公共問題。

1.2 城市規(guī)劃社會屬性的缺失

在《城市規(guī)劃原理》一書中對城市規(guī)劃的任務(wù)是這樣說的:“城市規(guī)劃是人類為了在城市的發(fā)展中維持公共生活的空間秩序而作的未來空間安排的意志。”這本身就表明了城市規(guī)劃是為公共利益服務(wù)的本質(zhì)屬性。但是在這幾十年的發(fā)展歷程中，人們對于城市規(guī)劃的認(rèn)識卻更傾向于它的技術(shù)性和圖紙的表達(dá)形式，單純的將其定性為“物質(zhì)形體設(shè)計”。

造成這種現(xiàn)象主要原因可能是:一是受行政主體的政策決策影響。大部分的行政決策者對于規(guī)劃效應(yīng)的直接結(jié)果的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其間接結(jié)果(城市空間效應(yīng)、城市肌理協(xié)調(diào)性、城市文化延續(xù)性等)，因此造成在城市發(fā)展的過程中城市規(guī)劃沒有起到應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用。二是受技術(shù)工具的影響。現(xiàn)有的技術(shù)工具和表現(xiàn)手段使得我們的城市規(guī)劃研究更側(cè)重于在城市土地利用和空間布局、資源分配等方面的社會責(zé)任，而對于由政策性和物質(zhì)環(huán)境問題所引發(fā)的社會問題關(guān)注不夠。三是受社會個體利益的影響。我們從不懷疑每一位城市規(guī)劃行業(yè)從業(yè)者的社會責(zé)任感和對這項工作的理想與激情，但是這些理想與激情也確實受到現(xiàn)實情況的阻礙與沖擊。而且大多數(shù)時候我們不得不依從于客觀的市場和社會情況。

1.3 城市規(guī)劃公共政策思想的轉(zhuǎn)變

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，社會利益的分配，包括土地資源和城市空間的利益爭奪也逐漸加劇，造成社會發(fā)展不平衡、不和諧的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。如何研究、協(xié)調(diào)這些城市矛盾也紛紛引起了眾多城市規(guī)劃者們的關(guān)注。人們開始紛紛反思以往城市規(guī)劃的內(nèi)容和方法，并提出了加強城市規(guī)劃的公共政策屬性這樣一種理念。這也是我國城市規(guī)劃理論和實踐發(fā)展到今天的一個必然產(chǎn)物。當(dāng)前在西方國家，城市規(guī)劃作為一種公共政策的原則和保障手段早已經(jīng)得到廣泛的實行，也從另一方面說明了城市規(guī)劃的發(fā)展向公共政策方面轉(zhuǎn)變的趨勢。

2 城市規(guī)劃公共政策屬性的落腳點

城市規(guī)劃公共政策屬性不僅僅是一個理論命題，更重要的是我們?nèi)绾问惯@一理念變成城市社會職能活動中的重要組成部分。從而使城市規(guī)劃的行業(yè)價值不僅僅依附于城市建設(shè)市場的環(huán)境而是真正作用于多元化的社會公共事務(wù)，對城市各組成元素的和諧運行提供正確指導(dǎo)。

2.1 行政決策主體的認(rèn)同

首要的落腳點我認(rèn)為是要盡快的使城市規(guī)劃公共政策屬性的理論性和政治性得到行政決策主體的認(rèn)同。因為城市規(guī)劃需要反映政府的外部政策，但在制定政策的過程中有一部分影響社會發(fā)展趨勢的一些因素并沒有受到重視，或許這些影響的因素影響力仍在持續(xù)或者變強，這就使得城市規(guī)劃在實施政策的時候又遇到了無法對位實施的尷尬境地。因此也有專家和學(xué)者提出國家和政府在制定一系列的宏觀調(diào)控政策和區(qū)域發(fā)展政策中能認(rèn)真吸取城市規(guī)劃師們的相關(guān)意見還是非常有必要的。

2.2 城市規(guī)劃工作者的積極態(tài)度

首先，城市規(guī)劃工作者要有積極地學(xué)習(xí)態(tài)度。在當(dāng)今社會各項活動飛速發(fā)展的今天，作為承載物質(zhì)和精神屬性的城市也必然是在飛速的變化。人們的不同情感、要求等都會影響整個城市的發(fā)展，同時也會帶來各種各樣的問題。這就使得城市規(guī)劃者的知識和思想道德水平必須與時俱進(jìn)，必須不斷地積極獲取新的信息和知識儲備、不斷地提高自身的政治素質(zhì)來充實自己從而更好的履行公共責(zé)任。

