城市中的農(nóng)民工子女教育現(xiàn)狀及對策分析

農(nóng)民工出現(xiàn)于上世紀(jì)七八十年代，是我國社會特有的一種現(xiàn)象。上世紀(jì)90年代中后期，隨著對人口流動管理政策的放寬，大量農(nóng)民工開始在城市工作、生活和定居，流動人口中的兒童數(shù)量急劇增加，這些兒童或者在家鄉(xiāng)出生被父母帶到城市，或者在城市出生而留在城市學(xué)習(xí)、生活、工作。雖然生活在城市當(dāng)中，但并無城市戶籍身份，流動性比較大，由此而引發(fā)的社會管理問題復(fù)雜繁瑣。如何制定與現(xiàn)實相適應(yīng)的流動人口管理制度，保護(hù)為城市建設(shè)發(fā)展默默奉獻(xiàn)的農(nóng)民工的合法權(quán)利，讓他們在城市里病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)，特別是要讓他們的子女有校上學(xué)、上得起學(xué)、上得好學(xué)，這已經(jīng)成為我們政府部門亟待解決的現(xiàn)實問題。

一、我國農(nóng)民工流動子女的發(fā)展現(xiàn)狀

2003年11月，國務(wù)院婦女兒童工作委員會和全國婦聯(lián)根據(jù)2000年第五次全國人口普查結(jié)果推算:我國流動人口規(guī)模已超過1億。其中年齡在18歲以下的流動人口有1982萬人，占全部流動人口的19.37%。另據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)資料顯示，2003年，全國農(nóng)村外出務(wù)工的勞動力已達(dá)1.14億人，占農(nóng)村勞動力的23%，隨同父母進(jìn)入城市的6至14歲義務(wù)教育階段的適齡兒童約有643萬人。分布地區(qū)主要集中在諸如北京、上海、廣州、深圳、天津、杭州、南京、蘇州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。

我國農(nóng)民工子女可以分為流動型和留守型兩類，兩類人群所出現(xiàn)的問題都是人口流動的派生性問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民工流動子女?dāng)?shù)量也在不斷增加，已經(jīng)形成一個龐大的特殊群體，他們的入學(xué)、就業(yè)、社會管理等問題越來越受到社會各界的關(guān)注。

二、政府現(xiàn)行管理政策與現(xiàn)實情況的矛盾

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國農(nóng)民工流動子女管理工作已取得很大的進(jìn)展，針對農(nóng)民工流動子女的入學(xué)、就業(yè)等問題，我國也出臺了相關(guān)的一些保護(hù)政策，但總體上而言，這些政策規(guī)定都處于籠統(tǒng)對待階段，并未根據(jù)農(nóng)民工流動子女管理工作出現(xiàn)的新情況、新問題而進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整，制度與現(xiàn)實情況不能很好銜接的矛盾越來越突出，進(jìn)行制度創(chuàng)新勢在必行。

（一）政府政策制定與現(xiàn)實問題之間的矛盾

（1）學(xué)齡前兒童的入學(xué)問題

農(nóng)民工流動子女中學(xué)齡前兒童的入學(xué)問題可以歸結(jié)為：上學(xué)難、上學(xué)貴、學(xué)校差三點。但政府的現(xiàn)行政策在解決這些問題上存在明顯的政策不健全、實施不充分等問題。首先政府對于城市公辦幼兒園的建設(shè)投入較少，數(shù)量上無法滿足城市兒童的需求，公辦幼兒園通常不愿接受農(nóng)民工子女。其次，由于監(jiān)管不力、多頭審批制度等問題，出現(xiàn)了許多不符合經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園，其教育質(zhì)量、衛(wèi)生條件、安全保護(hù)措施等都得不到應(yīng)有的保障。最后，政府對于幼兒園的學(xué)費沒有制定一個硬性的收費標(biāo)準(zhǔn)，亂收費現(xiàn)象嚴(yán)重，對農(nóng)民工子女收取除學(xué)費之外的各種費用，加重了農(nóng)民工家庭的負(fù)擔(dān)。

（2）義務(wù)教育階段的子女上學(xué)問題

雖然國家為保護(hù)義務(wù)教育階段的農(nóng)民工流動子女受教育的權(quán)利，出臺了許多的政策。但由于政府政策實施不到位、監(jiān)管不力、資金缺乏等，政府實施的政策并未達(dá)到理想效果，各種問題仍然存在。大多數(shù)公辦學(xué)校仍以各種名目向農(nóng)民工子女收取贊助費，加重了農(nóng)民工子女上學(xué)的成本壓力；而大多愿意接收農(nóng)民工子女的民辦學(xué)校無心經(jīng)營，教育質(zhì)量等無法得到保障。農(nóng)民工子女沒有一個良好的環(huán)境進(jìn)行學(xué)習(xí)，甚至連受教育的基本權(quán)利也難得保障。

