論民生與法治的辯證關系

李新剛

(中共淄博市委黨校政法教研部，山東淄博255033)

論民生與法治的辯證關系

李新剛

(中共淄博市委黨校政法教研部，山東淄博255033)

一個國家的民生狀況與其法治狀況密切相關，保障民生需要充分發揮法治的功能。同時，民生理念融入法治之中，也為法治發展注入新的活力，對法治建設提出更高更新的要求。加強民生法治建設，必須充分發揚民主，確保民生立法的科學性、民主性和公平性;政府要切實履行職責，堅持依法行政和公正執法，為改善民生提供切實保障;司法機關應當從保護民生權利、救濟民生利益的角度進行理念設計和制度安排，不斷提高司法保障民生的水平。

民生;法治;公平

隨著我國改革開放的不斷深入，社會發展呈現出一系列新的階段性特征，民生問題日益凸顯，黨的十七大報告適時提出了“在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生”的方針。關注民生、改善民生逐漸成為當代中國發展的關鍵詞，如何保障和改善民生也成為學界的熱點話題。從法律上看，加強民生領域的法治建設是改善民生的重要手段，把民生理念融入法治之中，構建民生法治，既為我國的法治發展注入了新的活力，也對我國的法治建設提出了更高更新的要求。本文試從分析民生與法治辯證關系的角度，探索解決民生問題、實現民生發展的根本路徑。

一、民生是一個動態的、不斷發展的概念

民生問題由來已久，它起源于人類對于自身生存和發展的認知，并受到特定的社會歷史條件制約。“民生”一詞最早出現在《左傳·宣公十二年》，“民生在勤，勤則不匱。”意思是老百姓只要勤于生產，生活就會富裕。這里的“民”是指百姓的意思，這里的民生也只局限在物質資料的生產生活方面。民生一詞，在中國古代更多的時候是和“民本”話語緊密聯系在一起的。

重視民生、以民為本的思想，在我國古代政治思想史上源遠流長。早在西周時期，樸素的民本意識就開始萌發，人們已經開始認識到人心向背與政權之間的關系，不再單純強調“君權神授”，而是提出了“以德配天”、“敬天保民”的思想。春秋戰國時期《尚書·五子之歌》記載“民惟邦本，本固邦寧”，這是對民本思想最早的精辟概括。后來，創立儒家學說的孔子極力宣揚周公的“敬天保民”思想，并把“保民”、“惠民”、“恤民”、“養民”、“富民”作為其主張的“德政”的重要內容。荀子在繼承孔孟思想的基礎上提出“君者，舟也;庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟”(《荀子·王制》)。后來，歷朝的許多思想家和有為的統治者又對民本思想不斷地進行豐富和發展。比如，宋朝的程頤提出“為政之道，以順民心為本，以厚民生為本，以安而不擾為本”。唐太宗李世民非常重視君民之間的關系。他認為為君之道，必須以民為本，要輕徭薄賦、藏富于民，他正是以這種思想為指導實現了唐初的“貞觀之治”。

從中國古代的民生話語中可以看出，所謂民生就是人們最低限度的吃飯、穿衣等物質生活需求。在生產力水平相對落后的農業社會中，解決了民眾的溫飽問題就是對民生的最大改善，就可以稱得上開明政治。中國古代的政治家、思想家也已經把“民”之地位放到了較高的位置，民生疾苦成為衡量統治合法性和穩固政權的重要因素。但是，古代民生話語中的“民”只能是“臣民”而非“公民”，關注民生和改善民生都是以維護皇權統治和等級特權制度為目的。當時的民生也只是局限于對基本的物質生活的滿足，政治統治的權力資源是不可能被分享的。休養生息和恤民養民也往往只是在新朝代建立之初才被統治者重視，一旦政權鞏固，更多的時候是對百姓進行奴役和剝削，以維持其奢侈腐化的生活，社會公平和貧富均衡的民生訴愿在皇權統治下是不可能實現的。

