中國農村公共產品供給制度變遷的財政邏輯及其啟示

馮素坤，張親培

（吉林大學 行政學院，長春 130012）

中國農村公共產品供給制度變遷的財政邏輯及其啟示

馮素坤1，張親培2

（吉林大學 行政學院，長春 130012）

農村公共產品供給的多元化趨勢不能改變政府供給的主體地位，因此，農村財政是農村公共產品供給的物質基礎。新中國成立以后，農村公共產品的供給制度在不同時期呈現不同的特征，其變化的主因主要是由農村財政制度的變遷引起的。農村財政經歷了自籌式農村財政、集體提取式農村財政、制度外農村財政和依賴型農村財政四個階段，然而農村公共產品的供給仍然存在嚴重的問題。只有在農村構建完備的公共財政體制，才能從根本上改善農村公共產品的供給狀況。

農村公共產品；財政邏輯；農村公共財政體制

農村公共產品是相對于農村私人產品而言的，為農村地區農業、農村或農民生產、生活共同所需的具有一定非排他性和非競爭性的產品或服務。農村義務教育、農村公共衛生、農業科技推廣、農田水利工程以及農村的道路、自來水供應、公共文化設施等都屬于農村公共產品的范疇[1]。農村公共產品有利于滿足農村居民的公共需求，提高他們的生活水平、改善農村生產條件、促進農村經濟社會發展。然而，中國農村公共產品供給短缺已成為一個非常嚴重的社會問題，影響了中國社會的和諧均衡發展。毋庸置疑，農村公共品供給主體多元化是未來的發展趨勢，但是農村公共產品的外部性、市場在外部性領域的失靈，決定了政府是多元化供給中的最重要供給主體。國家財政是政府提供公共產品的物質基礎。因此農村公共產品的供給狀況與農村財政的發展邏輯息息相關，完善農村公共產品供給體制首要的是完善農村公共財政體制。

一、農村公共產品供給制度變遷分析

新中國成立后，隨著社會經濟的發展、國家發展戰略的調整，中國農村的公共產品供給制度在不同的階段進行了一些調整，但是在城鄉二元的公共產品供給體制下，農村公共產品嚴重短缺的狀況始終沒有改變。

（一）合作社時期（1952—1957年）

中國農村公共產品供給體制是伴隨著合作化運動的發展而逐步形成的。這一階段，國家對農村公共產品的供給主要是體現在農林、水利、氣象等方面，直接用于農業的投入微乎其微。在“一五”期間，國家對農林、水利、氣象的投資總額為41.9億元，僅對水利的投資就達到25.5億元[2]，約占到了總投資的60%，但是國家對水利的投資主要用于大型水利工程建設。國家把水利投資列入農業投資，實際上大型水利工程的最大得利者不是農村而是城市，一旦發生水災，大型水利工程首先保護的是城市而不是農村。對于氣象事業的投資促進了氣象事業的發展，氣象雖然可以為農民耕作提供有用的信息，但是在信息閉塞的農村和傳統農業耕作環境下，氣象對農業生產的推動作用是微乎其微的。這一時期國家的財政支農資金并沒有提供給農民可直接受益的農村公共產品。

（二）人民公社時期（1958—1983年）

在人民公社時期，農村公共產品供給基本上堅持了以社隊自力更生為主、國家支援為輔的原則，農村公共產品供給仍以制度外供給為主。農民是農村公共產品供給成本的主要分攤者。農民對農村公共產品制度外供給成本的分攤與人民公社的分配制度緊密相聯，是通過提取公積金、公益金、管理費和通過工分補貼這兩種方式實現的。

這一時期，國家通過政社合一的公社體制，掌握了對勞動力的支配權力，因而使大規模的勞動投入成為可能。農民在完成國家定額的稅收任務外通過自我供給的方式在公共產品供給方面取得了很好的成績。在人民公社時期，農田水利和農村合作醫療方面取得了巨大的成就。人民公社時期的農田水利基本建設，為我國的農業生產發展打下了良好的基礎，許多水利工程直至今天還起著重要的作用。農村合作醫療事業和農村基礎教育事業的發展最為突出，這一時期分別建立了雖然是低層次的、但是相當普及的合作醫療和基礎教育體系。