（3）學(xué)齡后青少年升學(xué)和就業(yè)問題

學(xué)齡后青少年與政府現(xiàn)行政策之間的矛盾可以歸結(jié)為：首先是制度的不公平，戶籍制度的制約作用，導(dǎo)致農(nóng)民工子女在城市中無法享受和城市孩子一樣的接受教育、升學(xué)的機(jī)會，現(xiàn)行制度未能提出有效的解決辦法。其次，對于農(nóng)民工流動子女的就業(yè)問題，政府顯然沒有做好這方面的措施準(zhǔn)備，無法提供相應(yīng)的崗位予以解決就業(yè)問題。最后，關(guān)于農(nóng)民工子女的社會管理工作日趨復(fù)雜、艱巨，這對政府現(xiàn)行工作也是一個挑戰(zhàn)。

（二）流入地政府政策與國家政策之間的矛盾

首先是流入地政府與國家制度之間的矛盾。國家制度的制訂并不能做到將制度具體細(xì)致到能夠符合所有地方的實際情況。當(dāng)遇到政策不明確時，就容易造成地方政府“鉆空子”。由于國家制度無法覆蓋整個農(nóng)民工子女群體，并未受到重視的農(nóng)民工子女的合法權(quán)益得不到保護(hù)，問題越積越多，導(dǎo)致了制度在實施中未能收到預(yù)期效果，問題未得到很好解決，最終演變?yōu)橹贫扰c現(xiàn)實的不符，問題得不到有效及時的解決。

（三）流入地政府自身政策的缺陷

在對待農(nóng)民工流動子女的問題上，很多流入地政府都會采取“忽視”的態(tài)度，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)應(yīng)該歸結(jié)于我國的戶籍制度。受戶籍的限制，農(nóng)民工子女往往不能進(jìn)入城市的學(xué)校，使其成為城市兒童的邊緣一族，給流入地政府的管理帶來了一定的難度。管理得當(dāng)就能充分利用這些資源為城市化的持續(xù)良性發(fā)展加油加勁，管理不當(dāng)則會助長各種不良勢頭，勢必威脅城市的穩(wěn)定和健康發(fā)展。所以面對如此復(fù)雜的局面，更多的流入地政府選擇了“忽視”。另外，農(nóng)民工流動子女的教育、就業(yè)培訓(xùn)等各項制度的制訂與實施，加重了流入地政府的財政負(fù)擔(dān)，過重的財政壓力與困難使流入地政府在面對農(nóng)民工流動子女各種社會問題時“望而卻步”。

三、關(guān)于政府政策實施的幾點思考與建議

我國農(nóng)民工流動子女問題的存在經(jīng)歷了由簡單到復(fù)雜的過程。面對農(nóng)民工流動子女管理更為嚴(yán)峻的勢態(tài)，國家應(yīng)打破原有的“傳統(tǒng)政策模式”，從宏觀到微觀，通過多層次多角度來制定相關(guān)政策和實施措施，保障整個農(nóng)民工子女群體的利益。

（一）國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工流動子女實際狀況，按不同層次不同類型的需要，制訂與此相關(guān)的法律和機(jī)制。以此來避免由于主體差異而導(dǎo)致的現(xiàn)行制度無法覆蓋的缺陷。并且可作為地方政府制訂當(dāng)?shù)鼐唧w實施政策的有力依據(jù)，可以避免由于整齊劃一的制度而使地方政府產(chǎn)生“閑權(quán)”，從最大程度上減少了因制度太寬泛而導(dǎo)致國家資源在地方上的浪費。國家在制定相關(guān)條文時，除了按具體情況進(jìn)行制訂外，更應(yīng)界定明確和具體的地方政府實施的范圍。這樣既可以從最大程度上避免地方政府模棱兩可的政策態(tài)度和實施績效，也給地方政府提供制訂和實施政策的充分依據(jù)，防止政府“有政策但無行動”和“想行動但無依據(jù)”情況的發(fā)生。

（二）流入地政府是保護(hù)農(nóng)民工流動子女權(quán)利的直接參與者。強(qiáng)化流入地政府的作用。在政府領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門密切配合齊抓共管。解決農(nóng)民工流動子女不同階段產(chǎn)生的社會問題，采取分類管理解決的辦法，把問題對象細(xì)化到不同年齡層面的農(nóng)民工子女，根據(jù)矛盾的不同制訂不同的制度，保證每個階段的農(nóng)民工子女管理都有法可依。同時，健全和完善符合實際的地方政府績效評估體系，在政府自律的情況下，進(jìn)行有效的監(jiān)督，提升政府的工作效率。

（三）不斷完善現(xiàn)有的政策、法規(guī)。糾正當(dāng)前我國各級各類政府在處理農(nóng)民工流動子女問題過程中普遍存在泛行政化的傾向，一個以法治教的新局面正在逐步形成，而對于由于民工潮帶來的民工子女就學(xué)、就業(yè)等社會問題，在行政與法制上存在著空白，因此建立一系列相應(yīng)的保護(hù)民工子女權(quán)利的法律法規(guī)成為必然。

總之，政府要提供適應(yīng)社會發(fā)展的科學(xué)的制度秩序和公共產(chǎn)品，關(guān)鍵是要通過目標(biāo)明確、可行性高、操作性強(qiáng)的政策措施來體現(xiàn)。政府是保護(hù)公民權(quán)利的直接參與者，只有建立科學(xué)的供給模式，才能充分發(fā)揮其職能，提高工作績效，最終達(dá)到保護(hù)公民利益，構(gòu)建和諧社會的目的。

責(zé)任編輯：閔之杰