近代民生思想以孫中山為代表，他提出了“民族、民權、民生”的“三民主義”，孫中山認為:“民生就是人民的生活，社會的生存，國民的生計，群眾的生命。”[1]167針對當時社會實際，他還提出民生建設的具體措施，認為只有“節制資本”、“平均地權”，民生才能落到實處。孫中山民生思想具有一定的合理性，但由于受到歷史局限，孫中山的民生理想在中國未能獲得真正實現。

新中國成立后，中國共產黨始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，以實現廣大人民群眾的根本利益為目標，努力探索社會主義建設的前進道路。特別是改革開放以來，黨和國家領導人更加重視和關注民生問題，經過三十多年的努力，不但成功解決了十幾億人民的溫飽問題，而且正在初步向小康生活邁進。在這一時期，改善民生就是要通過大力發展經濟，解決人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，不斷提高廣大人民群眾的物質文化生活水平。

當前，在改革開放一個時期以后重申民生問題，則蘊含著更為豐富和深刻的內容，它不只局限于人們基本生活水平的改善，更多地體現了人民群眾要求縮小貧富差距、共享經濟發展成果、實現社會公平正義和自身全面發展的強烈愿望。在社會發展的轉型時期，民生狀況不僅直接地反映著人民的基本生存、生活和發展的狀況，而且也在很大程度上折射著一個國家的社會結構、社會秩序和社會利益關系調整與建設的合理化與優化程度。[2]而這些問題的解決，僅僅依靠黨和國家的政策指導是無法完全實現的，因為我們需要建立一整套穩定的、公正的制度體系，以此來合理地配置國家權力、合理地分配利益，協調好復雜的社會利益關系。對此，作為治國基本方略的法治擔負著重要的責任。民生問題不僅是一個社會問題，也是一個重大的法治問題，法治缺失或不健全是阻礙民生改善的制度根源，深入分析和理解民生與法治的辯證關系顯得尤為必要。

二、民生理念豐富了法治的價值內涵，為法治發展注入新的活力

(一)民生理念豐富了法治的價值內涵

法治是一個內涵豐富的概念，自由、平等、人權以及公平正義等均是其重要價值，特別是人權保障和公平正義的價值取向與民生理念具有內在的統一性，民生問題反應到法律上，主要就體現為社會公眾平等地享有全部生存權和普遍發展權。通過人權保障和促進社會公平的法治實踐，自然會實現民生發展的許多目標。盡管如此，傳統法治的價值內涵卻不能完全涵蓋民生理念的全部內容。法治是“依靠正義之法來治理國政與管理社會從而使權力和權利得以合理配置的社會狀態”。[3]241權力制約是現代法治的基本立足點，傳統法治所倡導的人權保障和公平正義更多地是強調把國家權力限定在合理的法律范圍內，避免對人權的肆意侵犯和對公共利益的任意損害，“人權的主流精神始終是防止和抵抗公權力走向惡政”。[4]371而民生發展則更多地要求國家和政府通過大力發展經濟，增加對公共事業的投入，合理調整收入分配以及完善社會保障等積極的干預行為，來不斷提高人們的物質文化生活水平。法治中的人權保障理念對國家和政府而言，側重于規范和制約，確保不“越權”;民生理念側重于賦予國家和政府增進人民福祉的積極行為職責，確保不“失職”。

盡管隨著人權理論和實踐的不斷發展，人權保障的范圍不斷擴大，政府的積極保障義務也早已被確認。但是，人權保障畢竟不能完全涵蓋民生發展的所有內容，同時，民生問題也不單純是一個法治問題，健全法治雖然是民生發展的主要途徑和重要手段，卻不是惟一手段，黨和國家的政策、經濟手段、財政手段，甚至道德都可以成為促進民生的重要因素。也并非涉及民生的所有社會問題都與法治相關，例如人的幸福指數可視為民生問題，但很難與法治建立直接聯系。因此，不能把民生理念與法治價值中的某些部分等同，民生理念在法治的價值體系中有一定的獨立存在意義，民生理念豐富了法治的價值內涵。