（三）鄉財政恢復到稅費改革前（1983—2002年）

1983年人民公社被取消，恢復建立鄉財政，但是鄉級財政沒有其固定的稅種，無法保證財政收入。隨著家庭聯產承包責任制的推行，基層政府通過從集體經濟收入中提取公積金、公益金和管理費獲得財政收入的方式已經無法實現，基層政府開始以家庭為單位征收各項稅費。隨著基層政府的膨脹、事權的增多，基層政府的財政壓力越來越大，財力和事權的嚴重不平衡催生了“制度外財政”。鄉財政財力拮據，公共產品供給受限。

這一時期，國家財政對農業的支出比重呈下降趨勢。在實行家庭聯產承包責任制之后，農民的納稅義務并沒有減輕，同時國家財政對農業的總投資呈總體下降趨勢。

家庭承包制實施后，農村公共產品的供給水平下降，如農田水利基本建設基本停滯，現在使用的水利工程很多都是人民公社時期修建的。人民公社時期基本普及的農村合作醫療制度也由于人民公社制度的解體而瓦解，農村合作醫療的覆蓋率也由人民公社時期一度達到的90%下降到1989年的4.8%[3]。而家庭承包制實施后，分散經營的特征和普遍存在的“搭便車”心理，使很多水利設施由于無人管理而無法使用；農村合作醫療也隨人民公社的解體而瓦解。

（四）稅費改革后

稅費改革后，國家經濟發展戰略發生轉移，從“以農補工”變為“以工補農，以城帶鄉”，自2004年起連續7年，中央一號文件都關注“三農”問題。中央的支農資金轉移支付也自2004年以來大幅增長。2006年我國全面取消農業稅，延續了幾千年的稅種從此成為歷史，農民不但不需要納稅并且可以拿到各種農業補貼，如糧食補貼、農業機械購置補貼等。

農村稅費改革前，鄉鎮政府可以通過稅外收費或者攤派的方式籌集農村公共產品供給的資金。稅費改革后，轉移支付不能彌補因為改革減少的鄉鎮財政收入，制度外籌集的方式被“堵死”，鄉鎮財政困難進一步加劇。有些鄉鎮甚至通過變通的方式，把稅外變成稅內向農民強制征收，并未從根本上改變農村公共產品的制度外供給渠道。有些鄉鎮因為失去制度外的收入，只能進一步縮減公共產品的供給。

稅費改革后，農村的教育事業失去了資金來源，中央通過專項轉移支付來補充。國家從2001年開始每年對地方財政追加轉移支付，2001—2004年每年分別為80億元、245億元、305億元和510億元，來彌補農業稅改革后地方財政收入的減少，并直接承擔起鄉村教師工資支付的職責[4]。但是，涉及農田水利等基本公共產品的供給并沒有得到改變，公共財政并沒有增加投入。在稅費改革中所提出的“一事一議”的公共產品供給體制，其實質仍然是城鄉二元體制的延續，農民仍是農村公共產品提供的責任者。稅費改革使公共財政進入了農村教育領域，但這并不意味著農村教育環境的改善。因轉移支付資金有限、轉移支付資金的克扣挪用等原因使原本巨大的城鄉教育的差距非但沒有縮小，反而有增大趨勢。

2006年中央財政用于“三農”的支出達3172.97億元，2007年為4318億元，增加801億元[5]；2008年全年中央財政用于“三農”的投入5955億元，比2007年增加1637億元[6]；2009年中央財政用于“三農”方面的支出安排合計7161.4億元，增加1205.9億元；2010年中央財政計劃用于“三農”方面的支出安排合計8183.4億元，增加930.3億元。從對“三農”投資的數額上看，中央財政對“三農”的支持力度是逐年增加的，但是中央財政支農資金占財政總支出的比例并沒有表現為大幅度的增長：2006年占7.85%，2007年占8.67%，2008年占9.54%，2009年占9.44%。與國外對農村公共產品的提供比例相比，我國對農村公共產品供給的投資力度并不大。韓國每年的財政投入農業公共產品的投資額占總投資額的比重一般都超過20%，最高年份達到了59.2%。印度在“三五”計劃后農業公共產品的投資比重從未低于20%[7]。而日本從20世紀60年代以來，農村公共產品投入占中央財政預算的10%以上[8]，其中土地改良財政供給資金占所需經費95%，農田基本建設項目財政供給資金占所需經費90%。隨著我國農村社會經濟的發展，農民對公共產品的需求也隨之提高，原有的供給水平已經不能滿足農民的生產生活需求，中央財政對農村公共產品的支持力度仍需提高。