其次，城市規(guī)劃工作者要積極地參與到政府轉(zhuǎn)型期的變化中來。中共“十七大”報告中提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的行政管理體制改革，這標(biāo)志著我們的政府開始尋求由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這必將改變長期以來，政企不分、政事不分、政資不分，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用得不到很好的發(fā)揮這一局面。

在政府提出弱化自身權(quán)利，強調(diào)自身服務(wù)職能的形勢下，城市規(guī)劃本身的政治性和社會屬性應(yīng)得到充分的發(fā)揮。城市規(guī)劃工作者們應(yīng)該深入了解社會各利益群體的需求和影響因素，分析這些因素對于政府決策的作用，向政府提出能協(xié)調(diào)不同群體間的利益關(guān)系，合理分配公共資源，合理維護(hù)公共秩序，合理實現(xiàn)各群體社會價值的正確意見和方案。

3 城市規(guī)劃公共政策屬性的實施途徑

3.1 創(chuàng)新新時期下的城市規(guī)劃理論體系

我國目前的城市規(guī)劃的學(xué)科理論體系仍然處于模糊的狀態(tài)，缺乏一個核心的理論支撐來說明城市規(guī)劃理論的學(xué)科地位和學(xué)科價值，這就使得城市規(guī)劃在解決一些城市問題的時候處于比較尷尬的地位。因此我國的城市規(guī)劃理論還需要進(jìn)一步的完善從而提高自身在城市公共事務(wù)的影響性，獲得行政決策主體和廣大人民群眾的認(rèn)同。

3.2 充分把握現(xiàn)有的規(guī)劃實踐機會，積極向公共政策轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)干預(yù)和指導(dǎo)作用

在現(xiàn)有我們接觸的規(guī)劃規(guī)劃工作中，城市總體規(guī)劃和城市近期建設(shè)規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃的編制是城市規(guī)劃工作者們直接參與城市宏觀調(diào)控政策和城市空間要素安排的十分難得的機會。將城市發(fā)展過程中的各種問題如實客觀地反映出來，并尋求合理解決問題的途徑與方法，最大限度地滿足廣大人民群眾的利益是很好的體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策性的一方面。

3.3 積極推進(jìn)城市規(guī)劃制度體系改革

前文已經(jīng)講到，公共政策是有制定和執(zhí)行主體。落實到城市規(guī)劃中去就是規(guī)劃政策的決策和管理。

在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年)和《城市規(guī)劃編制辦法(2005年)》中都有提到:規(guī)劃成果審批報送前都要依法將規(guī)劃草案予以公示，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。但是對于如何監(jiān)督其實施或者因為未履行相關(guān)程序而需要承擔(dān)的法律后果沒有做出相應(yīng)的說明，這在一定程度上也阻礙了廣大公民參與權(quán)利的行使，使得群眾的公共利益得不到保障。

人民群眾對于規(guī)劃監(jiān)督大多停留在事后申訴的階段，而此時往往很多形勢已經(jīng)無法挽回，最后只得不了了之。杜絕此種情形的發(fā)生只有健全相關(guān)的管理、監(jiān)督制度，使群眾能通過某種途徑和渠道全程監(jiān)督規(guī)劃成果編制、實施、管理的全過程，必然會提高規(guī)劃的決策性和公共性。

［1］ 高璟.試論和諧社會背景下城市規(guī)劃師的公共責(zé)任.2007中國城市規(guī)劃年會論文集，2007

［2］ 周慶華.作為公共政策的城市規(guī)劃.規(guī)劃評論，2006(4)

［3］ 唐文躍.試論城市規(guī)劃的政策化趨勢.人文地理2007(4)

［4］ 張兵.城市規(guī)劃理論發(fā)展的規(guī)范化問題—對規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀的思考.城市規(guī)劃學(xué)刊，2005(2)

［5］ 鄒兵.關(guān)于城市規(guī)劃學(xué)科性質(zhì)的認(rèn)識及其發(fā)展方向的思考.城市規(guī)劃學(xué)刊，2005(1)