(二)民生為法治發展注入新的活力

以法治來促進民生，構建民生法治，可以強化國家和政府的民生職責，使黨和國家的一系列民生政策通過穩定的制度化形式得以貫徹。社會公眾切實的民生利益在立法、執法、司法等環節得到有效的保障，這必然會極大地增強人們普遍守法的自覺性，增強人們對法治的認同感和信心。在法律對民生關注的邏輯關系中，社會公眾由于自身的切實的民生利益得到了法律的終極關照，由此可以產生社會普遍的對法律的信仰，人民也相信法律的權威，那么這種關系所帶來的法治民生意義的效果也會得到很大提升。[5]

尤其是對我們這樣一個處于深化法治建設的國家，在經過了1999年確立依法治國方略的一段法治熱潮之后，面對現實中大量的有法不依、執法不嚴現象，人們對法律權威性的認同感、信任感有所淡化，法治再次成為遠離普通民眾的專業術語，成為人們遙不可及的夢想。而通過法治對民生的關注，構建民生法治，無疑為我國的法治發展注入了新的活力，尤其是對我國現階段的立法完善和法治政府建設能夠起到較好的推動作用。

三、完善法治是民生發展的根本保證

(一)完善法治可以為改善民生提供制度保障，以實現各項民生權利

民生權利是對民生現象的抽象和概括，是主體主張從事社會物質文化生活活動，以謀求生存和發展利益的權利。具體而言，民生權利包括經濟權利、文化權利、社會權利以及科技權利等。隨著社會情勢的變遷，民生權利的內涵和外延也會發生相應變化。近年來，為保障民生權益，改善民生狀況，黨和國家制定了一系列的政策。政策具有決策迅速、針對性和適應性強的特點，但是，政策往往缺乏長期性、穩定性和明確的可操作性。必須將民生保障法治化，用法律的形式將民生保障的內容和形式以及所形成的權利義務關系固定下來，才可以實現民生保障的持久與穩定。[6]一切與人的生存和發展有關的權益均可以納入民生權益的范疇，這其中包括經濟、社會、文化權益，也包括自由、平等的權利等。通過加強法治建設，有效地保障公民的財產權、受教育權、就業權、勞動權、社會保障權等權利，這種保障不僅具有長期性和穩定性，而且能夠提供較為有效的權益訴求機制作為后盾，是改善民生的基本手段。

(二)運用法治手段協調社會利益關系，有利于促進社會公平

從根本上來說，民生保障不僅限于廣大民眾獲得充足的物質財富和精神享受，還要求社會財富分配的公平正義;不僅要求國家對民生發展提供制度性保障，而且要求民生保障制度符合公平正義的精神。美國著名政治倫理學家羅爾斯在《正義論》中認為，“公正是社會制度的首要價值”。胡錦濤同志也強調，中國特色的社會公平正義觀“就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”。[7]因此，保障和改善民生既需要擴大財富積累，更需要協調不同利益群體的關系，縮小收入差距，化解社會矛盾，以維護和促進社會公平。

改革開放以來，我國經濟高速發展，已經實現了“一部分人先富起來”的目標。與此同時，城鄉差距、貧富懸殊、地區間發展不平衡等問題也浮出了水面，在就業、教育、收入分配等關系人民群眾切身利益的民生建設方面，矛盾較為突出，群眾的滿意度較低。比如，沿海新興工業城市的外來務工人員，在本城市不能享有完整的公民權利，其工資待遇、子女受教育權保障以及養老和醫療保險待遇都與本地的城市居民不同，這完全是制度環境導致的收入和待遇差距。因此，通過完善法治，才能“依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展的成果，使全體人民朝著共同富裕的方向穩步前進”。[7]