二、農村公共產品供給的財政邏輯

政府是農村公共產品供給的重要主體，農村財政是農村公共產品供給的物質基礎。農村公共產品供給制度是隨著農村財政體制的變遷而變化的。我國五級政府體系雖然沒有嚴格遵從“一級政權，一級財權”的原則，但是每一級政府原則上設有一級財政，只是一些低層級政府沒有完全的財權而已。農村公共財政體系主要包括縣財政和鄉財政。在中國的行政區劃當中，縣級政府和鄉級政府是直接管轄農村的政府，相應的縣財政和鄉財政才是農村直接受益的財政，縣級以上的財政只能通過轉移支付的方式將財政資金轉移給縣財政和鄉財政，然后才能使用這些財政資金為農村地區提供公共產品。縣財政和鄉財政是農村公共財政體系的主體，實踐中，縣財政更注重縣域城市經濟的發展和公共產品的提供，鄉鎮公共產品的供給一直被忽略，實質上是鄉鎮財政在發揮著主體性的作用。農村財政在新中國成立后經歷了以下幾個發展階段。

（一）自籌式農村財政

新中國成立后，中央政府實行“統收統支”高度集中的財政管理體制，在農村建立了鄉級人民政府，并試點籌建鄉財政，但是鄉級財政并不是一級完備財政。1953年，政務院在《關于1953年度各級預算草案編制辦法的通知》中，首次要求將鄉鎮預算列入國家財政預算范疇。縣對鄉實行收支兩條線，鄉級收入全額上繳列入縣級預算收入，其支出費用通過縣級財政下劃實現。但是縣級只滿足鄉級政府的經常性開支費用，非經常性開支費用則需要鄉政府自籌解決。在合作社時期，縣財政幾乎沒有在農村公共產品的供給中發揮作用，鄉財政是農村公共產品供給的主體。然而鄉財政提供農村公共產品的收入主要是自籌解決的，因此，農村公共產品的供給可以說是游離在國家財政制度之外。

（二）集體提取式公社財政

在人民公社時期，鄉財政被取消并被“三級所有，隊為基礎”的公社財政所取代。公社財政體制由“財政包干”改為“統收統支”，明確劃清了國家財政收支與公社財政收支的界限。“統收統支”也就是公社要把除農業稅附加分成外的全部收入上交上級財政，其所用經費也都從上級財政支出。公社財政扣除每年的各項生產費用之后，提出管理費、公積金和公益金，然后按照工分權重將收入分給社員。這一時期，農村經濟發展緩慢，農民生活普遍貧困，所有的總產品中先完成了國家任務后再在集體內部進行分配，也就是說國家對農村的資源提取并不直接針對農民個人，而是通過集體這一迂回形式實現的，這既減少了資源提取的阻力，也大大減少了征收費用，隱藏和遮蔽了從農業積累國家原始資本所招致農民的不滿和反抗[9]。縣財政完全撇清了與農村公共產品的關系，公社財政在農村公共產品供給中承擔完全責任，只是公社財政是通過集體提取的形式實現的。合作社時期的自籌供給與人民公社的集體提取的本質是農民自給自足，農村公共產品供給仍然沒有納入國家財政體制之內。

（三）制度外農村財政

1983年人民公社被取消，恢復建立鄉財政。到1990年代初，基本形成了“核定基礎、定收定支、收支掛鉤、定額上交或定額補貼、超收分成、一定三年”的鄉鎮財政管理體制。這實質上是一種“財政包干”制度，其本意是為了調動鄉級財政的積極性，促進農村經濟的發展。這是國家將鄉財政真正納入國家財政體制的第一次努力，然而這次努力成效甚微。一級完備的財政必須擁有固定的稅種和稅率以及明確的支出責任劃分。但是鄉級財政沒有其固定的稅種，無法保證財政收入，隨著家庭聯產承包責任制的推行，基層政府通過從集體經濟收入中提取公積金、公益金和管理費獲得財政收入的方式已經無法實現，基層政府開始以家庭為單位征收各項稅費。隨著基層政府的膨脹、事權的增多，基層政府的財政壓力越來越大，財力和事權嚴重不平衡催生了“制度外財政”。鄉鎮“制度外財政”收入的來源主要包括：（1）鄉鎮企業上繳利潤、管理費；（2）鄉統籌；（3）各種集資、捐款收入；（4）各種罰沒、費收入[10]。鄉財政收入除去供養鄉政府機構的各項開支之外才能用于提供農村公共產品。分稅制的實施本來對鄉財政來說是一次機會，然而中國的分稅制并不是完善的分稅制，只在中央和省級政府之間劃分稅種，省級以下實際上更多地呈現包稅色彩，因而鄉財政的命運并無改觀，甚至在“財力向上集中”的過程中有惡化傾向。鄉財政徒有其名而無其實，鄉財政的財源無法保證，鄉財政的拮據嚴重限制了農村公共產品的供給。

（四）依賴型農村財政

稅費改革是完善農村財政體制的又一次努力。稅費改革試圖實現“費改稅”，完善鄉鎮政府的收入體系，實現收入體系的法制化，減輕農民負擔。然而，“費改稅”并沒有為鄉鎮財政提供新的財政收入源泉——鄉鎮財政并沒有特定的稅種，只是將費以稅的形式固定下來。農村地區工商業落后，無法保證稅源，稅收收入無法滿足支出，新的收費項目很快設立，“稅費改革”適得其反，反而增加了農民的負擔。體制外收入仍然是鄉鎮財政重要的收入來源，也是農村公共產品提供的重要資金來源。取消農業稅后，農村財政的主體鄉鎮財政完全喪失了稅收收入職能，全部依靠轉移支付維持運作。鄉鎮財政已經無法稱為一級財政，只是在代行上級政府的職能而已。縣財政在農村公共產品的供給中比之前發揮更大的作用，中央的轉移支付，比如對教育的轉移支付，由中央財政轉移到縣財政，然后由縣財政直接向各個學校教師發放工資等。農村公共產品的財政供給制度發生了由以體制外供給為主到以體制內供給為主的根本性轉變。

農村財政在新中國成立后發生了一系列的變化：在合作社時期是自籌的鄉財政；人民公社時期是通過集體提取的公社財政；鄉財政恢復重建后是沒有主體稅種主要依靠制度外收入的鄉財政；稅費改革后仍然是依靠制度外收入支撐的鄉財政；取消農業稅后鄉財政喪失稅收職能，縣財政和鄉鎮財政主要依賴中央轉移支付為收入保障提供農村公共產品；轉移支付的財政資金供給無法滿足不斷增長和變化的農村公共產品需求，供給和需求之間存在裂縫。

三、農村公共財政體制的構建

農村財政是農村公共產品供給的物質基礎，農村財政體制的變遷相應地引起農村公共產品供給狀況的變化。農村財政的吸納能力決定了農村公共產品的供給能力，農村經濟的先天弱勢決定了農村財政的相對弱勢地位。只有將農村公共產品供給納入國家公共財政體制之內，才有可能平等地向農村居民和城市居民提供公共產品，并逐漸補救農村公共產品和城市公共產品供給之間的差異。

（一）減少政府層級

中國的行政體制中有五級政府，政府層級過多導致稅種無法在五個層級中進行明確劃分，造成法律框架內的財稅劃分不清，只能在模糊的財稅地帶通過行政權力進行劃分，中國的財稅體制事實上成為行政權力操縱型財稅體制。同樣，公共產品也無法在五個層級內進行明確劃分。到目前為止，仍沒有一種公共產品理論能夠把公共產品劃分為五個層級，從而分別由五個層級的政府共同提供。因此，減少政府層級是明確各級政府財稅權力和事權的根本。