(三)完善法治有利于明確政府的民生保障職責，防止政府在民生問題上的越權和失職

依法行政是對政府行為的總體要求，我們推行多年取得了一定成效，但是違法行政事件并沒有完全杜絕，政府行為不當損害百姓利益的情況也時有發生。進一步完善政府法治，可以促使政府依法履行職責，切實貫徹各項民生法律法規，使法律確認的民生權益在現實中得以實現;可以促使政府及時發現民生發展中亟待解決的突出問題，有效地運用法律規范調整涉及人民群眾的最直接、最現實的利益問題，為人民群眾排憂解難。通過完善法治，逐步在政府績效評價體系和行政問責制度中，把著力改善民生作為實現政府職能的核心評價標準，確保政府在改善民生問題上不失職。另一方面，通過法治手段劃定政府權力的邊界，界定和規范政府的職權范圍，杜絕以權代法、以權壓法，甚至濫用職權損害民生利益等問題，確保政府“不越權”，不背離為人民謀利益的根本目的。[6]

(四)完善法治有利于化解社會矛盾和沖突，維護社會和諧穩定

改善民生需要安定有序的社會環境，而社會的和諧與穩定必須依靠法治。法治是實現國家長治久安的基本手段，只有在法律上明晰公民的權利和義務以及國家機關的職權和職責，才能為各種社會主體的行為提供明確的規范模式;建立和完善有效的權利沖突解決機制，才能及時地化解社會矛盾;通過確認和保護合法行為、制裁違法犯罪行為，才能保證社會主體合法有序的參與社會活動，確保社會秩序井然、百姓安居樂業。

四、構建民生法治是民生發展對我國法治建設的新要求

“民生法治”是黨的十七大召開后法學界提出的一個新的研究課題。所謂民生法治，是指在維護國家法治統一的前提下，充分運用法律手段管理各項民生事務，以維護和保障廣大人民群眾的正當利益，進而為民生問題的解決提供強有力的法律保障。[8]

(一)堅持民生立法的科學性、民主性和公平性

首先，加強民生法治建設必須完善民生保障法律體系。鑒于民生內容的廣泛性和復雜性，民生立法要從我國經濟社會發展的實際出發，建立在科學論證的基礎之上。對于民生發展的主要內容、民生改善的主要途徑等問題都不能脫離或超越社會主義初級階段這個中國最大的實際。在立法實踐中，既要統籌考慮，又不能搞拼盤和照顧關系的平衡，要把握立法規律和立法時機，處理好中央立法與地方立法、人大立法與行政立法等關系。科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利義務，科學合理地規定行政機關的權力與責任，避免權利和義務不對等、權利和責任不對等的現象。

其次，堅持問計于民，使人民群眾有機會通過多種途徑參與立法活動。在立法過程中，要不斷擴大公眾參與范圍，通過組織聽證會、論證會、座談會等多種方式集思廣益，對直接涉及人民群眾切身利益的法律議案要向社會公布并充分聽取群眾意見，提高立法透明度和立法質量。只有確保人民在立法進程中的主體地位，民生立法才能更好地體現人民群眾的意志，更好地維護人民群眾的根本利益。[9]當前，應當更加重視有關社會管理、公共服務方面的立法，特別是對于合理分配教育資源、統籌城鄉社會保障制度、食品藥品質量安全、城市管理等問題，應當及時制定或完善切實有效的法律法規。[10]

再次，在立法中，要準確地反映不同利益群體對生存與發展、自由與平等、財產與安全等方面利益訴求，通過法律構建公平正義的制度，更加有效地實現人民群眾最根本、最直接、最現實的利益。要通過立法完善收入分配調節機制，深化收入分配制度改革，突出社會公平原則。例如，在收入分配方面，國家應采取多項舉措，逐步完善已有的分配制度，縮小收入差距的“數字鴻溝”。要建立職工收入正常增長機制，逐步提高個稅起征點，適時增加退休人員養老金，讓更多人擁有財產性收入。[11]此外，在立法中還應當充分考慮我國當前存在的地區差距、城鄉差距、貧富差距不斷拉大的現實，統籌不同地區之間、城鄉之間、行業之間的發展，對廣大的農村及其它落后地區給予適當的政策傾斜，對城鄉弱勢群體和貧困群體的生活狀況給予更多的關注。從總體上協調好國家利益和個人利益、公共利益和私人利益的關系，從而使每一個公民的生存和發展都能獲得強有力的法治保障。[12]

(二)民生法治的完善需要民主推動

民主與法治是相互依存的，社會主義民主越發展，民主渠道越暢通，越是能確保法律為民所立，民生法制才能不斷健全。如果人民當家作主的地位不能保證，那么政府的民生保障行為只能是一種恩惠和施舍，難以成為義不容辭的責任和義務。對公民而言，民生訴求是一種對人的自由、平等和全面發展的追求，構建民生法治，不能僅僅停留在滿足公民的物質文化需求上，還要使人民獲得民主的參政權利，形成一種人民當家作主的有尊嚴的現代政治文明生活方式，這也是當下民生話語的要義所在。[2]

因此，我們應當用民主的制度安排來推動民生法治建設，實現保障和改善民生的目標。具體來講，就是要以民主的理念和程序，通過民主參與、民主決策和民主監督的方式，來解決面臨的民生難題。民生決策要做到科學、合理，就必須暢通民意表達渠道，在充分吸納民生民意的基礎上，通過民主協商，讓各種不同的利益訴求都得到充分表達，這樣才能有效達成以公共利益為基礎的共識。民生法制的落實效果則需要民主監督來保障，沒有監督的民生執法往往會產生不規范、不到位的問題，會降低法律法規的社會效果。[13]通過充分發揚民主來促進民生法治建設，讓民主成為民生發展的動力之源，才能使人民真正享受到經濟發展帶來的實惠與成果。

(三)堅持依法行政和公正執法，為改善民生提供切實保障

在我國，政府是主要的執法主體，要切實有效地貫徹落實改善民生的法律法規，政府各部門必須把服務民生作為工作的著眼點，嚴格依照法律履行自己的職責。在行政活動中，平等地對待各種行政相對人，嚴格遵循法定程序辦事，努力提高辦事效率。積極主動地貫徹落實民生法律法規的同時，對民眾提出的民生權利主張和要求，要及時有效地給予必要的救助，對于經濟社會發展中的各種利益沖突和矛盾要依法及時有效地解決。同時，要加快轉變政府職能，加強服務型政府建設，切實發揮好政績考核評價體系的作用。把維護好、實現好、發展好人民群眾的經濟權益、政治權益、文化權益、社會權益以及生態權益作為政績考核評價體系的基本內容，把人民群眾滿意不滿意、高興不高興、擁護不擁護、答應不答應作為衡量干部政績的最終標準，把定期組織老百姓對政府部門及公務員的評議活動作為政績考評的重要方法和手段。[14]

不斷加強對行政權力運行過程的監督，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，落實黨內監督條例，加強民主監督，發揮好輿論監督作用，增強監督合力和實效。通過加強對行政權力的監督，確保各級行政機關嚴格公正執法。特別是要規范和強化勞動執法、教育執法、環境執法、食品藥品安全執法以及城管執法等，切實保障公民的勞動權、教育權、生命健康權等民生權益。在執法活動中，要堅持公開透明、快捷高效，避免因利益驅動而導致有法不依或者執法不公損害群眾利益的問題。面對群眾的各種利益訴求，應當繼續完善行政復議制度和信訪制度，以制度來保證人們利益訴求渠道的暢通。

(四)堅持司法為民，筑牢民生保障的最后一道防線

司法手段是民生權益保障的最后一道關口，司法機關應當把民生利益的保護和民生權益的有效救濟作為司法工作的出發點和落腳點，從保護民生權利、救濟民生利益和化解民生矛盾的角度進行理念設計和制度安排，提高司法保障民生的水平。胡錦濤總書記強調:“要堅持以人為本，堅持執法為民，堅持司法公正，把維護人民權益作為政法工作的根本出發點和落腳點，著力解決人民最關心、最現實的利益問題，為人民安居樂業提供更加有力的法治保障和法律服務。”為此，最高人民法院2008年3月發出了《關于充分發揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》，要求各級法院把保障和改善民生貫徹到行政審判和非訴行政案件執行的每一個環節，要求以積極的態度救濟民權，以優質的服務減輕民負，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執行實現民愿。2009年3月25日最高人民法院公布的《人民法院第三個五年改革綱要(2009～2013)》也特別強調要“妥善解決司法工作中涉及民生的熱點問題”。