實行“省管縣”的行政體制改革是減少政府層級的有效方法。在現行行政體制下，中央對農業的轉移支付資金要經過省，再經過市，然后經過縣，最后到達鄉鎮財政，有一部分需要村組織具體落實的，要再經過鄉鎮財政撥付給村組織。漫長的“道路”不僅帶來了巨大的財政損耗，而且滋生了各種腐敗現象，有學者形容其為“雁過拔毛，路損嚴重”。實行“省管縣”行政體制改革，并且把鄉變為縣級的派出機關，這樣就會縮短對農村轉移支付的路徑，從“中央——省——市——縣——鄉鎮”變為“中央——省——縣”，從五級減少為三級，從而減少路損，提高公共財政使用效率。在確立“中央——省——縣”三級政府體制的基礎上，完善現行的分稅制，在中央、省和縣之間進行明確的稅種及其分享比例劃分。

（二）建立統一的城鄉稅收體制

建立統一的城鄉稅收體制，將農村納入公共財政體制之內，使農民和城市居民成為平等的納稅人。綜合考慮農村和農業的特點，在現有稅制的基礎上，個人所得稅和增值稅是比較適合在農村發展的稅種。從目前的情況看，向農民征收個人所得稅有一定的難度，但這是社會發展的必然方向。農村的家庭聯產承包責任制以戶為單位，農業收入也是以戶為單位核算，因此農村的個人所得稅應該以家庭為單位征收。農民個人所得稅起征點應該與所在省的城市個人所得稅起征點相同，這樣才能保證農民的利益。長期以來的農民“非國民待遇”制度把農民排除在增值稅制度之外，不用繳納增值稅并不是對農民的優惠待遇。增值稅分為進項增值稅和銷項增值稅，農民不用繳納進項增值稅，但農民也無法通過銷項增值稅來轉嫁自己的稅收負擔。通常情況下，銷項增值稅大于進項增值稅（農民出售的初級農產品的價值總額肯定大于他們購買化肥、種子等生產資料的價值總額），因為增值稅可以轉嫁，將農民納入增值稅制度之內，農民承擔生產資料的進項增值稅而將銷項增值稅轉嫁給農產品購買者，反而減輕了農民的稅負。

（三）明確農村公共產品供給責任者

“三級政府，三級財權”行政體制的確立不僅有利于分稅制的完善、財稅責任的明確，也有利于農村公共產品供給責任者的明確。公共產品很難在五級政府間進行明確的供給責任劃分，然而在三級政府間明確農村公共產品的供給責任者卻是比較容易實現的。公共產品分為全國性的公共產品和地方性的公共產品，全國性的公共產品應該由中央政府提供，地方性的公共產品應該由地方政府提供。對于農村公共產品也是如此。我們必須把農村公共產品分為全國性公共產品、省級地方公共產品和縣級地方公共產品，然后分別由國家、省級和縣級財政負責提供。

這樣分配的后果仍然會出現供給責任與財力的不匹配，因為在城鄉統一稅制的情況下，縣域經濟主要是農業經濟，財政收入較低，無力完成縣域內和鄉鎮轄區內的公共產品的提供。此外，區域之間的經濟發展水平差距較大，這樣的分配方式無法保證公共產品供給均等化的實現。這就需要中央轉移支付和省以下的轉移支付來調劑財力補給下級政府財力和落后地區政府財力，實現其轄區內的公共產品供給。

（四）加大轉移支付力度

稅費改革取消了“三提五統”及項目繁多的罰沒、費收入，2006年又徹底取消了農業稅，對農民來說減輕了負擔，具有積極的意義。然而對鄉鎮財政，尤其是對以農業為主的鄉鎮來說，無疑是“砍掉了經濟大動脈”，是一種巨大的打擊。鄉鎮的債務負擔加重，鄉鎮債務由隱蔽狀態慢慢浮出水面。鄉鎮財政收入急劇減少也使農村公共產品供給缺乏硬性保障。鄉鎮財政對上級轉移支付的依賴度增大。

農業的弱勢地位決定了在現代社會農業的經濟產值無法與工業或者第三產業相比，農業對自然的依賴程度極高，風險極大。然而，民以食為天，農業又是國民經濟之本。從各國的經驗來看，尤其是從歐美日發達國家的經驗看，國家財政都通過補貼的形式補助農業的發展。農業的弱勢就決定了以農業為主的地區的稅源薄弱。即使實行了完善的分稅制，縣級政府擁有合理的稅種及分享比例，以農業為主的縣公共財政收入較低也是一定的。公共財政收入直接影響地方公共產品的供給，轉移支付是必要的調控工具。

轉移支付的最終目標是實現公共服務水平的均等化，為各地的居民提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品和服務。要加大一般性轉移支付的力度，平衡地區間財力，尤其注重省級以下轉移支付制度的完善，逐步縮小轄區內地區間財力的差距，充分利用轉移支付制度來平衡地區間財力差距，進而實現地區間公共產品供給水平的均衡發展。同時應減少專項轉移支付，限制專項轉移支付資金的應用范圍。要改善我國轉移支付資金數額的計算方法，取消現行的基數法而實行因素法計算各地轉移支付的數額。轉移支付額度要測算出地方標準收入和標準支出，在確定收支差額的基礎上，據以確定均衡撥款。

[1]曲延東.我國農村公共產品供給體制變遷研究[D].山東大學博士學位論文，2008.

[2]國家統計局.偉大的十年[M].北京：人民出版社，1959.

[3]張元紅.農村公共衛生服務的供給與籌資[A].中國社會科學院農村發展研究所編.中國農村發展研究報告[C].北京：中國社會科學文獻出版社，2006.332.

[4]馬曉河，方松海.我國農村公共產品的供給現狀、問題與對策[J].農業經濟問題，2005，（4）：75—79.

[5]財政部.關于2007年中央和地方預算執行情況與2008年中央和地方預算草案的報告（摘要）[EB/OL].http：//www.fic.gov.cn/.

[6]財政部.關于2008年中央和地方預算執行情況與2009年中央和地方預算草案的報告[EB/OL].http：//www.fic.gov.cn/.

[7]蔡勇.取消農業稅后農業公共品供給制度研究[D].河南大學碩士學位論文，2009.

[8]張濤.我國農村公共品供給的相關研究[D].蘇州大學碩士學位論文，2009.

[9]郭相宏.失范與重構——轉型期鄉村關系法治化研究[D].西南政法大學學位論文，2008.

[10]孫潭鎮，朱鋼.我國鄉鎮制度外財政分析[J].經濟研究，1993，（9）：20—22.

責任編輯姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）

Abstract:The trend that the rural public production are served in various ways cannot change the dominant position of the government supply,therefore,the rural finance is the foundation of the supply of the rural public products.After the foundation of the new China,the system of products supply in the rural area showed different characters in different periods,which mainly contributes to the changes of the rural finance system.The rural finance has experienced four periods:the style of self-raising,collective extraction,outer-system and the style of depending.Serious problems exist in the supply of rural public products.The problem of providing the rural public products can only be solved when the perfect public finance system is set up in the countryside.

Key words:rural public products；finance logics；the system of rural public finance system

The Financial Logic and Enlightenment of the Changes in the Supplication of Public Production in Chinese Rural Area

Feng Sukun，Zhang Qinpei（112）

F32

A

1007－905X（2011）02－0112－04

2010-12-10

吉林大學2010種子基金項目（2009zz018）；吉林大學改革發展成果共享與責任政府建設創新團隊項目（2009TD001）

1.馮素坤（1983— ），女，河北邢臺人，吉林大學行政學院博士研究生，主要從事公共政策與公共財政研究；2.張親培（1964— ），男，內蒙古通遼人，吉林大學行政學院教授，博士生導師，主要從事公共政策與公共財政研究。