依照這些規定和要求，司法機關工作人員在處理涉及民生的案件時，必須把公正司法與服務民生有機地結合起來，在公正司法中體現服務民生，在服務民生中強化公正司法。具體來講，應當努力做到以下幾點。1．切實把握好法理與情理的關系，破除對情與法關系的片面理解，懷著對人民群眾的深厚感情、帶著良知辦理案件，要相信群眾、依靠群眾、走群眾路線;2．在司法實踐中暢通利益表達和訴求渠道，平等保護各種主體的合法權益，不斷完善司法服務措施，簡化辦案程序，提高審判效率;3．要努力構建多元化的糾紛解決機制，協調不同利益群體的民生利益沖突，在民生案件審理中堅持“調解優先、調判結合”的原則，把調解工作貫穿于民生案件立案、審判、執行的全過程;4．在行政立案工作中，通過組織各方當事人協商、溝通，在不違反法律，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，積極促成行政案件的各方當事人自愿和解;[15]5.加大執行力度，強化法院依職權查找被申請執行人財產線索的義務，擴大執行中疑難案件的公開聽證范圍，提高執行中各個流程與環節的透明度與公信度，加大對執行案件中逃避執行義務、設置執行障礙的相關人員的懲處力度，優化執法環境，破解執行難問題，實現好和維護好人民群眾的合法權益。

[1] 孫中山．三民主義[M]．長沙:岳麓書社，2000．

[2] 付子堂，常安．民生法治論[J]．中國法學，2009，(6)．

[3] 張文顯主編．法理學[M]．北京:法律出版社，1997．

[4] 張文顯主編．法理學[M]．北京:高等教育出版社，北京大學出版社，2003．

[5] 陳濤，李彥斌．民生問題的時代價值——從法律的視角解讀[J]．法制與經濟，2008，(12)．

[6] 曹達全．論民生保障法治建設的基本要求[J]．中州大學學報，2010，(5)．

[7] 胡錦濤．在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話[N]．人民日報，2005-06-26(1)．

[8] 王官成．論民生法治的法律救濟[J]．山東社會科學，2010，(6)．

[9] 王濤．論民生保障的法治措施[J]．山東社會科學，2010，(5)．

[10] 栗曉宏．試論建設以民生為本的法治型政府——以吉林省為例[J]．行政與法，2009，(4)．

[11] 閆莉，蔣錦洪．當代中國民生問題的制度審視[J]．理論建設，2010，(1)．

[12] 何士青．通過法治邁向民生保障[J]．政治與法律，2008，(5)．

[13] 胡德平．民生改善需要民主推動與法治保障[J]．上海人大月刊，2011，(3)．

[14] 劉國軍．構建“民生為本”發展觀的制度保障[J]．廣東經濟，2009，(9)．

[15] 北京市第一中級人民法院課題組．關于加強民生司法建設的調研報告[J]．人民司法，2010，(7)．

The Dialectic Relationship between Livelihood and Rule of Law

Li Xingang
(The department of Politics and Law，the Party School of Zibo Committee of CPC，Zibo 255033，China)

Close relationship exists between the people’s livelihood condition and that of rule of law in a country．The guarantee of livelihood needs full play of rule of law．Meanwhile，the integration of the idea of livelihood into rule of law adds new energy into the development of rule of law，and also puts forward new and higher demand for the construction of rule of law．To strengthen the construction of livelihood rule of law requires full development of democracy to ensure livelihood legislation to be scientific，democratic and just．Government should take the responsibility feasibly and adhere to administration by law and judicial justice in order to provide practical guarantee for improving livelihood．Judicial organizations should carry out idea designing and mechanism arrangement from the perspective of protecting livelihood right and remedy livelihood interest in order to improve the level of judicial protection of livelihood．

livelihood;rule of law;justice

DF0

A

1672-0040(2011)05-0021-05

2011-06-08

李新剛(1974—)，男，山東淄博人，中共淄博市委黨校政法教研部講師、法學碩士，主要從事法理學研究。

(責任編輯 楊爽)